Les CCAS tentent de passer du mythe à la réalité

«Faire avec » et ne plus seulement « faire pour ». Depuis 2002, le centre communal d'action sociale (CCAS) d'Angers, préfecture du Maine-et-Loire de 160 000 habitants, s'est doté d'un comité des usagers unique en son genre, qui s'affiche comme « un espace d'information et de consultation au profit de la solidarité locale ». Son rôle est double : il peut être consulté par les élus pour donner son avis sur un projet, mais il peut aussi proposer des actions à débattre pour améliorer la vie quotidienne. « Ce n'est pas une instance de décision mais de coconstruction », précise Rose-Marie Véron, adjointe au maire chargée de l'action sociale, de la santé, du handicap et vice-présidente du CCAS.

Concrètement, cette instance, renouvelée tous les deux ans, est divisée en trois groupes : un collège des usagers, regroupant 50 personnes volontaires de 25 à 70 ans (bénéficiaires de minima sociaux, chômeurs, travailleurs précaires, familles monoparentales, retraités ou personnes handicapées), un collège de six élus et un autre de six représentants associatifs (1). Renouvelé en mai dernier, le comité se réunit en séance plénière tous les trimestres. Des « groupes chantiers », composés d'une partie de chacun des collèges, se retrouvent de leur côté toutes les trois semaines afin de plancher sur un sujet particulier. Pour ce nouveau mandat, trois thèmes de travail ont été définis par les membres : les avantages et inconvénients de l'épicerie sociale, les déplacements dans la ville et, enfin, la création d'une action solidaire. Lors de l'exercice précédent, sept sujets avaient été abordés : logement, solidarité, santé, vie quotidienne, estime de soi, mais aussi communication et formation. Les usagers ont pu expérimenter et valider plusieurs projets, comme la création de chantiers de rénovation de logements sociaux en mauvais état (Rénov'espoir) ou la mise en place d'ateliers de bien être (Atelier fée).

La décision de créer un comité d'usagers par la ville d'Angers remonte à la loi relative à la lutte contre les exclusions de 1998, qui encourageait les CCAS à organiser la représentation de leurs usagers (2). Après la mise en place d'un groupe exploratoire en 2000, le premier comité prenait forme deux ans plus tard, au moment de la parution de la loi 2002-2 qui institue les conseils de la vie sociale dans les établissements sociaux et médico-sociaux. En 2003, l'Union nationale des centres communaux d'action sociale organisait son congrès annuel sur la participation. A cette occasion, Hervé Carré, ancien adjoint au maire d'Angers et délégué national de l'Unccas chargé alors de cette thématique, avait présenté l'étude qu'il avait coordonnée sur la notion de participation et sur son usage par les villes et les CCAS (3). Ce document insistait sur la nécessité de faire appel aux compétences des habitants pour « renouveler les pratiques, faire naître de nouvelles coopérations et mieux décider ». La mise en place d'espaces d'expression des habitants devait ainsi permettre une rénovation des CCAS en situant l'action sociale « au coeur de la ville et non plus en périphérie ».

Voeux pieux ou réelles avancées ? Force est de constater qu'il reste fort difficile de repérer les initiatives mises en place et de dépasser le stade des bonnes intentions. « La participation des usagers ne s'est pas

généralisée, reconnaît Stéphane Joly, vice-président du CCAS de Reims et membre du bureau de l'Unccas. Mais nous avons eu beaucoup d'urgences à gérer avec la mise en place du revenu de solidarité active et la crise. » Responsable du dossier de la participation à l'Unccas, cet adjoint à la mairie de Reims va s'employer à insuffler une nouvelle dynamique durant le premier semestre de l'année 2010. Sa mission : identifier des centres communaux ou intercommunaux d'action sociale prêts à mener des initiatives pilotes en la matière, dans le cadre de la mise en place des Agenda 21 dans les communes (4). Trois structures sont d'ores et déjà candidates à Reims, Lyon et en zone rurale, dans la région des Pays-de-la-Loire. « Faire participer les usagers n'est pas une pratique habituelle, poursuit-il. Les élus comme les travailleurs sociaux sont même souvent réticents. Mais la participation prend tout son sens dans les CCAS, car elle permet de ramener vers des modes de fonctionnement démocratiques des gens qui en sont éloignés. »

Si le comité des usagers d'Angers n'a donc pas encore son équivalent, certains CCAS ont aussi entrepris, çà et là, des démarches participatives plus ou moins abouties.

