Droit au logement opposable : mode d’emploi

La loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable – dite loi « DALO » – a consacré le droit pour les personnes mal logées ainsi que pour celles dont la demande d’hébergement n’a reçu aucune réponse adaptée de pouvoir se tourner vers l’Etat pour obtenir un logement ou un hébergement (1).

Un dispositif rythmé par trois échéances principales. La première a été l’obligation de créer avant le 1^er janvier 2008, dans chaque département, une commission de médiation, instance du recours dit « amiable » chargée d’examiner les demandes de logement social ou d’hébergement non satisfaites.

La deuxième échéance fixée par la loi a été l’ouverture, à compter du 1^er décembre 2008, d’un recours contentieux devant le tribunal administratif pour certaines catégories de demandeurs considérés comme prioritaires par une commission de médiation parce qu’ils se trouvent dans une situation critique et qu’aucune solution ne leur a été proposée à l’issue de la médiation. La juridiction pouvant, à cet égard, ordonner à l’Etat, sous astreinte, de loger ou d’héberger le demandeur.

Enfin, la dernière échéance sera l’ouverture, à partir du 1^er janvier 2012, du recours juridictionnel aux demandeurs « classiques », c’est-à-dire ceux qui ont été reconnus comme prioritaires par une commission de médiation parce qu’ils n’ont reçu aucune offre après un délai « anormalement long ».

Selon les chiffres rendus publics par le comité de suivi du droit au logement opposable en mars dernier, 140 266 dossiers ont été déposés entre le 1^er janvier 2008 et le 31 décembre 2009. 110 634 accusés de réception ont été délivrés, soit près de 5 000 par mois. Et 93 553 recours ont été examinés par les commissions de médiation.

Sur les 93 553 recours examinés, 7 286 étaient devenus sans objet parce que les ménages avaient été relogés entre le dépôt du recours et le passage en commission. 878 étaient devenus sans objet pour une autre raison (décès, départ…), 42 337 ont fait l’objet d’une décision défavorable et 43 052 d’une décision favorable, dont 37 210 pour un logement et 5 842 pour un hébergement (recours hébergement et recours logement réorientés vers l’hébergement).

Sur les 37 210 décisions favorables pour un logement, 15 410 requérants ont reçu une offre par un bailleur, dont 628 avant l’intervention du préfet. 2 426 ont refusé cette offre et 11 007 ont été logés à la suite de l’offre. « Si l’on intègre les ménages relogés avant le passage en commission, on compte un total de 18 380 ménages relogés après avoir engagé un recours DALO », estime le comité.

Depuis 2007, la réglementation relative au droit opposable au logement a subi divers aménagements. La loi « Boutin » du 25 mars 2009 a, par exemple, permis de mettre en place dans un département plusieurs commissions de médiation (tout en modifiant, au passage, les règles de saisine et de fonctionnement). Elle a aussi modifié la procédure applicable en cas de recours contentieux devant la juridiction administrative. Deux décrets sont venus également apporter diverses retouches au dispositif.

Les personnes qui font face à des difficultés de logement ou d’hébergement peuvent exercer un recours amiable devant une commission de médiation afin, en premier lieu, d’être reconnues comme demandeurs prioritaires et, ensuite, de se voir attribuer un logement social – ou une place d’hébergement – par le préfet.

La commission de médiation peut être saisie d’un recours amiable dans deux cas distincts : par un demandeur de logement social ordinaire, d’une part, et par un demandeur d’accueil en structure d’hébergement ou d’un logement adapté, d’autre part. Dans les deux cas, pour pouvoir exercer un recours, les intéressés doivent résider régulièrement et de façon permanente sur le territoire français (voir encadré ci-dessous).

Un demandeur de logement locatif social peut – dès lors qu’il remplit les conditions réglementaires d’accès au logement social – saisir la commission de médiation « DALO » dans deux cas de figure (code de la construction et de l’habitation [CCH], art. L. 441-2-3) :

 s’il n’a reçu aucune proposition adaptée dans un délai – dit « anormalement long » – fixé par un arrêté du préfet au regard des circonstances locales (CCH, art. L. 441-1-4);

 sans condition de délai si, de bonne foi, il est dans une situation critique.

Sur ce dernier point, il s’agit plus précisément des personnes :

 dépourvues de logement ;

 menacées d’expulsion sans relogement ;

 hébergées ou logées temporairement dans un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale ;

 logées dans des locaux impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux.

Peuvent également saisir une commission de médiation sans condition de délai les personnes logées dans des locaux manifestement suroccupés ou ne présentant pas le caractère d’un logement décent, si elles ont au moins un enfant mineur, sont handicapées ou ont à leur charge au moins une personne en situation de handicap.

A noter : les personnes logées dans des locaux impropres à l’habitation, insalubres ou menaçant ruine ayant fait l’objet d’un arrêté d’insalubrité ou de péril, assorti d’une interdiction définitive d’habiter, ne sont pas visées par la loi DALO. En effet, dans ces cas, elles bénéficient d’un droit au relogement opposable à leur propriétaire et, en cas de défaillance de celui-ci, opposable à la commune ou à l’Etat (CCH, art. L. 521-1 et suivants).

Toute personne qui, sollicitant l’accueil dans une structure d’hébergement, un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, n’a reçu aucune proposition adaptée en réponse à sa demande, peut également saisir, sans condition de délai, la commission de médiation (CCH, art. L. 441-2-3).

