Réforme des retraites : le COR explore les voies possibles

Le 15 février, Nicolas Sarkozy devrait présenter aux syndicats et au patronat un calendrier de négociations sur la future réforme des retraites, négociations qui devraient aboutir d'ici à la fin de l'année à un projet qui « concernera tout le monde » (public et privé, régime général et régimes spéciaux), a-t-il assuré le 18 janvier sur TF1. Les parties pourront, dans ce cadre, s'appuyer sur un rapport du Conseil d'orientation des retraites (COR) rendu public le 28 janvier. A la demande du Parlement, l'instance s'est en effet penchée sur l'éventualité d'un passage du système de retraite actuel en annuités à un système en points ou en comptes notionnels (1). Mais d'ores et déjà, le Premier ministre a indiqué au Figaro Economie, le 30 janvier, qu'il n'avait « jamais cru à une remise à plat complète. Cette idée me semble non seulement une utopie, mais la meilleure façon de ne rien faire. » « Adopter un système par points ou par comptes notionnels [...] ne changera rien aux contraintes démographiques et au vieillissement de la population : il nous manquera 100 milliards d'euros par an à l'horizon 2050. » Pour François Fillon, il faut surtout ajuster les paramètres actuels (taux de cotisation, âge de départ à la retraite ou niveau des pensions) pour parvenir à l'équilibre financier des régimes de retraite. Un avis que semble partager le COR.

Pour le Conseil d'orientation des retraites, plusieurs facteurs peuvent pousser à une refonte de notre système de retraite. D'abord, c'est un « ensemble complexe et diversifié » marqué par la pluralité des régimes obligatoires de base (un peu plus de 20) et complémentaires, structurés en fonction de critères d'appartenance socio-professionnelle. Une complexité qui se retrouve également dans la diversité des règles et des paramètres servant au calcul des droits à pension. Par exemple, les régimes de base sont des régimes en annuités et les régimes complémentaires, des régimes en points.

L'évolution du système de retraite s'impose aussi au regard de la situation financière des régimes de retraite, « plus dégradée à court terme que celle qui avait été prévue en 2007 » (2), reconnaît le conseil. Selon la commission des comptes de la sécurité sociale (3), le déficit du régime général de la sécurité sociale devrait s'élever en 2010 à 30,6 milliards d'euros et celui de la branche vieillesse à 11,3 milliards d'euros. Dans ce contexte, rappelle le COR, « le déficit des régimes de retraite obligatoires de base doublerait entre 2008 et 2010 et continuerait ensuite à augmenter à un rythme plus modéré ». Quant aux régimes de retraite complémentaires, excédentaires en 2007, ils sont devenus déficitaires en 2008, un déficit qui devrait encore s'aggraver du fait de la crise économique. Selon les projections du COR de 2007, le besoin de financement de l'ensemble du système de retraite devrait s'élever à 1 % du produit intérieur brut (PIB) en 2020 et à 1,7 % du PIB en 2050 (4). La situation financière de la branche vieillesse est d'autant plus critique qu'elle souffre de la faiblesse du taux d'emploi des seniors (55-64 ans) : 38,2 % en 2008, alors que la moyenne européenne était de l'ordre de 45 %.

Le COR a examiné, sans prendre position, deux pistes d'évolution du régime de retraite actuel : le passage à un régime en points ou en comptes notionnels. Dans le régime actuel, la pension de vieillesse est calculée à partir de la durée d'assurance validée au régime auquel appartient le salarié et d'un salaire de référence qui dépend des revenus d'activité. Le principe : chaque année, l'assuré acquiert un montant de pension représentant un pourcentage (taux d'annuité) du salaire de référence. A la date de départ à la retraite, la pension est ainsi égale à une part du salaire de référence multipliée par la durée d'assurance. Dans les régimes par points, l'assuré acquiert chaque année, en contrepartie de cotisations, des points qui se cumulent durant toute la carrière. La contrepartie monétaire de ces points n'est connue qu'à la date de liquidation de la pension de vieillesse, en fonction de la valeur du point à cette date. Ainsi, « une hausse du taux de cotisation augmente le nombre de points acquis, donc les droits à la retraite », explicite le rapport. Avec un système en comptes notionnels, l'assuré est titulaire d'un compte individuel, crédité chaque année des cotisations qu'il a versées et qui augmentent son capital virtuel. Ce dernier est lui-même revalorisé annuellement selon un indice fixé par le régime de retraite. Le montant de la pension de vieillesse est alors proportionnel (coefficient de proportionnalité) (5) au capital virtuel accumulé à la date de liquidation des droits à la retraite.

L'un des avantages des régimes en points ou en comptes notionnels est que, contrairement au système actuel, tout droit accordé en contrepartie de cotisations donne lieu à un supplément de pension. Une propriété qui conduit à « rendre plus lisible le mode de calcul des droits à retraite », reconnaît le COR. En outre, dans les régimes en annuités, face à un choc démographique ou économique, ce sont les générations d'actifs qui supportent l'ajustement. En revanche, explique l'instance, dans les régimes en points, « l'équilibre financier instantané peut être réalisé simplement en ajustant la masse des pensions via la valeur de service du point uniquement ». Ce mécanisme affecte toutes les générations : les retraités, puisque leur pension est revalorisée selon cette valeur du point, mais aussi les actifs dont la valeur des droits est modifiée en conséquence. Dans un régime en comptes notionnels, les chocs démographiques affectent les actifs à travers le taux de revalorisation de leur capital virtuel (6).

Pour le conseil, le passage éventuel à un système de retraite par points ou par comptes notionnels est « techniquement possible et permet notamment d'intégrer des dispositifs de solidarité ». Toutefois, précise-t-il, un tel changement soulèverait « des problèmes de gestion évidents ». Quoi qu'il en soit, soutient le COR, « aucune [de ces] technique[s] ne permet en elle-même d'assurer le retour à l'équilibre financier d'un régime de retraite déséquilibré ».

Pour que les régimes de retraite puissent retrouver l'équilibre financier, le COR estime que le gouvernement ne peut agir que sur trois principaux leviers d'actions : le taux de cotisation, l'âge de départ à la retraite et le niveau des pensions. Interrogé le 18 janvier sur TF1 sur la future réforme des retraites, le président de la République a d'ores et déjà annoncé qu'il écartait cette dernière piste, estimant que les pensions sont « déjà trop basses ». Selon le rapport, une hausse du taux de cotisation aurait un effet « immédiat et durable » sur le solde du régime de retraite dans un système en annuités, « car il augmente instantanément la masse des cotisations. Il n'a en revanche aucun effet direct sur la masse des pensions versées. » Même effet mais à court terme dans un système en points. « Cependant, estime le conseil, à plus long terme, la hausse du taux de cotisation se répercute sur le niveau des pensions car le nombre de points acquis est plus élevé, ce qui réduit voire annule l'amélioration initiale du solde du régime. » Le même constat peut être également fait dans un système en comptes notionnels.

Augmenter l'âge de départ à la retraite réduirait la masse des pensions et augmenterait celle des cotisations dans un système en annuités, ce qui permettrait d'améliorer le solde des régimes de retraite « au moins à court terme », souligne le COR. Dans les deux autres systèmes (points et comptes notionnels), le recul de l'âge de la retraite conduirait à une amélioration des taux de remplacement (niveau des pensions) car les assurés cotiseraient plus longtemps et acquerraient ainsi plus de points ou de capital virtuel.