A Neufchâteau (Vosges), commune de 7 500 habitants, le CCAS a commencé par lancer en 2003 un diagnostic participatif des besoins sociaux. Objectifs : déterminer un besoin prioritaire et conduire une action nouvelle. Pour ce faire, professionnels, élus et habitants sollicités lors de réunions de quartier ont été répartis dans plusieurs groupes de travail (personnes âgées et handicap, insertion, logement, santé). « Dans ces commissions d'une trentaine de personnes, le principe était que chaque parole avait la même valeur qu'une autre », explique Sarah Humblot, directrice du CCAS. Ces diagnostics partagés ont permis de faire émerger comme besoin prioritaire la lutte contre l'isolement des personnes âgées et handicapées. Le groupe de travail chargé de cette question a donc poursuivi ses travaux entre 2004 et 2006 pour lancer un réseau de visiteurs à domicile. « Tout a été créé de A à Z, se félicite Sarah Humblot. De la naissance du projet à sa mise en oeuvre en passant par son évaluation. » Aujourd'hui, le groupe de travail s'est mué en comité de pilotage et se réunit tous les ans pour faire le point sur cette prestation. En 2007, le CCAS a de nouveau fait appel aux usagers pour évaluer l'installation d'un pôle d'accueil en réseau pour l'accès aux droits sociaux. « Ceux qui ont participé au forum d'évaluation ont été considérés comme des experts et ont été défrayés », précise Sarah Humblot.

En Meurthe-et-Moselle, le CCAS de la ville de Nancy (106 000 habitants) a choisi de s'appuyer sur l'expertise des personnes âgées vivant en foyer-résidence. Une démarche peu évidente dans la mesure où nombre d'entre elles présentaient des difficultés de compréhension et n'avaient jamais été soumises à ce type de sollicitation. « Les personnes âgées des générations actuelles n'ont pas la culture de la participation, remarque Valérie Rosso-Debord, adjointe déléguée aux affaires sociales et vice-présidente du CCAS de Nancy. Cette forme de politique n'existait pas à leur époque, et elle n'est pas naturelle. » En 2006, les services techniques de la ville ont réaménagé l'espace urbain en fonction d'un diagnostic effectué par les résidents des foyers. Ce travail de longue haleine a consisté à leur demander de pointer les difficultés rencontrées sur leurs trajets quotidiens (entre la résidence et la pharmacie ou la boulangerie). Plus de 160 questionnaires ont été remplis par les résidents, et ces derniers ont été invités à photographier les éléments les plus problématiques : poubelle qui gêne un déambulateur, insuffisance de bancs, absence d'Abribus... « Une centaine de photos ont été prises, raconte Valérie Rosso-Debord. Ce travail a été très apprécié et nous avons renouvelé l'expérience pour les accidents de la vie domestique. » Ainsi, en 2006-2007, les résidents ont à nouveau été sollicités pour réaliser un reportage photographique sur les risques qu'ils encouraient à leur domicile : sèche-cheveux trop proche d'une douche, tapis non scotché au sol, barre de seuil dangereuse, etc.

Qu'elles soient ponctuelles ou permanentes, ces démarches participatives ont l'avantage d'offrir aux usagers une plus grande reconnaissance de leur place de citoyen. A Nancy, les personnes âgées des foyers-résidences « ont gagné en autonomie », constate Valérie Rosso-Debord. « Le fait d'appartenir au comité des usagers permet de reprendre confiance en soi et de se tisser un réseau », souligne Rose-Marie Véron, à Angers. « C'est une place très valorisante pour des gens qui sont depuis des années considérés comme des exclus et des anonymes, ajoute Annie Denieulle, chargée des démarches participatives et cheville ouvrière du comité des usagers angevin. Un membre d'origine étrangère nous a confié que ce collectif lui avait vraiment permis de s'intégrer et d'avoir une place dans la ville. » Selon elle, la reconnaissance de la compétence des usagers amène les élus comme les professionnels « à regarder le travail social autrement. Les travailleurs sociaux ne sont pas dans un face-à-face avec l'usager précaire, mais sont obligés de se situer dans une vision plus globale. » A Angers, la consultation des usagers a notamment permis de mettre au jour des décalages entre la perception des professionnels sur un dispositif et son application sur le terrain. Par exemple, une formation sur la gestion du budget animée par des banquiers, qui avait été perçue comme mal adaptée au public du CCAS par les travailleurs sociaux, a finalement été mise en place avec l'aval des usagers. « Cela nous oblige à nous remettre en question, à nous demander quel regard nous avons en tant que travailleurs sociaux sur ce qu'il faut penser, confie Annie Denieulle. Le même raisonnement vaut pour les élus chargés d'imaginer des solutions pour les publics en précarité alors qu'ils ne les utiliseront jamais. »

