… tandis que l’IGAS prône une clarification de leurs relations avec Pôle emploi au bénéfice des « jeunes des quartiers »

« Malgré les objectifs prescrits par la loi de rénovation urbaine du 1^er août 2003 et les dispositifs engagés après la crise des banlieues de 2005, les écarts de chômage ne se sont pas réduits entre les zones urbaines sensibles (ZUS) et le reste des agglomérations avant le retournement conjoncturel de 2008. » « Ces écarts tendent [même] à s’aggraver depuis », constate l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) dans un rapport récemment rendu public (1). Cet échec s’explique par plusieurs facteurs qui doivent conduire l’Etat « à réinvestir cette priorité », considère la mission, qui a examiné entre novembre 2009 et février 2010 la manière dont sont accompagnés vers et dans l’emploi les jeunes de moins de 26 ans résidant en ZUS, notamment dans les 215 quartiers prioritaires du plan « Espoir banlieues ».

Pour l’IGAS, l’accès à l’emploi de ces jeunes mérite ainsi d’« être réaffirmé et suivi comme une priorité nationale » pour parvenir à une réduction importante des écarts entre ces quartiers et le reste des agglomérations. Au sein de l’Etat, le pilotage de cette politique doit être unifié et confié, au niveau national, au ministre chargé de l’emploi, considère la mission, alors que l’insertion professionnelle des « jeunes des quartiers » est aujourd’hui au croisement des politiques de l’emploi et de la ville, ce qui n’est pas sans conséquence. Ainsi, la politique de l’emploi – qui est amenée à prendre le relais du système scolaire – « n’accorde pas de priorité à ce public au motif qu’il serait pris en charge par la politique de la ville ». Sauf que cette dernière consacre à l’emploi « peu de moyens », rappelle la mission (30 millions d’euros, alors que le service public de l’emploi bénéficie de près de 1,36 milliard d’euros).

Au niveau territorial, l’IGAS estime que le préfet de région doit s’appuyer sur le service public de l’emploi et développer des contractualisations avec Pôle emploi, les missions locales, les collectivités territoriales et, le cas échéant, les partenaires sociaux.

A « l’absence de priorité nationale et territoriale donnée à l’emploi des jeunes des ZUS », vient s’ajouter « la mauvaise articulation chronique des missions locales et de Pôle emploi ».

L’offre de service des premières est tournée vers l’accès à l’emploi avec un traitement global des difficultés des jeunes, mais elle « souffre de moyens insuffisants et hétérogènes ». Pôle emploi dispose lui d’« une offre de service plus riche mais [qui] n’est guère adaptée au suivi des jeunes en difficulté »… qu’il oriente de plus en plus massivement vers les missions locales « au moyen d’une “co-traitance ambiguë” ». L’IGAS déplore ainsi que, « alors que ce suivi délégué est justifié par l’éloignement des jeunes vis-à-vis de l’emploi, ce public ne bénéficie pas d’un accompagnement renforcé à la mesure de ses difficultés ». « La co-traitance ne donne lieu à aucun cahier des charges, la mission locale appliquant son offre de droit commun, et demeure sous-dotée par Pôle emploi malgré un début de revalorisation du financement unitaire en 2010 », a constaté l’inspection. Selon elle, « ce partenariat flou présente des avantages différents pour les deux réseaux mais a pour conséquence de pénaliser les jeunes sur le plan de la qualité de service ».

Par ailleurs, la mobilisation de Pôle emploi et, depuis début 2009, des missions locales sur la prescription de contrats aidés pour les jeunes « avive la concurrence entre les deux réseaux en matière d’intermédiation », relève l’IGAS. « Cette situation, liée à l’absence de principes clairs de coordination et à l’existence d’objectifs de résultats distincts, parasite fortement, sur le plan local, un partenariat par ailleurs incontournable entre les deux réseaux. »

La mission estime qu’il est possible de remédier à ces « points faibles » en agissant sur plusieurs registres. Selon elle, tout d’abord, l’Etat doit « sans délai » organiser la coopération entre les missions locales et Pôle emploi, et leur fixer des objectifs communs. Sous son égide, ensuite, Pôle emploi doit, « par un renforcement des moyens délégués et la mise à disposition des outils d’intermédiation », revoir son mode de coopération avec les missions locales. Au-delà, le rôle « exclusif » de ces dernières doit être reconnu « dans l’accompagnement jusqu’à l’emploi des jeunes en difficulté ». Et « des moyens adaptés doivent être mobilisés pour les doter d’un contrat d’insertion dans la vie sociale véritablement renforcé, notamment en redéployant l’effort budgétaire du contrat d’autonomie [2], à l’issue de [son] expérimentation ». En complément, les inspecteurs invitent l’Etat à « assurer sans délais le traitement des carences locales » qu’ils ont constatées dans certains lieux. « Ces redressements sont indispensables à court terme, [en] sachant qu’une restructuration des missions locales ne peut se concevoir qu’à moyen terme », explique le rapport. La complexité de cette réforme – qui nécessite une loi – tient dans l’imbrication des partenariats entre l’Etat et toutes les collectivités locales, de la commune à la région en passant par le département. De plus, la constitution d’un réseau national est « antinomique » avec ces partenariats locaux. Une double difficulté que contourne l’IGAS en formulant deux scénarios : « celui de la filialisation dans Pôle emploi » et « celui de la constitution d’un réseau de portage régional ». La mission ne tranche pas entre les deux, qui doivent en tout état de cause « être réevalués à moyen terme au regard de la situation économique », et qui ne sont de toute façon pas exempts de reproches. Ainsi, « le premier a l’inconvénient de provoquer la perte des financements des collectivités locales, le second de ne pas permettre une constitution d’un réseau de portée nationale ».

Le rapport suggère aussi d’agir sur l’accès des « jeunes des quartiers » à la qualification, à deux niveaux. L’IGAS appelle, en premier lieu, à renforcer l’offre mise à leur disposition, dans le cadre des nouveaux contrats de plan régionaux de développement des formations professionnelles et « par une contractualisation rénovée avec les acteurs de l’apprentissage et les organismes paritaires collecteurs agréés pour le contrat de professionnalisation ». En second lieu, la mission fixe comme objectif de placer davantage les jeunes en capacité d’accéder aux contrats en alternance, au moyen de « formations de préqualification qui associent remise à niveau et socialisation professionnelle ».