La loi « Boutin » du 25 mars 2010 a modifié l’article L. 441-2-3, I du code de la construction et de l’habitation afin de permettre la mise en place de plusieurs commissions de médiation dans chaque département. Explication donnée par le rapporteur de la loi à l’Assemblée nationale, Michel Piron : cette possibilité a été offerte pour tenir compte notamment de « la situation […] particulièrement tendue en Ile-de-France » qui, en 2008, concentrait « près des deux tiers des demandes » (Rap. A.N. n° 1357, Piron, décembre 2008, page 360). Afin d’éviter un engorgement des commissions et des demandes multiples, la loi prévoit toutefois qu’un demandeur ne peut saisir qu’une commission de médiation par département (CCH, art. L. 441-2-3, IV ter).

Chaque commission de médiation est composée de 12 membres, tous nommés par le préfet pour une durée de 3 ans – renouvelable une fois – mais pas tous désignés par la même autorité.

Sont ainsi désignés par le préfet (CCH, art. R. 441-13) :

 3 représentants de l’Etat ;

 1 représentant des organismes d’HLM ou des sociétés d’économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux, et un représentant des autres propriétaires bailleurs, œuvrant dans le département ;

 1 représentant des organismes chargés de la gestion d’une structure d’hébergement, d’un établissement ou d’un logement de transition, d’un logement-foyer ou d’une résidence hôtelière à vocation sociale, œuvrant dans le département ;

 1 représentant d’une association de locataires affiliée à une organisation siégeant à la commission nationale de concertation (2) ;

 2 représentants des associations et organisations dont l’un des objets est l’insertion ou le logement des personnes défavorisées, œuvrant dans le département ;

 1 personnalité qualifiée, qui assure la présidence de la commission, et qui dispose d’une voix prépondérante en cas de partage égal des voix.

Au-delà, chaque commission de médiation comprend également :

 1 représentant du département, désigné par le président du conseil général ;

 1 représentant des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui ont conclu un accord collectif intercommunal, désigné sur proposition conjointe des présidents des EPCI concernés. Lorsqu’il n’existe aucun accord collectif intercommunal dans le département, la commission comprend alors 2 représentants des communes ;

 1 représentant des communes désigné par l’Association des maires du département.

Un ou plusieurs suppléants sont désignés, dans les mêmes conditions que le titulaire, pour chaque membre, à l’exception de la personnalité qualifiée.

La commission élit parmi ses membres un ou deux vice-présidents qui exercent les attributions du président en l’absence de ce dernier.

La commission siège valablement à première convocation si la moitié au moins des membres sont présents, et à seconde convocation si un tiers des membres sont présents. Elle délibère à la majorité simple. En cas de partage des voix, celle du président est prépondérante.

Un règlement intérieur fixe les règles d’organisation et de fonctionnement de la commission. Lorsque plusieurs commissions ont été créées dans le département, elles sont pourvues d’un règlement intérieur unique.

Le secrétariat de la commission est assuré par un service de l’Etat désigné par le préfet (CCH, art. R. 441-13).

Le requérant saisit la commission au moyen d’un formulaire, signé par lui et précisant l’objet et le motif du recours ainsi que ses conditions de logement ou d’hébergement. Il doit également fournir toutes pièces justificatives de sa situation et mentionner en particulier les demandes de logement ou d’hébergement effectuées antérieurement ainsi que, le cas échéant, l’existence d’un arrêté d’insalubrité, de péril ou de fermeture administrative affectant son logement ou encore d’une procédure engagée à cet effet (CCH, art. R 441-14).

Deux modèles de formulaire existent (3) : le premier est destiné au demandeur de logement, le second concerne le demandeur d’accueil en structure d’hébergement, établissement ou logement de transition, logement-foyer ou résidence hôtelière à vocation sociale (arrêté du 19 décembre 2007).

Divers renseignements sur le requérant et sa situation y sont demandés, certains devant être fournis obligatoirement pour rendre le recours recevable par l’instance (identité, nationalité et adresse du demandeur, nombre de personnes composant le ménage et montant annuel des ressources de celui-ci, conditions actuelles de logement ou d’hébergement justifiant le recours, etc.). Certaines « rubriques » du formulaire sont en revanche facultatives (numéro d’enregistrement délivré en cas de dépôt d’une ou de plusieurs demandes de logement locatif social, coordonnées du travailleur social avec lequel le demandeur est éventuellement en contact, etc.). Toutefois, précise une note d’information jointe au formulaire, « il est dans l’intérêt [du demandeur] d’apporter à la commission de médiation toutes informations et preuves lui permettant d’apprécier sa situation ». Il est recommandé à cet égard de déposer, en même temps, le formulaire et l’ensemble des pièces justificatives pouvant être utiles en tant que moyens de preuve (copies de documents officiels, courriers antérieurs, attestations émanant de tiers, etc.).

A noter : à la différence du formulaire « logement », le formulaire « hébergement » ne comporte pas de question relative à la détention d’un titre de séjour.

La réception du dossier – complet – donne lieu à la délivrance par le secrétariat de la commission d’un accusé de réception mentionnant la date du jour de la réception de la demande. Cette date fait courir les délais opposables à la commission (CCH, art. R. 441-14). Si, en revanche, le dossier n’est pas complet, le secrétariat de la commission peut retourner le formulaire au requérant et ne pourra, en tout état de cause, délivrer d’accusé de réception que lorsque chacun des renseignements obligatoires aura été apporté, précise la note jointe au formulaire.

Signalons que, à partir du 24 octobre 2010, celui qui n’aura pas rempli le formulaire de demande complètement ou qui n’aura pas fourni l’ensemble des pièces justificatives obligatoires en sera informé par un courrier fixant le délai de production des éléments manquants (décret n° 2010-398, art. 5 et 9). Durant cette période, les délais opposables à la commission seront suspendus (CCH, art. R. 441-14).