Faire appel à l'expertise des usagers permettrait donc de proposer des prestations plus ancrées dans les réalités du terrain. Ainsi, lors du précédent mandat du comité des usagers, une prestation qui avait été mise à l'essai n'a pas été retenue. Il s'agissait du « fil solidaire », carte téléphonique à destination des publics précaires permettant d'appeler ou d'être appelé sans posséder de téléphone personnel. L'évaluation réalisée par le comité des usagers, qui a fait circuler un questionnaire et rencontré le concepteur du dispositif, a conclu que cette offre n'était pas pertinente. « Tout le monde a déjà un téléphone, et cette carte n'était pas jugée valorisante par les usagers, explique Annie Denieulle. C'était pourtant un dispositif clés en main qui aurait pu séduire les élus. » Cette année, la réflexion du comité sur les déplacements dans la ville a déjà mis au jour quelques incohérences. Par exemple, les personnes fichées à la Banque de France ne peuvent pas profiter du service municipal de location de vélos, car elles n'ont pas la possibilité de déposer de chèque de caution.

Pour Sarah Humblot, le fait de s'appuyer sur des habitants lambda et non plus seulement sur des représentants associatifs permet aussi d'asseoir la légitimité d'un projet porté par la ville : « Il devient d'emblée légitime, puisque pensé par les habitants, qui en sont les premiers promoteurs. »

Reste que les bénéfices de la participation ne doivent pas masquer les difficultés de sa mise en oeuvre. « C'est une démarche extrêmement satisfaisante à condition d'avoir une méthode et des objectifs clairs », prévient Sarah Humblot. Autrement dit, la participation ne se décrète pas, elle se construit. Pour Rose-Marie Véron, plusieurs préalables sont nécessaires : une structure (à Angers, le comité dispose d'une chargée de projet et d'un secrétariat), des outils de communication (journal, lettre flash, etc.), des temps conviviaux pour faciliter la cohésion du groupe et un budget permettant de défrayer les participants (transports, garde d'enfants...). A Angers, des formations sur l'écoute et la prise de parole en groupe sont aussi mises en place auprès des participants à chaque nouveau mandat. Une séance sur la connaissance des institutions permet également aux usagers de mieux décrypter les rouages d'une prise de décision. « Cela leur permet de comprendre pourquoi c'est si long », précise Rose-Marie Véron. Au-delà des frais de fonctionnement (5), le comité des usagers d'Angers bénéficie de financements pour les expérimentations menées en son sein. « Si l'on doit réfléchir à la mise en place d'une nouvelle prestation, on doit disposer d'un budget pour l'innovation », poursuit l'élue, qui insiste sur la nécessité de proposer du « concret » aux usagers.

Pour autant, il n'existe pas de recette miracle, et la définition d'un modèle unique semble hasardeuse. Depuis sa création en 2002, le comité a d'ailleurs subi plusieurs réajustements. « Nous n'avons pas de recette figée. Nous avançons au gré des expérimentations et des évaluations que nous commandons tous les deux ans auprès d'un organisme extérieur », note Rose-Marie Véron. Ainsi, à l'origine, les travailleurs sociaux du CCAS appartenaient à cette instance. Ils interviennent désormais comme experts à la demande du comité, en fonction de leur connaissance de tel ou tel dossier. « Quand les agents étaient partie prenante du comité, cette position était difficile pour eux, car ils se sentaient remis en cause dans leurs compétences, mais aussi pour les usagers, qui avaient du mal à prendre la parole en leur présence », explique Rose-Marie Véron. Cette dernière reconnaît que la présence des élus au sein du comité n'est pas toujours évidente. « C'est un bouleversement total pour nous aussi, confie-t-elle. Parfois, ça remue : pourquoi cela ne va pas plus vite, pourquoi vous ne faites pas ça ? Par rapport aux conseils de quartier, le comité d'usagers est une instance difficile, car elle inclut des gens fragiles, parfois en colère. »

Une pédagogie de la participation se révèle ainsi nécessaire. « Spontanément, chacun pense à son besoin individuel, constate Sarah Humblot. Or il faut penser besoin collectif et intérêt général. Acquérir cette vision demande du temps. » Le facteur temps constitue donc bien souvent un obstacle à la mise en place de dispositifs participatifs, en particulier dans une période où les moyens manquent. Dans ce contexte, la tentation de s'en tenir aux dispositifs imposés par la loi (conseils de la vie sociale dans les établissements relevant des CCAS, groupes de bénéficiaires du RSA...) pourrait l'emporter.

