Des passeurs pour l’emploi des personnes handicapées

« Dans la politique d’insertion professionnelle des personnes handicapés, les maisons départementales ont un rôle majeur, sans qu’elles constituent pour autant un passage obligé. » Cette précision de Jean-Michel Lamiaux, chargé de mission « insertion professionnelle » à la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), a son importance. La place centrale qu’ont prise ces structures dans le champ du handicap, tant aux yeux des familles que des acteurs du secteur, se heurte, en effet, aux prérogatives des nombreux acteurs de l’insertion professionnelle.

La maison départementale des personnes handicapées (MDPH) est chargée d’apprécier la capacité de travail d’une personne pour qu’elle puisse bénéficier de l’AAH (allocation aux adultes handicapés), peut se prononcer sur son orientation en ESAT (établissement et service d’aide par le travail), voire l’aiguiller sur des centres d’orientation (1) afin d’affiner la construction de son projet professionnel. En revanche, ses préconisations en matière d’accompagnement ne s’imposeront pas aux acteurs de la suite du parcours. Pôle emploi est seul décisionnaire de l’orientation finale de la personne vers le droit commun de l’emploi ou vers une filière spécialisée de type Cap emploi. La maison départementale n’a également aucune influence sur son orientation vers une entreprise adaptée ; la décision de recrutement revient en dernier à celle-ci et au service public de l’emploi, sur la base de critères d’« efficience réduite », sans lien avec l’évaluation réalisée par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (ex-Cotorep) (2). Enfin, cette structure ne peut se prononcer sur les formations qui peuvent être proposées aux demandeurs d’emploi handicapés s’adressant au service public de l’emploi, pas plus qu’elle n’intervient sur l’accès aux dispositifs de formation mis en place par les opérateurs privés des filières de l’emploi et de l’insertion. Alors que seulement 35 % des 1,8 million de personnes handicapées en capacité de travailler exercent une activité professionnelle, cette dilution des responsabilités est devenue problématique.

Afin d’améliorer les choses, la loi « handicap » de 2005 a prévu qu’un référent pour l’insertion professionnelle soit désigné dans chaque MDPH. Exercée aujourd’hui par une centaine de personnes, cette fonction a été, dès l’origine, au centre de nombreux enjeux. « La loi précise que la principale mission du référent est la relation avec la direction départementale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle [devenue unité territoriale de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation du travail et de l’emploi] pour les questions relatives à l’insertion des personnes handicapées. Il y a eu comme une précaution de la part du ministère du Travail qui assurait la tutelle des Cotorep à l’époque, et ne voulait pas perdre ce lien après la mise en place des MDPH, qui incarnaient une forme de décentralisation », estime Jean-Michel Lamiaux.

Néanmoins, en 2007, une circulaire est venue préciser les fonctions du référent en élargissant fortement son champ d’intervention (3). Placé au sein de l’équipe de direction de la maison départementale (voir encadré, page 29), celui-ci s’est vu adjoindre des missions tous azimuts, depuis l’organisation des partenariats avec les services publics de l’emploi jusqu’à la coordination des actions autour des personnes les plus éloignées du travail, en passant par le suivi des décisions, le recueil d’informations ou l’articulation des systèmes d’information avec ceux des partenaires de l’emploi. Un cadre si large que certains directeurs ont pu considérer que certaines attributions (par exemple, la contractualisation) empiétaient sur leurs prérogatives. D’autres missions, comme la coordination des actions sociales ou médico-sociales avec les parcours vers l’emploi mis en œuvre par Pôle emploi ou les Cap emploi, pouvaient sembler également aux limites des compétences initiales des maisons départementales.

Résultat : en 2009, alors que tous les référents n’étaient pas encore en poste, la CNSA dressait un premier bilan. Elle constatait que la plupart d’entre eux avaient adapté leur rôle et privilégié, en fonction des contraintes locales, certaines missions au détriment d’autres jugées moins prioritaires. Des actions non prévues par la circulaire étaient également repérées, comme des entretiens individuels d’évaluation ou l’accueil individuel de demandeurs, témoignant de la volonté des référents de ne pas se cantonner dans la seule dimension technique de leur travail.