L’accusé de réception délivré au requérant par le secrétariat de la commission à la réception de son dossier comporte un numéro d’enregistrement identifiant chaque requête. Ce numéro comporte lui-même trois caractères désignant le département du siège de la commission de médiation, quatre caractères identifiant l’année de l’accusé de réception et six caractères correspondant à l’ordre d’enregistrement des demandes. Il est complété, le cas échéant, par un caractère indiquant l’ordre d’arrivée des pièces complémentaires que le requérant a pris l’initiative d’adresser à la commission postérieurement au dépôt de son recours (arrêté du 19 décembre 2007).

A noter : le demandeur peut être assisté dans ses démarches par les services sociaux, par un organisme bénéficiant de l’agrément relatif à l’ingénierie sociale, financière et technique prévu à l’article L. 365-3 du code de la construction et de l’habitation (4), ou par une association agréée de défense des personnes en situation d’exclusion (5) (CCH, art. L. 441-2-3).

Pour instruire le dossier, la commission peut entendre toute personne dont elle juge l’audition utile (CCH, art. R. 441-14).

Par ailleurs, dans le cas d’une demande de logement ordinaire, elle reçoit notamment du ou des bailleurs destinataires de la requête ou de ceux ayant eu à connaître de la situation locative antérieure du demandeur tous les éléments d’information sur la qualité de ce dernier et les motifs invoqués pour expliquer l’absence de proposition (CCH, art. L. 441-2-3, II).

La commission reçoit également des services sociaux qui sont en contact avec le demandeur et des instances du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées ayant eu à connaître de sa situation toutes informations utiles sur ses besoins et ses capacités et sur les obstacles à son accès à un logement décent et indépendant ou à son maintien dans un tel logement (CCH, art. L. 441-2-3, II).

Toujours pour l’instruction des demandes dont elle est saisie, la commission peut demander au préfet de faire appel aux services compétents de l’Etat ou des collectivités territoriales ou à toute personne ou organisme compétent pour faire les constatations sur place ou l’analyse de la situation sociale du demandeur qui seraient nécessaires. Le préfet peut également décider de le faire de sa propre initiative (CCH, art. R. 441-14).

Par ailleurs, les membres de la commission de médiation et les personnes chargées de l’instruction des saisines peuvent recevoir des professionnels de l’action sociale et médico-sociale les informations confidentielles dont ils disposent et qui sont strictement nécessaires à l’évaluation de la situation du requérant au regard de ses difficultés particulières et à la détermination des caractéristiques du logement répondant à ses besoins et à ses capacités. En contrepartie, les membres de la commission de médiation et les personnels instruisant les saisines sont soumis au secret professionnel dans les conditions prévues à l’article 226-13 du code pénal (6) (CCH, art. L. 441-2-3, VI).

La commission doit uniquement se prononcer sur le caractère prioritaire de la demande et sur l’urgence qu’il y a à attribuer au demandeur un logement ou à l’accueillir dans une structure d’hébergement, en tenant compte notamment des démarches précédemment effectuées ainsi que, s’agissant d’une demande de logement ordinaire, au regard de critères d’appréciation définis par l’article R. 441-14-1 du code de la construction et de l’habitation (voir ci-dessous). Elle n’a pas à prendre en considération une éventuelle situation de pénurie de logements ou de places d’hébergement. Et n’a donc pas à rejeter une demande au motif d’un manque de logements ou de places, pas plus qu’il ne lui appartient d’établir une hiérarchie entre les demandeurs qu’elle désigne.

En outre, les propositions faites aux demandeurs reconnus prioritaires par les commissions de médiation ne doivent pas être « manifestement inadaptées à leur situation particulière » (CCH, art. L. 441-2-3, IV bis). Cette exigence vise à éviter une proposition de logement ou une solution d’hébergement trop éloignée du travail des intéressés ou d’un centre de soins spécialisés, par exemple, et qu’ils ne pourront pas accepter, en particulier en Ile-de-France.

Lorsqu’elle est saisie d’une demande de logement social ordinaire, la commission de médiation rend sa décision dans un délai de 3 mois à compter de la réception de la requête. Toutefois, dans les départements d’outre-mer (DOM) et, jusqu’au 1^er janvier 2011, dans les départements comportant au moins une agglomération, ou une partie d’une agglomération de plus de 300 000 habitants, ce délai est de 6 mois (CCH, art. R. 441-15). L’absence de réponse de la commission dans ce délai réglementaire vaut rejet implicite de la demande.

Pour l’appréciation du caractère prioritaire et urgent d’une demande, l’article R. 441-14-1 du code de la construction et de l’habitation reprend quelques-unes des catégories de personnes pouvant exercer un recours amiable définies par la loi, en apportant des précisions.

A noter : la commission peut, par une « décision spécialement motivée », désigner comme prioritaire et devant être logée en urgence une personne qui, se trouvant dans l’une des situations lui permettant d’exercer un recours amiable (voir page 44), ne répond qu’incomplètement aux caractéristiques définies ci-dessous (CCH, art. R. 441-14-1).

Ainsi, pour les personnes dépourvues de logement, le cas échéant, la commission apprécie leur situation au regard de l’obligation alimentaire dont elles peuvent bénéficier. Rappelons que l’obligation d’aliments englobe non seulement la nourriture mais aussi, entre autres, le logement. Y sont tenus les enfants vis-à-vis de leurs parents et de leurs ascendants, ainsi que les gendres et les belles-filles vis-à-vis de leurs beaux-parents durant le mariage et réciproquement.

