« Notre regard va changer de dimension »

La création de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) représente un tournant important pour les acteurs de l'action sociale. Un changement de culture ?

Transformer la direction générale de l'action sociale en direction générale de la cohésion sociale répond à au moins deux objectifs. Le premier est pour l'administration centrale de ne plus se limiter aux politiques de réparation et de compensation, et de pouvoir intervenir, dans le cadre d'une conception plus large du rôle de l'Etat en matière de cohésion sociale, sur un périmètre plus étendu, à vocation interministérielle, intégrant notamment la politique de la parité de genre. Le second est d'essayer de prendre de la hauteur par rapport à nos champs de compétences pour avoir une vision plus stratégique et renforcer notre rôle de pilote des politiques publiques, en lien avec nos partenaires. Notre regard change donc de dimension, vers une prise en compte plus globale, plus sociétale des besoins sociaux, en accord avec la définition européenne de la cohésion sociale. Pour autant, nous ne renonçons à rien s'agissant de notre approche traditionnelle des politiques sectorielles en matière de lutte contre l'exclusion, de prise en charge du handicap, des personnes âgées ou de politique familiale.

Que signifie cette évolution en termes d'organisation et de métiers ?

Les équipes, dont les effectifs étaient dispersés au risque de créer des doublons et de diluer les moyens, vont être regroupées dans une organisation plus lisible. La nouvelle direction générale comprendra l'actuelle DGAS, la délégation interministérielle à la famille (DIF), la délégation interministérielle à l'innovation, à l'expérimentation sociale et à l'économie sociale (DIIESES) et le service des droits des femmes et de l'égalité. J'assumerai, pour ma part, la fonction classique d'un directeur d'administration centrale et la fonction plus nouvelle de délégué interministériel aux droits des femmes et à l'égalité entre les femmes et les hommes, dans la perspective d'impulser les politiques menées par chaque ministère en la matière. Dans cette nouvelle configuration, je serai également délégué interministériel à la famille et délégué interministériel à l'innovation, à l'expérimentation sociale et à l'économie sociale. Ma future équipe intégrera par ailleurs les collaborateurs du délégué interministériel aux personnes handicapées, dont la fonction a été supprimée en novembre dernier, dans la sous-direction de l'autonomie. Cette dernière en référera à moi-même ainsi qu'au nouveau secrétaire général du comité interministériel des personnes handicapées, dont elle devra appuyer les travaux.

Quant à l'organisation de la future DGCS, elle reflétera à la fois une approche par publics et une approche transversale. Concrètement, elle comprendra trois pôles. L'un, consacré aux politiques sociales et médico-sociales, sera composé de trois sous-directions dédiées à l'insertion et à la lutte contre l'exclusion, à l'enfance et à la famille et à l'autonomie des personnes âgées et handicapées. Un autre sera consacré aux droits des femmes et à l'égalité entre les femmes et les hommes. Un troisième pôle, dévolu aux « politiques d'appui », sera composé de plusieurs services transversaux - financiers, juridiques, budgétaires, d'animation territoriale, des professions sociales ou encore de modernisation du secteur social et médico-social. Je vais aussi pouvoir m'appuyer sur deux missions - « analyse stratégique, synthèses et prospective » et « innovation, expérimentation sociale et économie sociale » -, à même de permettre à la direction d'exercer ses fonctions nouvelles.

La DGCS devra également davantage contribuer à l'élaboration des politiques publiques...

L'objectif est, en effet, de pouvoir être davantage force de propositions, d'initiatives, alors que nous assurons aujourd'hui surtout un rôle de technicien. Il nous faut pour cela avoir une meilleure connaissance du terrain, de l'évolution des besoins sociaux, être en mesure de préconiser des scénarios de réponse et de contribuer à l'évaluation de l'impact des politiques de cohésion sociale. Un projet stratégique, en cours d'élaboration, devrait d'ici à quelques mois nous permettre de réaliser ce travail. Ce recentrage sur nos missions stratégiques nous conduit par ailleurs, d'un point de vue plus marginal, à réfléchir à la façon de confier à la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), à la caisse nationale des allocations familiales ou au ministère de l'Education nationale quelques dispositifs résiduels que nous avons encore en gestion propre, comme les groupes d'entraide mutuelle ou les réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents.

Les budgets opérationnels de programme vont-ils changer ?