Christelle Clause, l’une des toutes premières référentes, a découvert, dès 2006, dans la maison départementale du Loiret, un champ d’intervention encore vierge. « A l’époque, le poste n’était pas encore défini et il n’existait aucun précédent sur lequel s’appuyer. Ma priorité a été de privilégier la constitution de partenariats avec le service public de emploi, l’AFPA [Association nationale pour la formation professionnelle des adultes] et la direction départementale du travail pour faire connaître la maison départementale et la placer au cœur du processus d’insertion. » Pour cette spécialiste du droit du travail, la définition de poste faite après coup par la circulaire de 2007 incarne finalement plutôt bien les enjeux d’une fonction divisée en deux : une part d’animation de réseau ; une autre dédiée à l’appui des usagers dans leurs parcours. « C’est un travail avec l’équipe pluridisciplinaire, explique-t-elle. Chaque décision d’orientation compose avec les possibilités offertes par les acteurs de l’emploi. D’où l’intérêt pour le référent d’être au cœur du partenariat afin de faire remonter des informations. »

Le poste d’observation est idéal. « Dans la mesure où toute demande d’orientation professionnelle d’une personne qui rentre dans le champ du handicap passe par la maison départementale, le référent a entre les mains un outil d’analyse assez précieux, ajoute Julie Masselot, référente à la MDPH du Doubs. Charge à nous d’ouvrir les portes de nos structures aux partenaires de l’emploi et de faire en sorte qu’ils en deviennent des membres actifs, investis dès la phase d’évaluation et d’orientation. » Selon elle, la priorité est d’installer une culture commune du handicap. C’est ainsi qu’une réunion a été organisée sur le manque de qualification et de professionnalisation des jeunes handicapés de 16 à 22 ans avec des représentants d’ITEP (instituts thérapeutiques, éducatifs et pédagogiques) et des services publics de l’emploi. « A cette occasion, les participants ont exprimé le souhait que la maison départementale organise une cellule de veille, qui leur permettrait d’aborder, tout au long de l’année, les situations les plus complexes et favoriserait le développement d’une culture commune. Que cela soit possible est une découverte, commente Julie Masselot. Nous partons en effet d’un terrain très en friche. »

Dans une étude interne, la CNSA note que 90 % des référents assurent la liaison avec le service public de l’emploi et les organismes de placement spécialisés, en organisant, d’un côté, la participation de ces derniers aux travaux de l’équipe pluridisciplinaire et en étant présents, de l’autre, dans les instances de pilotage des dispositifs locaux de ces partenaires. Ils sont également 81 % à déclarer œuvrer à une meilleure connaissance des personnes handicapées en faisant valoir leurs besoins spécifiques. Tout aussi révélateur des carences des dispositifs, près de 90 % des référents ont privilégié des actions favorisant le recueil et la diffusion de l’information nécessaire à l’insertion professionnelle des personnes handicapées.

A sa prise de fonction, en 2007, Laurence Marin, référente à la MPDH des Yvelines, a ainsi découvert la complexité des filières de l’insertion professionnelle, avec leur multitude d’intervenants et de réseaux de financement, où se croisent l’Agefiph, le FIPHFP (Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique), la sécurité sociale, la direction départementale du travail (devenue unité territoriale). « Au sein de l’équipe pluridisciplinaire de la maison départementale, certains professionnels n’avaient eux-mêmes qu’une vision très partielle de l’emploi des personnes handicapées, explique-t-elle. J’ai donc passé beaucoup de temps à informer mes collègues pour que chacun soit au même niveau de connaissance. » Malgré le grand nombre de dossiers traités par l’équipe pluridisciplinaire (plus de 3 000 en 2009), il lui a fallu également répondre aux demandes d’information des partenaires extérieurs. « L’évaluation faite par la MDPH déclenche des accords de prestations, d’accès à la formation, etc. D’où la forte attente des acteurs de la suite du parcours sur les profils et les besoins des personnes », précise Laurence Marin. Des procédures d’échange, où sont précisées la nature des données communicables et les conditions de leur transfert, ont été mises en place avec Pôle emploi et Cap emploi. En sens inverse, des fiches de liaison permettent d’assurer un suivi des personnes orientées vers les Sameth (services d’appui au maintien dans l’emploi des travailleurs handicapés) ou les mesures d’évaluation professionnelle réalisées sous l’égide de Pôle emploi. Dernier chantier en cours : l’organisation de sessions d’information collective dans les neufs antennes départementales de la MDPH. « Les dispositifs sont si complexes qu’il faut informer le public dès le dépôt d’une première demande, et, si possible, en présence des acteurs de l’emploi pour que ceux-ci expliquent leur rôle dans la suite du parcours », précise la référente yvelinoise.