Pour les personnes logées dans des locaux impropres à l’habitation, insalubres ou dangereux, la commission tient compte des dispositions législatives qui mettent le relogement à la charge du propriétaire ou d’une collectivité.

Pour les personnes menacées d’expulsion sans relogement, elles doivent nécessairement avoir fait l’objet d’une décision de justice prononçant l’expulsion.

Quant aux personnes hébergées ou logées temporairement dans un établissement, elles doivent l’être de façon continue depuis plus de 6 mois s’il s’agit d’une structure d’hébergement ou une résidence hôtelière à vocation sociale, ou depuis plus de 18 mois si elles sont logées dans un logement de transition ou un logement-foyer.

Autre catégorie visée par la loi : la personne logée dans des locaux manifestement suroccupés ou ne présentant pas le caractère d’un logement décent, si elle a au moins un enfant mineur, est handicapée ou a à sa charge au moins une personne en situation de handicap. Est considéré comme manifestement suroccupé le logement qui ne dispose pas de la surface suivante (CCH, art. R. 441-14-1 et code de la sécurité sociale, art. D. 542-14-2°) :

 9 m² pour une personne seule ;

 16 m² pour 2 personnes ;

 16 m² + 9 m2 pour chaque personne à partir de la troisième dans la limite de 70 m² (ce qui signifie qu’un logement de 70 m² ou plus ne peut être considéré comme suroccupé).

Autre précision, s’agissant de l’appréciation de l’indécence d’un logement : le logement du demandeur qui invoque ce motif doit manquer d’au moins 2 des éléments d’équipement et de confort mentionnés à l’article 3 du décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 (CCH, art. R. 441-14-1), à savoir :

 une installation « permettant un chauffage normal » ;

 une installation d’alimentation en eau potable ;

 des installations d’évacuation des eaux ménagères et eaux-vannes ;

 une cuisine ou un coin cuisine avec un évier raccordé à une installation d’alimentation en eau chaude et froide ;

 une installation sanitaire comprenant W-C et baignoire ou douche, avec eau froide et chaude (le W-C extérieur mais dans le bâtiment étant accepté si le logement ne comporte qu’une pièce) ;

 un réseau électrique permettant l’éclairage et le fonctionnement des appareils ménagers courants.

L’indécence d’un logement peut aussi consister dans le fait qu’il présente au moins un des risques pour la sécurité ou la santé énumérés à l’article 2 du décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 (CCH, art. R. 441-14-1). Selon cette disposition, le logement :

 doit assurer le clos et le couvert. Le gros œuvre du logement et de ses accès doit être en bon état d’entretien et de solidité et protéger les locaux contre les eaux de ruissellement et les remontées d’eau. Les menuiseries extérieures et la couverture avec ses raccords et accessoires doivent assurer la protection contre les infiltrations d’eau dans l’habitation. Pour les logements situés dans les départements d’outre-mer, il peut être tenu compte, pour l’appréciation des conditions relatives à la protection contre les infiltrations d’eau, des conditions climatiques spécifiques à ces départements ;

 les dispositifs de retenue des personnes, dans le logement et ses accès, tels que garde-corps des fenêtres, escaliers, loggias et balcons, doivent être dans un état conforme à leur usage ;

 la nature et l’état de conservation et d’entretien des matériaux de construction, des canalisations et des revêtements du logement ne doivent pas présenter de risques manifestes pour la santé et la sécurité physique des locataires ;

 les réseaux et branchements d’électricité et de gaz et les équipements de chauffage et de production d’eau chaude doivent être conformes aux normes de sécurité définies par les lois et règlements et être en bon état d’usage et de fonctionnement ;

 les dispositifs d’ouverture et de ventilation des logements doivent permettre un renouvellement de l’air adapté aux besoins d’une occupation normale du logement et au fonctionnement des équipements ;

 les pièces principales (destinées au séjour et au sommeil) doivent bénéficier d’un éclairement naturel suffisant et d’un ouvrant donnant à l’air libre ou sur un volume vitré donnant à l’air libre.

Si la commission reconnaît le demandeur de logement comme prioritaire et devant se voir attribuer un logement en urgence, elle détermine, en tenant compte de ses besoins et de ses capacités, les caractéristiques de ce logement et transmet sa décision au préfet. Elle peut également fixer, le cas échéant, les mesures de diagnostic ou d’accompagnement social nécessaires. En conséquence, l’information écrite sur le dispositif et les structures d’accompagnement social que le préfet doit adresser aux personnes auxquelles il fait une proposition de logement doit préciser, le cas échéant, les dispositifs et les structures « susceptibles d’effectuer le diagnostic ou l’accompagnement social préconisé par la commission de médiation » (CCH, art. L. 441-2-3, II).

Si la commission estime, par ailleurs, que le demandeur de logement est prioritaire mais qu’une offre de logement n’est pas adaptée, elle transmet au préfet cette demande pour que soit proposé un accueil dans une structure d’hébergement, un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale.

Enfin, si la commission ne reconnaît pas le demandeur de logement comme prioritaire et devant se voir attribuer un logement en urgence, elle peut faire une proposition d’orientation de sa demande (CCH, art. L. 441-2-3).

En tout état de cause, la commission notifie par écrit sa décision motivée au demandeur (CCH, art. L. 441-2-3).

Si le demandeur sollicite l’accueil dans une structure d’hébergement ou un logement adapté, la commission peut demander au préfet de prévoir un tel accueil. Elle peut également fixer, le cas échéant, les mesures de diagnostic ou d’accompagnement social nécessaires (CCH, art. L. 441-2-3, III).