Non, du moins pas en 2010, la réorganisation n'ayant pas d'influence en la matière. Pour autant, nous réfléchissons à la façon de réorganiser nos budgets opérationnels de programme en 2011 afin de tenir compte de deux paramètres importants : l'intégration d'un nouveau programme - celui du droit des femmes - et l'effet de certaines réformes qui déséquilibrent les programmes entre eux. C'est le cas de la mise en oeuvre du revenu de solidarité active, qui a remplacé notamment l'allocation de parent isolé, ce qui a presque vidé de sa substance le programme « familles vulnérables ». La question de la remise à plat de la maquette budgétaire est posée, mais elle est davantage liée à des réformes de fond qu'à notre réorganisation. Nous prendrons certainement des décisions dans le courant de l'année, qui auront des effets sur le projet de loi de finances pour 2011.

Quelles conséquences pour les effectifs en termes de volume et de compétences ?

Les effectifs passeront de 220 agents pour l'actuelle DGAS à 300 pour la direction générale de la cohésion sociale. Dans le cadre de l'objectif de réduction des dépenses publiques, nous appliquons la règle du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, ce qui, en administration centrale comme dans les services déconcentrés, fait diminuer les effectifs de 1 à 2 % par an - un effort très important. La réorganisation est censée nous permettre d'absorber cette baisse, mais ne produit pas elle-même de réduction supplémentaire. Tous les personnels sont repris, il n'y a pas de départ lié à la création de la DGCS. Dans le même temps, il est évident que la réorientation de nos missions va nous conduire dans la durée à transformer un peu nos métiers. Pour créer la mission « analyse stratégique, synthèses et prospective » notamment, j'ai rassemblé une petite dizaine de personnes actuellement à la DGAS, à la DIF ou à la DIIESES, qui vont changer d'activité. Dans d'autres services, les personnels vont modifier la façon dont ils travaillent. C'est le cas à la sous-direction de l'autonomie, qui synthétisera ce que font actuellement la sous-direction du handicap, le bureau des personnes âgées et la délégation interministérielle aux personnes handicapées (DIPH) et qui devra être capable de remplir une fonction d'animation interministérielle.

Avec la création des agences régionales de santé (ARS), les acteurs du médico-social craignent de voir leur secteur absorbé dans le sanitaire...

Il faut tout d'abord rappeler que la DGCS est l'un des pilotes des agences régionales de santé : un conseil national de pilotage des ARS, présidé par la ministre de la Santé et le ministre chargé des affaires sociales, dont je suis membre, ainsi que le directeur de la CNSA, a été créé en juillet dernier. Pour le pilotage opérationnel des ARS, la sous-direction de l'autonomie et la CNSA seront des ressources quotidiennes. Par ailleurs, le service des « politiques d'appui », au titre de l'animation territoriale, organisera un dialogue quotidien avec ces instances. Le médico-social a en outre fait l'objet de soins particuliers dans l'organisation interne des ARS, notamment avec l'instauration d'un comité de coordination des politiques médico-sociales. Pour ne pas déconnecter les politiques sociales des politiques sanitaires et médico-sociales, des liens très forts entre les services seront maintenus dans le cadre des décrets d'application de la loi « hôpital, patients, santé et territoires ». Ainsi, les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) seront représentées au conseil de surveillance des ARS et à la conférence régionale de la santé et de l'autonomie. Elles siégeront également dans les commissions chargées de la prévention et du secteur médico-social. Elles participeront par exemple au programme régional d'accès à la prévention et aux soins des publics précaires (PRAPS), dans le cadre des projets régionaux de santé.

Le secteur social ne se trouve-t-il pas dilué au sein d'un schéma local plus complexe ?

Si l'on considère l'ensemble de l'organisation de l'Etat au niveau local, la configuration est beaucoup plus simple, avec infiniment moins de directions et de services. Mais il est vrai que, sur notre champ, l'administration centrale passe d'un seul interlocuteur au niveau déconcentré à une organisation où, à l'échelle régionale, le social se retrouve intégré dans une direction fusionnant les affaires sociales, la jeunesse et les sports et les directions régionales de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, qui ont des compétences en matière de politique de la ville et de lutte contre les discriminations. Cela donne donc l'impression d'une moins grande lisibilité, d'autant que nos partenaires ont l'habitude de mêler le social et le médico-social, sachant qu'ils ont parfois à gérer à la fois des services sociaux et médico-sociaux. De façon légitime, ils se sentent un peu déstabilisés par cette évolution mais devraient rapidement retrouver leurs marques, mon travail consistant à garantir qu'il n'y ait pas de rupture pour les interlocuteurs, les métiers et les financements. S'agissant des personnels, il n'y a pas eu de pertes : nous avons réalisé une photographie des effectifs présents dans chaque secteur et avons donné à chacun d'entre eux ce dont il dispose déjà aujourd'hui. Aucun service ne s'est construit au détriment de l'autre. Les crédits, quant à eux, continuent de progresser pour toutes les politiques dont la DGCS est chargée.