De l’aveu de tous, la pression est vive sur une fonction vite devenue centrale. En cause, le décalage entre l’importance des besoins et le peu de moyens accordés pour y répondre. Si lors de l’installation des MDPH les regards se sont focalisés sur la prestation de compensation du handicap, celle-ci ne représente en réalité que 5 % des dossiers traités, loin derrière les demandes d’AAH, de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé, d’orientation professionnelle (+ 50 % des dossiers traités pour ces trois demandes). Ces volumes étant en augmentation permanente d’une année sur l’autre.

Selon la CNSA, le délai moyen de traitement d’une demande était déjà de plus de quatre mois en 2008. Mais, en 2009, la réforme de l’AAH est venu ajouter à la décision d’attribution de l’allocation l’obligation d’étudier l’employabilité du demandeur. Or un seul – très rarement deux – référent « insertion professionnelle » intervient au sein d’une même maison. Selon la CNSA, le nombre annuel de dossiers traités par référent s’inscrirait dans une fourchette allant de 450 pour une petite MDPH jusqu’à plus de 5 500 dans les départements les plus peuplés. Ces chiffres proches d’un traitement industriel pèsent sur les logiques d’action. « Or nous devons apporter des réponses les plus personnalisées possibles », précise Isabelle Coulomb, référente à la MDPH de la Marne.

Avec 19 500 demandes d’adultes handicapés déposées en 2009, soit 5 300 supplémentaires par rapport à 2008, cette maison départementale a préféré privilégier le lien avec les acteurs locaux dans une « opérationnalité partagée ». « L’idée est de co-construire une dynamique d’échange avec les institutions qui rencontrent les personnes au quotidien pour utiliser au mieux leur connaissance des situations. Nous travaillons en synergie, quel que soit le temps de l’évaluation ou du suivi de la personne. » Les cas les plus complexes sont abordés, une fois par mois, au sein d’une commission spécifique d’insertion professionnelle, où la référente et le médecin de la MDPH siègent aux côtés d’intervenants impliqués à des degrés divers dans le parcours d’emploi des travailleurs handicapés (Pôle emploi, Cap emploi, missions locales, ESAT, CRAM-MSA, services du RSA, etc.). « On s’apperçoit que la personne a pu être accompagnée par différents organismes, chacun dans son coin. En confrontant les observations, il devient possible de retracer un chemin vers l’emploi en adéquation avec son projet. Un puzzle qui, dans l’histoire de la personne handicapée, n’est pas si facile à recomposer », explique Isabelle Coulomb.

Dans le Doubs, une équipe d’orientation spécifique a été créée, début 2009, pour dégrossir l’étude des dossiers des primo-demandeurs. Animée par un médecin, une assistante sociale et le référent, son objectif est de répartir les tâches entre les différentes équipes du pôle d’évaluation de la MDPH. « Au lieu de procéder par une succession d’évaluations, la réponse gagne, d’une part, en qualité et en cohérence et, d’autre part, en rapidité de traitement », précise la référente, Julie Masselot.

Dans une MDPH importante comme celle de la Haute-Garonne (plus de 44 000 décisions en 2009), la cellule « insertion professionnelle » – dans laquelle interviennent deux référents – consacre une partie importante de son activité à l’accueil des usagers. Chaque semaine, une réunion d’information est organisée avec une quinzaine de personnes handicapées, qui viennent de déposer leur dossier. Les deux référentes peuvent intervenir en amont de l’étude médicale, notamment par le biais d’entretiens individuels avec les personnes en situation de handicap psychique. « Nous recevons également beaucoup de personnes en cours d’évaluation et d’orientation à la demande de l’équipe pluridisciplinaire. L’objectif est d’expliquer les différents dispositifs d’insertion et de faire un rapide bilan de la situation du demandeur en fonction de son projet personnel. Ce qui va permettre d’accélérer le traitement du dossier en travaillant aussi en lien avec les partenaires de l’emploi », explique Brigitte Fosse, l’une des deux intervenantes. En 2009, la cellule « insertion professionnelle » a reçu 650 personnes dans le cadre de séances d’information collective et plus de 700 en entretiens individuels. Deux assistantes sociales y interviennent également pour les orientations en milieu protégé.