Elle rend sa décision dans un délai qui ne peut dépasser 6 semaines (CCH, art. R. 441-18). L’absence de réponse de la commission dans ce délai réglementaire vaut rejet implicite de la demande.

La loi ne prévoit pas de modalités particulières de recours contre les décisions de la commission de médiation. Toutefois, il s’agit d’une décision administrative, susceptible donc, en tant que telle, d’un recours devant le juge administratif dans les conditions de droit commun. Cette possibilité est du reste clairement signifiée au requérant dans le texte de l’accusé de réception de son recours amiable. Il lui est en effet indiqué que, en cas de rejet explicite ou implicite de sa demande, il peut soit formuler un nouveau recours, soit se pourvoir devant le tribunal administratif dans un délai de 2 mois. « Un soin particulier [doit] donc être apporté à la motivation des décisions, et au respect des formes et procédures », indique la circulaire du 4 mai 2007.

Les décisions rendues par les « commissions DALO » présentant le caractère de « décisions créatrices de droit faisant grief », elles peuvent donc également, à ce titre, faire l’objet, de la part du préfet, d’un recours en excès de pouvoir tendant à leur annulation et, le cas échéant, d’un recours en référé-suspension (7) devant le tribunal administratif. Conformément au droit commun, ce recours ne peut être exercé que dans les 2 mois de la notification de la décision de la commission. Dans ces conditions, s’ils estiment qu’une décision de la commission de médiation est illégale, les préfets peuvent (note du 21 octobre 2009) :

 soit, dans les 4 mois à partir de la date de la décision, demander à la commission de la retirer ;

 soit contester la décision, s’ils le jugent utile, en introduisant un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif compétent dans les 2 mois de la notification de la décision. Une requête en annulation qui peut être assortie d’une demande en référé tendant à la suspension de la décision rendue par l’instance.

Un tel recours « ne peut être exercé que dans des cas d’illégalité flagrante ». Les représentants de l’Etat doivent donc informer préalablement la direction de l’habitat de leur intention de saisir le tribunal administratif « en indiquant pour chaque affaire litigieuse les raisons qui [les] conduisent à contester la décision de la commission ». A charge pour la direction de leur transmettre ensuite « dès que possible » son avis sur l’opportunité de ce recours (note du 21 octobre 2009).

A défaut de recours contentieux dans le délai prévu, les décisions rendues par les commissions de médiation deviennent définitives et doivent être exécutées sous peine que le juge administratif fasse injonction aux préfets de les exécuter et, le cas échéant, sanctionne l’administration en prononçant une astreinte à son encontre. Si un tel contentieux se présente, les préfets ne peuvent alors plus invoquer l’illégalité éventuelle de la décision rendue par la commission. Ils peuvent en revanche, dans leur mémoire en défense, « apporter la preuve qu’une offre de logement ou d’hébergement adaptée a été proposée à l’intéressé ou que l’urgence a complètement disparu, ces éléments pouvant conduire le juge à considérer que la décision a été exécutée ou qu’elle n’a plus lieu de l’être et à rejeter les prétentions du requérant ». Le juge administratif statue, dans ce cadre, en premier et dernier ressort. Sa décision ne peut être contestée que par la voie du recours en cassation. Or, la Cour de cassation ne juge pas le fond du litige et ne peut revenir sur l’appréciation des faits opérée par le tribunal administratif. Elle se prononce seulement sur la question de savoir si ce dernier a rendu un jugement bien fondé au regard des éléments dont il a été saisi. Il n’est donc pas possible de soulever devant elle un moyen qui relève de l’appréciation souveraine du juge du fond ou un moyen nouveau qui n’aurait pas été soumis au tribunal administratif. Les préfets doivent donc procéder à un « examen minutieux » des visas du jugement, des mémoires et de la teneur des débats oraux à l’audience avant de proposer de former un pourvoi en cassation. Ce, afin de vérifier que le moyen qui pourrait être invoqué en cassation a été soulevé et débattu en première instance (note du 21 octobre 2009).

Le préfet a 3 mois pour faire une offre de logement aux demandeurs reconnus comme prioritaires et comme devant être logés d’urgence par la commission de médiation. Dans les DOM et, jusqu’au 1^er janvier 2011, dans les départements comportant au moins une agglomération – ou une partie d’une agglomération – de plus de 300 000 habitants, ce délai est de 6 mois (CCH, art. R. 441-16-1).

Avant de les désigner à un organisme bailleur social disposant de logements correspondant à leur demande, le préfet recueille l’avis des maires des communes concernées par le relogement des intéressés. Les édiles disposent, pour ce faire, de 15 jours. A l’expiration de ce délai, leur avis est réputé avoir été émis (CCH, art. R. 441-16).

Par la suite, le préfet se tourne donc vers un organisme bailleur de logements sociaux. Il lui indique un périmètre au sein duquel le logement proposé devra être situé et lui fixe un délai maximum pour l’attribution d’un logement. L’attribution s’impute sur les droits de réservation du préfet. En cas de refus de l’organisme, le préfet peut prononcer directement l’attribution du logement (CCH, art. L. 441-2-3).

Lorsque les droits de réservation du préfet ont été délégués, il demande au délégataire de procéder à la désignation et, le cas échéant, à l’attribution du logement dans un délai qu’il détermine. En cas de refus du délégataire, le préfet se substitue à lui (CCH, art. L. 441-2-3).

Le préfet peut également proposer au demandeur reconnu prioritaire un logement privé faisant l’objet d’une convention avec l’Agence nationale de l’habitat ouvrant droit à l’aide personnalisée au logement, dès lors que des conditions spécifiques d’attribution ont été déterminées ou que le logement est donné à bail à un organisme en vue de sa sous-location à un demandeur prioritaire (CCH, art. L. 441-2-3).