Certaines associations ont souhaité voir la création d'un « référent social », interlocuteur représentant la lutte contre l'exclusion, au sein des ARS. Où en est cette demande ?

Elle a été acceptée, mais ses modalités de mise en oeuvre relèvent de la définition de la gouvernance interne des ARS, non encore déterminée aujourd'hui, qui est de la compétence du secrétaire général du ministère. Elles seront sans doute étudiées après la définition de l'organisation interne des ARS en directions et départements, sur le point d'être arbitrée. Mais quelle que soit l'organisation retenue, les responsabilités sur le champ du social seront bien identifiées.

Les missions des directions régionales vont elles-mêmes évoluer pour renforcer leur fonction de pilotage. Le niveau départemental ne sera-t-il pas désinvesti d'une partie des missions actuelles des DDASS ?

Aux futures directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale incomberont un certain nombre d'attributions qui concourront toutes directement ou indirectement à la cohésion sociale : la lutte contre les exclusions en faveur de certains publics, comme les sans-abri, ou de personnes en difficulté parce qu'elles habitent un territoire particulier - c'est le champ de la politique de la ville -, le soutien aux associations, la politique de la jeunesse, de la famille, le soutien à la parentalité... Leur pari est de créer une cohérence entre des politiques très proches les unes des autres et qui jusqu'à présent étaient gérées de manière différente par des services distincts. Les DRJSCS exerceront certaines missions elles-mêmes, notamment celles qui concernent les professions sociales, les diplômes et la qualification, et interviendront pour le reste en appui des directions départementales, afin d'accompagner et de piloter les politiques publiques. Elles verront leur mission de tête de réseau et d'expertise renforcée, sur le plan technique mais aussi de l'ingénierie sociale. Les niveaux régionaux et départementaux seront donc complémentaires. Les directions départementales de la cohésion sociale, compétentes en matière de politiques relatives à la cohésion sociale (1), à la jeunesse, aux sports, à la vie associative et à l'éducation populaire, rassembleront, pour ce qui concerne le secteur social, les services des DDASS (hors santé) ainsi que les directions de l'équipement et des préfectures qui travaillent actuellement sur le volet social du logement. Toutes les équipes chargées de l'accès au logement seront ainsi rassemblées dans les directions départementales de la cohésion sociale ou, en fonction de la taille des départements, des directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (2), en cohérence avec la mise en oeuvre de la refondation du système de prise en charge des personnes sans abri et mal logées.

Pour l'hébergement, la définition des besoins et la relation juridique et financière avec les associations gestionnaires continueront d'échoir au niveau départemental, tandis que le niveau régional permettra de réaliser la synthèse des travaux de planification et de chercher une meilleure équité entre les départements, en rééquilibrant la répartition des équipements. Sur ce domaine, le niveau de planification restera donc départemental. Sur les tutelles, en revanche, les DRJSCS établiront des schémas régionaux, prévus par la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs. Ceux-ci devraient être finalisés pour mars 2010.

Pour le médico-social, le niveau de planification était historiquement départemental. La nouvelle configuration ne va-t-elle pas entraîner un problème de cohérence ?

Les ARS devant élaborer un schéma régional de l'organisation médico-sociale (Etat-assurance maladie) et chaque département, un schéma départemental, il existe en théorie un risque. Mais en pratique, nous veillerons à ce qu'il n'y ait pas de divergence par des échanges et pour un dialogue entre les instances, tout en respectant les compétences de chacun. Les conseils généraux seront consultés sur le schéma départemental, et les schémas départementaux seront soumis au directeur de l'ARS pour avis. Par ailleurs, s'il va y avoir un transfert de responsabilité vers le niveau régional, des fonctions seront dans les ARS exercées au niveau départemental et au niveau régional, avec un partage des rôles, fixé par les directeurs d'agence, qui ne sera pas le même partout. Il est vrai que par rapport à la situation actuelle, où les DDASS sont compétentes pour quasiment tout ce qui concerne le médico-social, la situation va fortement évoluer. Mais ce changement va s'opérer dans la durée, compte tenu du temps nécessaire à la réorganisation des ressources humaines : les personnels des DDASS étant affectés aux antennes départementales des ARS, il faudra du temps pour arriver à un positionnement plus important au niveau régional.