A l’origine, des conventions étaient prévues avec les Cap emploi et le service public de l’emploi pour assurer leur participation aux travaux des équipes pluridisciplinaires. Force est de constater néanmoins que la réalité est plus nuancée. « Les relations ne sont pas toujours faciles, reconnaît Jean-Michel Lamiaux. Ces conventions ne sont signées que deux fois sur trois. Ce qui veut dire qu’une fois sur trois, soit nous travaillons sans, soit il n’y a simplement pas de relations. » Et, lorsqu’une convention est signée, le temps consacré par les partenaires de l’emploi aux équipes pluridisciplinaires est plutôt chiche : l’équivalent de 22 équivalents temps plein pour Cap emploi à l’échelle de l’ensemble des maisons départementales, de l’ordre de 40 pour Pôle emploi, soit quelques minutes par dossier… A cela s’ajoute l’intégration des 900 agents de l’AFPA dans Pôle emploi, au titre de la réorganisation du service public de l’emploi (4). Ceux-ci apportaient pourtant une aide appréciable à l’orientation des personnes handicapées en dépêchant des psychologues. Problème : dans la logique de Pôle emploi, cette prestation n’est plus accordée qu’à des personnes inscrites sur les listes des demandeurs d’emploi. « Ce qui revient à en priver les MDPH, dont le rôle est au contraire de se prononcer sur l’employabilité d’une personne », fait remarquer Jean-Michel Lamiaux.

Malgré ces difficultés, plusieurs programmes d’expérimentation lancés à l’initiative d’acteurs nationaux (ministères, Agefiph, grandes associations) montrent que les maisons départementales sont très attendues sur la question de l’insertion professionnelle. A l’instar d’une expérimentation sur la mise en place d’équipes spécialisées d’évaluation du handicap psychique, développée en partenariat avec l’Unafam (Union nationale des amis et familles de malades psychiques), ou d’une recherche-action, menée à l’échelle d’une quinzaine de MDPH sous le pilotage de l’association Comète France, pour développer les outils d’accompagnement et de diagnostic. Parallèlement, des rencontres permettant l’échange des pratiques entre les référents sont organisés par la CNSA. Certains groupes thématiques où sont traitées des questions d’actualités, comme la réforme de l’AAH ou les raisons de la disparité des taux de cette allocation d’un département à l’autre, peuvent réunir jusqu’à une cinquantaine de référents, montrant le dynamisme de leur réseau.

Le rôle majeur pris par les maisons départementales dans la circulation de l’information fait, lui aussi, l’objet d’un chantier mobilisant la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle, Pôle emploi et l’Agefiph. « Nous travaillons à dématérialiser les échanges entre les MDPH et les autres partenaires pour soit recueillir des informations qui vont servir aux évaluations, soit transmettre aux acteurs les informations dont ils ont besoin », explique Jean-Michel Lamiaux. Fin 2010, une première étape sera franchie avec l’accès des maisons départementales au dossier unique de demandeur d’emploi (DUDE) de Pôle emploi, mettant fin à des décalages de plusieurs mois entre l’envoi d’une décision par le référent et son traitement par les agences du service public de l’emploi.

A terme, la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie envisage de redéfinir la fiche de poste des référents, en liaison avec eux. « Une action devenue indispensable compte tenu des besoins d’articulation des évaluations entre partenaires. »

Dans une enquête réalisée en 2009, la CNSA (caisse nationale de solidarité pour l’autonomie) a invité les référents « insertion professionnelle » à définir leur profil « métier ». 44 % des référents se présentent comme « cadres administratifs », 17 % sont travailleurs sociaux, 13 % conseillers ou formateurs en insertion professionnelle, 7 % ergonomes et 3 % psychologues. Mais, ajoute la CNSA, on devrait assister, dans les prochaines années, à une augmentation des recrutements extérieurs à la fonction publique et plus spécialisés dans l’insertion professionnelle (conseillers de CAP emploi, chargés de mission insertion…).

Créée sous la forme d’un groupement d’intérêt public, la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) est administrée par une commission exécutive, composée à majorité de membres du conseil général et d’un quart de représentants d’associations.