Le préfet vers qui la commission de médiation s’est tournée pour satisfaire une demande d’accueil dans une structure d’hébergement ou de logement adapté dispose, pour faire une proposition, d’un délai qui varie selon l’orientation prononcée par la commission.

Il dispose ainsi (CCH, art. L. 441-18) :

 de 3 mois au maximum à compter de la décision de l’instance pour proposer à l’intéressé une place dans un logement de transition ou un logement-foyer ;

 de 6 semaines si l’orientation prononcée par la commission concerne les autres types d’accueil provisoire (structures d’hébergement et résidences hôtelières à vocation sociale).

Passé ce délai, s’il n’est pas accueilli dans l’une de ces structures, le demandeur peut exercer le recours contentieux prévu par l’article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation (voir ci-dessous) (CCH, art. R. 441-18).

A noter : les demandeurs recevant une offre de logement ou d’hébergement sont informés par le préfet des dispositifs et structures d’accompagnement social présents dans le département.

Le droit au logement opposable est donc garanti par un recours amiable devant une commission de médiation mais si, passé un certain délai, le demandeur n’a toujours pas reçu de proposition de logement – ou d’hébergement –, il peut exercer un recours contentieux devant le tribunal administratif (CCH, art. L. 441-2-3-1).

La loi « DALO » du 5 mars 2007 offre à plusieurs catégories de personnes la possibilité de saisir le tribunal administratif pour réclamer un logement – ordinaire ou adapté – ou un accueil dans une structure d’hébergement. Toutes ne peuvent toutefois pas encore exercer ce « recours contentieux ».

La première catégorie de demandeurs concernés comprend :

 les demandeurs qui ont été reconnus par la commission de médiation comme prioritaires et devant être logés d’urgence et qui n’ont pas reçu, passé un délai de 3 mois après notification de la décision de la commission, une offre de logement tenant compte de leurs besoins et de leurs capacités. Dans les DOM et, jusqu’au 1^er janvier 2011, dans les départements comportant au moins une agglomération (ou une partie d’une agglomération) de plus de 300 000 habitants, ce délai est de 6 mois (CCH, art. L. 441-2-3-1 et R. 441-16-1) ;

 les demandeurs qui, en l’absence de commission de médiation, se sont tournés vers le préfet pour réclamer un logement et n’ont pas reçu dans les 3 mois une offre tenant compte de leurs besoins et de leurs capacités (CCH, art. L. 441-2-3-1 et R. 441-17).

Le recours contentieux est ouvert depuis le 1^er décembre 2008 à ceux qui, parmi tous ces demandeurs, sont dans une situation critique. C’est-à-dire ceux qui ont pu saisir la commission de médiation – ou le préfet – sans condition de délai, comme les personnes dépourvues de logement ou celles menacées d’expulsion sans relogement (voir page 46). Pour les autres, c’est-à-dire ceux qui ont pu saisir la commission de médiation – ou le préfet – après dépassement d’un délai « anormalement long », il ne sera ouvert qu’à compter du 1^er janvier 2012 (CCH, art. L. 441-2-3-1).

La seconde catégorie de personnes pouvant exercer un recours contentieux sont les demandeurs reconnus par la commission de médiation comme prioritaires et comme devant être accueillis dans une structure d’hébergement, un établissement ou logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, et qui n’ont pas été accueillis dans l’une de ces structures dans le délai – de 6 semaines ou de 3 mois selon les cas (voir page 47) – imposé au préfet. Pour eux, le recours contentieux est ouvert depuis le 1^er décembre 2008 (CCH, art. L. 441-2-3-1 et R. 441-18).

Le recours contentieux s’exerce auprès du tribunal administratif qui statue en dernier ressort (code de justice administrative [CJA], art. 811-1). Il n’est donc pas prévu d’appel devant une cour administrative d’appel ou le Conseil d’Etat. Seule une cassation en Conseil d’Etat est donc possible.

Le demandeur peut se faire assister par les services sociaux, une association dont l’un des objets est l’insertion ou le logement des personnes défavorisées ou une association de défense des personnes en situation d’exclusion agréée par le préfet du département (CCH, art. L. 441-2-3-1 I). La personne assurant cette assistance peut être entendue lors de l’audience (CJA, art. R. 778-7).

Les requêtes doivent être présentées par le demandeur dans un délai de 4 mois à compter de l’expiration du délai fixé par la réglementation – et imparti au préfet – pour qu’une offre de logement ou d’hébergement tenant compte de ses besoins et capacités lui soit présentée, c’est-à-dire, selon les cas, 3 mois, 6 mois ou 6 semaines (voir ci-dessus) (CJA, art. R. 778-2). Au-delà, il ne sera plus possible d’intenter le recours en se fondant sur la décision de la commission dont l’application n’a pas été obtenue.

Ce délai dit « de forclusion » n’est toutefois opposable à l’intéressé que s’il a été informé, dans la notification de la décision de la commission de médiation ou dans l’accusé de réception de la demande adressée au préfet, d’une part, du délai applicable à sa demande (3 mois, 6 mois ou 6 semaines) et, d’autre part, du délai de 4 mois dont il dispose pour saisir le tribunal administratif (CJA, art. R. 778-2).

Sous peine d’irrecevabilité, les requêtes doivent être accompagnées, sauf impossibilité justifiée, soit de la décision de la commission de médiation dont se prévaut le requérant, soit, en l’absence de commission, de la demande adressée par le requérant au préfet (CJA, art. R. 778-2).