Comment le partenariat avec les collectivités territoriales et les associations va-t-il évoluer ?

Outre les relations existantes, qui vont perdurer, nous souhaitons développer la concertation sur l'ensemble des politiques dont la DGCS est chargée et dont la responsabilité est toujours partagée à trois entre les collectivités locales, l'Etat et les opérateurs locaux. L'action sociale n'a pas été, ne l'oublions pas, entièrement décentralisée ! Nous voulons soumettre à cette procédure de construction partagée tous nos choix à venir. Notre ambition est également de mettre en place un vrai partenariat stratégique avec les collectivités locales, au-delà du traitement ponctuel et isolé de certaines difficultés. Selon les sujets, soit nous sommes aujourd'hui en accord avec les conseils généraux, soit ces derniers estiment que l'Etat est en défaut, soit c'est l'Etat qui estime qu'ils sont défaillants. En outre, la situation n'est pas la même dans tous les départements. Il faut mettre fin à cette approche fractionnée, cesser de se focaliser sur les contentieux - ce que l'on doit à la maison départementale des personnes handicapées ou le trop-perçu de prestation de compensation du handicap de tel ou tel département par exemple -, pour mettre en place un partenariat global avec l'Assemblée des départements de France et les conseils généraux. L'objectif est d'approfondir le dialogue sur tous les sujets, pris en compte dans leur globalité, notamment l'aide à domicile, la protection de l'enfance, la lutte contre les maltraitances aux personnes âgées dépendantes.

Les associations se voient demander une optimisation de leurs coûts, une augmentation de leur performance, tout en étant soumises à de nouvelles procédures, comme les appels à projets. Une reprise en main de l'Etat en terme de moyens ?

Il y a effectivement un changement de mode de relation entre les différents partenaires. Les associations et l'Etat, qui, comme les conseils généraux, connaît des tensions budgétaires - avec une ampleur encore plus importante -, évoluent vers des relations plus responsables et plus transparentes. Nous reconnaissons les associations comme des opérateurs du service public, dans le cadre d'une relation contractuelle, et non plus d'une relation où l'Etat se déleste d'un sujet en subventionnant des structures jalouses de leur autonomie. A partir du moment où l'Etat finance un centre d'hébergement, un établissement pour personnes âgées ou pour personnes handicapées, à un niveau qui doit correspondre à ce que leur coûtent ces missions, il a un droit de regard sur le niveau de tarification, la qualité et l'efficacité des prestations. Ce n'est pas nier le rôle des associations de l'affirmer. Parallèlement, puisque ces associations ont su façonner des secteurs où l'Etat n'a jamais créé d'établissements publics, nous reconnaissons leur rôle de partenaires à part entière. C'est pour cela qu'elles sont associées à la gouvernance des ARS (3), qu'elles siégeront dans les commissions spécialisées médico-sociales, participeront à la construction des appels à projets. Ces derniers ne constituent pas une procédure ambiguë : les pouvoirs publics identifient le besoin et la bonne manière d'y répondre. En revanche, nous devons laisser au secteur associatif une certaine liberté pour agir.

Dans le contexte de cette vaste réorganisation, les acteurs se plaignent de la mise en suspens des dossiers en cours, dans une période de restriction budgétaire, et d'un manque de visibilité sur l'avenir...

A partir du moment où l'on met en oeuvre une réforme importante, on crée des turbulences, avec le risque de perturber l'activité des services. Cependant, seul le nom de ces services change, pas la nature de l'activité des personnes qui y travaillent ! L'administration centrale et les services déconcentrés connaissent une réforme de fond, en même temps que l'Etat mène de grandes réformes de politiques publiques. Il faut bien sûr veiller à ce que ces différents changements n'influent pas sur les objectifs que nous nous sommes fixés. Ce sera sans doute moins facile cette année, mais nous serons uniquement jugés sur les résultats. Pendant la réforme, les personnels continuent d'assurer leurs missions, dans la perspective d'une optimisation dans le cadre de la nouvelle organisation.