 L’équipe de direction comporte a minima un directeur, nommé par le président du conseil général, assisté par le médecin coordonnateur et le référent « insertion professionnelle ».

 Pièce maîtresse du dispositif, la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) – composée de représentants du département, des services de l’Etat, des organismes de protection sociale, des syndicats, des associations de parents d’élèves et, pour un tiers, de représentants de personnes handicapées – prend les décisions relatives aux prestations et à l’orientation des personnes handicapées.

 L’équipe pluridisciplinaire – qui réunit des professionnels ayant des compétences médicales, paramédicales, dans les domaines de la psychologie, du travail social, de la formation scolaire et universitaire…– prépare les décisions de la CDAPH et élabore, pour chaque personne handicapée, un projet de plan personnalisé de compensation du handicap.

De grandes variations existent au niveau local, en particulier dans l’organisation de l’équipe pluridisciplinaire et dans l’ouverture de la MDPH aux partenaires extérieurs.

Dans un état des lieux des outils d’orientation et de diagnostic utilisés par les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) pour alimenter leurs décisions d’orientations (5), l’Agefiph relève les différents rôles que celles-ci s’assignent et repère trois doctrines qui cohabitent sur le terrain :

 Un premier groupe de MDPH se voit dans un rôle d’« aiguilleur », qui vise à se prononcer sur une orientation le plus rapidement possible et à trouver le bon partenaire à qui déléguer la suite de l’accompagnement. L’information recherchée sur la personne est une information de base. Pour ces structures, l’orientation professionnelle se construira davantage en aval, via l’action des partenaires de l’emploi et de l’insertion. « D’où une relative faible appétence pour des outils d’aide à l’orientation très fouillés », note l’Agefiph.

 Un second groupe se situe d’avantage comme « accompagnateur de projet ». L’objectif est « d’obtenir une vision prospective du devenir professionnel de la personne et d’éviter les boucles d’échec, ce qui impose d’approfondir les différentes dimensions de la situation ». Pour cela, la MDPH va mettre en place un dispositif permettant à la fois de clarifier la formulation d’un projet professionnel réaliste et de valider toutes les pistes possibles. L’ambition de disposer d’outils d’évaluation et de diagnostic est plus importante que dans le cas précédent. Pour ces structures, s’il faut répondre rapidement, la justification de leur action reste d’accompagner au mieux la personne dans la réalisation de son projet.

 Un troisième groupe se situe comme « coordinateur du parcours d’insertion ». Il s’agit pour les MDPH d’obtenir un résultat en matière d’insertion professionnelle, « ce qui suppose un suivi et un accompagnement de la personne jusqu’à son insertion ». Dans ce cas de figure, le diagnostic réalisé en amont ainsi que la décision de la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) ne sont que des étapes, puisque la MDPH se préoccupe tout autant de la phase aval du processus. « S’inscrivant en tant que garante de la réalisation du projet professionnel, elle se positionne comme le pivot du dispositif partenarial et souhaite disposer de retours d’information sur les étapes du parcours d’insertion », relève l’Agefiph.

Le choix et l’utilisation des outils de diagnostic par les MDPH sont donc eux mêmes très variables. « Les notions d’amont et d’aval dans le processus d’orientation vont avoir une importance déterminante. » Par exemple, une maison départementale dont la préoccupation première est de réduire les délais peut considérer que sa décision d’orientation constitue une première direction, « qui ne nécessite donc pas de moyens d’investigation très approfondis en amont de la décision de la CDAPH ».

Les trois quarts des MDPH utilisent les prestations de l’AFPA (entretien individuel et tests psychologiques), principalement pour valider un projet de formation dans le cadre d’une reconversion. Le recours à Cap emploi et au service public de l’emploi est lui aussi fréquent pour bénéficier d’informations approfondies sur le projet de la personne. Ces deux services peuvent également être mobilisés pour des entretiens ou des prestations d’orientation, avant ou après l’examen du dossier en équipe pluridisciplinaire.

De son côté, l’Agefiph entend généraliser une prestation d’appui au projet, déjà expérimentée en 2009 dans une trentaine de maisons départementales. Composée d’un ensemble d’entretiens et de mises en situation en entreprise, cette aide à l’orientation, qui se situe en amont de la décision de la CDAPH, permet à la personne de « confronter ses projets avec la réalité ». Entre un quart et la moitié des orientations pourraient à terme bénéficier de cette prestation.