Son ambition était de réhabiliter les quartiers dégradés tout en faisant évoluer leur composition sociale. Cinq ans après le lancement du programme national de rénovation urbaine (PNRU), l'heure est au bilan... et, pour le comité d'évaluation et de suivi (CES) de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, il est loin d'être brillant, en particulier sur le terrain de la mixité sociale. Dans son rapport 2009, qu'elle a présenté à la presse le 2 avril (1), l'instance présidée par Yazid Sabeg constate en effet que les quartiers changent mais pas la population, à tel point que « les objectifs ambitieux de la mixité sociale ont souvent dû être revus à la baisse » (voir aussi la rubrique « Rencontre », ce numéro, page 34).
Concrètement, trois processus mis en oeuvre dans le cadre des projets de rénovation urbaine pourraient faire varier la composition de la population des quartiers : la reconstitution hors site des logements sociaux démolis, « qui libère du foncier sur site pour construire notamment des logements non sociaux » ; le relogement en dehors du quartier des ménages habitant les logements sociaux démolis, « qui permettrait un brassage de la population » ; et la diversification de l'habitat sur les sites de rénovation urbaine, avec la construction d'une offre de logements non sociaux sur site, censée attirer des populations extérieures aux quartiers et dont les statuts socio-économiques différeraient de la population originelle.
Premier constat : on ne reconstruit pas assez vite et pas assez grand. En vertu de la règle du « un pour un », il était prévu de produire autant de logements sociaux qu'il en était supprimé. Au terme du PNRU, cette règle devrait, selon le rapport, être quasiment respectée à l'échelle nationale avec un taux de recouvrement de 97 % (3 000 logements sociaux ne devraient donc pas être reconstitués). Mais si le déficit final de logements sociaux paraît faible, le « déficit temporaire » est élevé. « Il relève du phasage des opérations, qui consiste à démolir les logements sociaux avant de les reconstruire », explique le comité, pour qui ce décalage est préoccupant car il « accroît les tensions dans le secteur du logement social, particulièrement dans les territoires où elles sont déjà fortes ». En outre, les logements sociaux sont reconstruits pour moitié hors site... mais de fortes disparités locales existent, « la solidarité intercommunale étant insuffisante ou inexistante ». Par ailleurs, si le « un pour un » devrait donc être nationalement respecté si l'on considère la reconstitution du parc de logements, il ne l'est que partiellement au vu du nombre de pièces. En effet, il existe un décalage entre les caractéristiques des logements démolis - pour beaucoup, de grande taille - et celles des logements reconstitués, essentiellement plus petits. Ainsi, la taille des logements sociaux reconstitués « risque d'accentuer localement l'inadéquation entre l'offre et la demande de logements sociaux », s'inquiète le CES.
En matière de relogement, l'instance déplore l'insuffisance de données nationales mais relève quelques « tendances convergentes ». Ainsi, le relogement dans le neuf reste rare. De plus, d'après une enquête de l'Union sociale pour l'habitat (USH), une grande majorité des ménages seraient relogés sur site, dans la commune de rattachement (64 %) et en zone urbaine sensible (68 %). Plusieurs facteurs expliquent ces chiffres : la volonté de la très grande majorité des ménages de continuer à vivre dans leur quartier d'origine, le retard dans la reconstitution des logements sociaux particulièrement hors site ou bien encore « le manque de volonté politique pour favoriser la mixité sociale ».
Par ailleurs, le « reste à charge » (loyer + charges - aides au logement) augmente sensiblement pour 30 % des ménages relogés. Autrement dit, le nouveau logement coûte souvent plus cher... mais pour l'USH, cette évolution est toujours liée à de meilleures prestations.
Enfin, en ce qui concerne la diversification de l'habitat, le CES note que, entre 2004 et 2008, près de 10 000 logements ont été produits à ce titre dans les quartiers en rénovation urbaine, ce qui constitue un « progrès ». Toutefois, en examinant plus spécifiquement la question sur une dizaine de sites « emblématiques » des 460 quartiers concernés par le PNRU, il a constaté une révision à la baisse de la portée sociale de la diversification. En effet, « les opérateurs privés tendent à proposer des produits destinés à un public guère éloigné de celui qui vit dans les quartiers concernés, même pour les produits en accession à la propriété », souligne le rapport. L'objectif du « retour des classes moyennes » buterait ainsi sur le principe de réalité que constituent les marchés locaux de l'habitat.
Au final, les membres du CES réaffirment la « nécessité impérieuse », à leurs yeux, d'un « effort supplémentaire pour créer les conditions d'une mixité indispensable au changement des quartiers et de leur image ».
(1) Rapport prochainement disponible sur