A noter : le délai imparti à l’intéressé pour saisir le tribunal est un délai franc. Autrement dit, son premier jour est le lendemain du jour de son déclenchement et son dernier jour, le lendemain du jour de son échéance. En outre, il est prorogé s’il expire un samedi, dimanche ou un jour férié ou chômé, jusqu’à la fin du premier jour ouvrable suivant (circulaire du 5 juin 2009).

Les jugements sont rendus par le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il désigne à cet effet, qui doit avoir atteint au moins le grade de premier conseiller ou une ancienneté de 2 ans (CJA, art. R. 778-3).

Il statue en urgence, dans un délai de 2 mois à compter de sa saisine. Sauf renvoi à une formation collégiale, l’audience se déroule sans conclusions du commissaire du gouvernement (CCH, art. L. 441-2-3-1).

Les décisions prises pour l’instruction des affaires sont notifiées aux parties par tous moyens (CJA, art. R. 778-4).

Le président du tribunal administratif ou le magistrat désigné peut, dès l’enregistrement de la requête, par une décision qui tient lieu d’avis d’audience, fixer la date à laquelle l’affaire sera appelée à l’audience (CJA, art. R. 778-4).

Le juge statue au terme d’une procédure contradictoire écrite ou orale. Dès qu’il reçoit notification de la requête, le préfet communique au tribunal administratif l’ensemble du dossier constitué pour l’examen de la demande devant la commission départementale de médiation et pour donner suite à la décision de celle-ci. L’instruction est close soit après que les parties ou les mandataires ont formulé leurs observations orales, soit, si ces parties sont absentes ou ne sont pas représentées, après appel de leur affaire à l’audience. Elle est rouverte en cas de renvoi à une autre audience (CJA, art. R. 778-5).

S’il a été saisi par le demandeur d’un logement ordinaire, le juge administratif ordonne le logement ou le relogement de l’intéressé par l’Etat s’il constate que (CCH, art. L. 441-2-3-1 I) :

 la demande de logement a été reconnue par la commission de médiation comme prioritaire et devant être satisfaite d’urgence ;

 et qu’il n’a pas été offert au demandeur un logement tenant compte de ses besoins et de ses capacités.

Il peut aussi ordonner l’accueil de l’intéressé dans une structure d’hébergement, un établissement ou logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale (CCH, art. L. 441-2-3-1 III).

Si elle a été saisie par le demandeur d’un logement adapté ou d’un accueil en structure d’hébergement, la juridiction administrative ordonne cet accueil s’il constate que (CCH, art. L. 441-2-3-1 II) :

 l’intéressé a été reconnu par la commission de médiation comme prioritaire et devant être accueilli dans une structure d’hébergement, un établissement ou logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale ;

 et que ce dernier n’a pas obtenu de proposition.

Dans les deux cas, l’injonction faite par le juge au préfet peut être assortie du versement d’une astreinte. Celle-ci est versée au fonds d’aménagement urbain – prévu à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation (8) – institué dans la région de la commission de médiation saisie par le demandeur (CCH, art. L. 441-2-3-1). Son montant est déterminé en fonction du loyer moyen du type de logement considéré comme adapté aux besoins du demandeur par la commission de médiation (CCH, art. L. 441-2-3-1, I et II).

 Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007, art. 1, 7 et 9, J.O. du 6-03-07.

 Loi n° n° 2009-323 du 25 mars 2009, art. 2, 75 et 76, J.O. du 27-03-09.

 Décret n° 2007-1677 du 28 novembre 2007, J.O. du 29-11-07.

 Décret n° 2008-908 du 8 septembre 2008, J.O. du 10-09-08.

 Décret n° 2008-1227 du 27 novembre 2008 (rectificatif au J.O. du 2-12-08), modifié par décret n° 2009-400 du 10 avril 2009, J.O. du 12-04-09.

 Décret n° 2010-398 du 22 avril 2010, J.O. du 24-04-10.

 Arrêté du 19 décembre 2007, J.O. du 8-01-08.

 Circulaire UHC n° 2007-33 du 4 mai 2007, B.O. Aménagement-Transports-Equipement-Mer n° 10 du 10-06-07.

 Circulaire du 5 juin 2009, B.O. du ministère de l’Ecologie, de l’Energie, du Développement durable et de la Mer n° 2009/12 du 10-07-09.

 Note du 21 octobre 2009, B.O. du ministère de l’Ecologie, de l’Energie, du Développement durable et de la Mer n° 20 du 10-11-09.

Le droit pour les personnes mal logées de pouvoir se tourner vers l’Etat pour obtenir un logement est conditionné au fait, d’une part, de ne pas être en mesure d’accéder par leurs propres moyens à un logement décent et indépendant ou de s’y maintenir et, d’autre part, de résider sur le territoire français de façon régulière et permanente (CCH, art. L. 300-1). Cette dernière condition est remplie selon des modalités différentes selon qu’il s’agit de ressortissants européens ou de pays tiers.

POUR LES RESSORTISSANTS EUROPÉENS

Les citoyens de l’Union européenne, les ressortissants d’un autre Etat partie à l’accord sur l’Espace économique européen (9) ou de la Confédération suisse doivent remplir les conditions exigées pour bénéficier d’un droit de séjour en France pour une durée supérieure à 3 mois sur le fondement de l’article L. 121-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Ceseda) (CCH, art. R. 300-1). Autrement dit, il ne peut s’agir que de ressortissants remplissant l’une des conditions suivantes :

 exercer une activité professionnelle en France ;

 disposer pour eux et les membres de leur famille de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale, ainsi que d’une assurance maladie ;

 être inscrits dans un établissement pour y suivre à titre principal des études ou, dans ce cadre, une formation professionnelle, et garantir disposer d’une assurance maladie ainsi que de ressources suffisantes pour eux et les membres de leur famille afin de ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale ;

 ou, enfin, être membres de la famille du bénéficiaire d’un droit au séjour.

POUR LES RESSORTISSANTS DEPAYS TIERS

Quant aux ressortissants de pays tiers, ils doivent soit être titulaires d’une carte de résident ou de tout autre titre de séjour prévu par les traités ou accords internationaux et conférant des droits équivalents à ceux de la carte de résident, soit justifier d’ au moins 2 années de résidence ininterrompue en Francesous couvert de l’un ou l’autre des titres de séjour suivants, renouvelé au moins 2 fois (CCH, art. R. 300-2) :

 une carte de séjour temporaire portant la mention « scientifique » ;

 une carte de séjour temporaire portant la mention « profession artistique et culturelle » ;

 une carte de séjour temporaire autorisant l’exercice d’une activité professionnelle délivrée en application de l’article L. 313-10 du Ceseda, à l’exception des cartes portant les mentions « travailleur saisonnier », « travailleur temporaire » ou « salarié en mission » ;

 une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale », à l’exception de celle délivrée à un étranger du fait que son conjoint ou l’un de ses parents est titulaire de la carte de séjour « compétences et talents » ou de la carte de séjour temporaire portant la mention « salarié en mission » ;

 un titre de séjour prévu par les traités ou accords internationaux et conférant des droits équivalents à ceux des titres précités et notamment celui d’exercer de façon pérenne une activité professionnelle en France.

Quid de la situation particulière des étrangers reconnus comme réfugiés et mis en possession d’un récépissé de demande de titre de séjour valant autorisation de séjour de 3 mois, récépissé dont disposent les réfugiés dans l’attente de leur carte de résident de 10 ans ? Remplissent-ils les conditions de permanence de la résidence sans délai de séjour préalable ? La question se pose car le code de la construction et de l’habitation ne prévoit pas expressément l’assimilation des titulaires de ce récépissé aux titulaires de la carte de résident délivrée au titre de réfugié. Interrogé par un député sur ce point qui inquiétait les associations, Brice Hortefeux a promis, dans une réponse ministérielle du 29 juillet 2008 (10), que « toutes instructions utiles seront données pour que les titulaires de ce récépissé aient accès au droit au logement opposable dans les mêmes conditions que les titulaires de la carte de résident ».

Reste que l’article R. 300-2 du code de la construction et de l’habitation n’a toujours pas été modifié en ce sens, contrairement à ce qui a été fait pour les conditions de permanence de résidence à respecter pour pouvoir se voir attribuer un logement HLM, prévues à l’article R. 441-1 du même code… lequel renvoie à un arrêté le soin de dresser la liste des titres ou documents dont l’intéressé doit être titulaire pour prouver qu’il a bien été admis à séjourner « de manière permanente » sur le territoire français. Précisément, un arrêté paru en mars 2010 a actualisé cette liste qui, dorénavant, comprend notamment le récépissé délivré au titre de l’asile d’une durée de 3 mois renouvelable, portant la mention « reconnu réfugié autorise son titulaire à travailler » ou « reconnu apatride autorise son titulaire à travailler », ou « décision favorable de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides/de la Cour nationale du droit d’asile en date du… Le titulaire est autorisé à travailler » ou bien encore « a demandé la délivrance d’un premier titre de séjour » (11).

S’agissant des bénéficiaires de la protection subsidiaire et munis, à ce titre et de plein droit, de la carte de séjour temporaire « vie privée et familiale », ils bénéficient, comme les autres titulaires de ce titre de séjour, du droit au logement opposable sous réserve de justifier d’au moins 2 années de résidence ininterrompue en France sous couvert de la carte de séjour temporaire renouvelée au moins 2 fois.

Quand la commission de médiation reconnaît que le demandeur est prioritaire et qu’il doit soit se voir attribuer un logement social en urgence, soit être accueilli dans une structure d’hébergement, un établissement ou logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, elle informe l’intéressé, dans la notification de sa décision, du délai dans lequel une offre de logement adaptée à ses besoins et à ses capacités ou une proposition d’accueil doit lui être faite. Elle porte également à sa connaissance le délai dans lequel il pourra exercer le recours contentieux devant le tribunal administratif si aucune offre de logement ou de proposition d’accueil ne lui est faite dans le délai prévu. La commission de médiation doit également indiquer le tribunal administratif compétent, ainsi que l’obligation de joindre à la requête devant ce dernier la décision qu’elle a rendue (CCH, art. R. 441-18-2).

Afin de tenir compte de la situation particulière de l’Ile-de-France, la loi prévoit que, une fois que la commission de médiation a transmis au préfet de département la liste des demandeurs auxquels un logement doit être attribué en urgence, le préfet doit définir le périmètre au sein duquel ces logements doivent être situés, périmètre qui, en Ile-de-France, peut porter sur des territoires situés dans d’autres départements de la région, après consultation du représentant de l’Etat territorialement compétent (CCH, art. L. 41-2-3, II).

En outre, un préfet de département peut aussi demander à un autre préfet de département de proposer une solution de logement ou d’hébergement. Et, en cas de conflit entre deux préfets de département, c’est le préfet de région qui arbitre. Dans tous les cas, le logement s’impute sur les droits à réservation du préfet du département dans lequel il est situé (CCH, art. L. 441-2-3, II).