Mais « rien ne serait pire que des dispositifs plaqués d'en haut qui serviraient de caution pour les institutions », prévient José Dhers, administrateur de l'Unadel (Union nationale des acteurs et des structures du développement local) et défenseur du travail social communautaire. Selon lui, la culture de la participation n'est pas encore acquise en France, notamment dans les CCAS, où les professionnels de la santé et du social n'ont pas été formés à ces pratiques et où les décisions émanent des élus. « Pour y parvenir, il faut considérer les personnes non plus comme les usagers d'un dispositif, mais comme des citoyens dans leur ensemble. » Il serait donc temps, selon lui, de ne plus opposer travail social et développement local. Annie Denieulle ne dit pas autre chose : « Faire appel aux usagers bouscule nos représentations, nos formations, nos modes d'intervention et nous pousse à entrer dans une logique de développement. »

Architecte-urbaniste de formation, Pierre Mahey a fondé l'association Arpenteurs, qui accompagne des projets de participation des habitants (7). Il a contribué à l'ouvrage collectif Penser la participation en économie sociale et en action sociale, coordonné par Brigitte Bouquet, Jean-François Draperi et Marcel Jaeger (Ed. Dunod, 2009).

Comment expliquez-vous les réticences des élus comme des professionnels vis-à-vis des démarches dites participatives ?

Il règne encore beaucoup de méfiance de toutes parts. Les élus redoutent une prise de pouvoir des habitants, les techniciens craignent de se voir remis en cause dans leurs compétences et les habitants ont peur d'être instrumentalisés. Il est vrai que mettre en place une démarche participative ne va pas de soi. Il ne suffit pas de se réunir autour d'une table. Pour réussir ce pari, il faut parvenir à faire cohabiter des enjeux très différents en précisant aussitôt ce que chacun peut y gagner. S'il s'agit pour les élus de se faire réélire, ils ne doivent pas hésiter à le dire. C'est le manque de clarté qui est source de suspicion.

Les publics les plus fragiles peuvent-ils trouver leur place dans ces dispositifs ?

Ils ne se donnent pas le droit de venir dans ces lieux, car ils pensent que leur parole ne compte pas. Il faut leur faire comprendre qu'ils ont une compétence précieuse, que ce sont les experts des nécessaires adaptations du système. Une des raisons d'être de la participation est de faire évoluer l'intérêt général pour que ceux qui ne sont pas pris en compte le soient davantage. Mais comment parler du droit des étrangers sans y convier ces derniers ? A quoi sert-il de parler des jeunes qui « tiennent les murs » sans les impliquer dans la réflexion ?

Les jeunes ou les minorités ont du mal à rejoindre ces dispositifs, car l'offre est souvent en décalage avec eux. Il faut proposer autre chose qu'une réunion à 19 heures sur les bordures de trottoir. Pour autant, ne tirons pas à boulets rouges sur les questions urbaines comme porte d'entrée. La proximité peut être un excellent outil de mobilisation, à condition de ne pas s'en tenir là.

Comment les aider à trouver leur place ?

Plutôt qu'une réunion à la mairie avec des élus sur une estrade, pourquoi ne pas proposer une promenade en ville ou un diagnostic sur le quartier avec un appareil photo en bandoulière ? Il faut permettre aux gens de se retrouver en situation d'agir plutôt que de parler. Car il est très difficile de prendre la parole dans une assemblée. Tout un apprentissage est nécessaire.

On pourrait aussi faire en sorte que les habitants invitent les élus ou les professionnels. Je me souviens d'une expérience menée auprès de femmes maghrébines très distantes du centre social et de la municipalité à qui on avait demandé d'organiser une rencontre autour du thé et des pâtisseries dans le lieu qu'elles avaient choisi.

La dépendance des plus démunis vis-à-vis des aides publiques ne biaise-t-elle pas les démarches participatives initiées par les collectivités ?

C'est une crainte à avoir. Mais j'ai beaucoup travaillé sur les compensations et la manière dont la société civile s'organise pour aller chercher les plus fragiles et créer des lieux de débats. C'est l'esprit des projets de « capacitation citoyenne », que nous développons avec l'association belge Periferia. Cette notion, qui vient d'un mot brésilien, signifie retrouver des capacités que l'on porte en soi pour agir sur son environnement.

Nous mettons en lien des collectifs d'habitants pour organiser des débats sur des sujets larges, comme le droit au logement, la santé, l'identité, etc. Il ne s'agit pas de s'éloigner du fonctionnement des institutions, mais de permettre aux habitants de fixer eux-mêmes l'ordre du jour de ces rencontres.

Le thème de la participation est à la mode. Mais n'y a-t-il pas un risque de coquille vide derrière les bonnes intentions ?

Il va y avoir beaucoup de malfaçons, de projets malhabiles et de mésentente, mais la participation est une vague de fond qui avance de manière inéluctable. Le problème est que, même si la culture de la participation a déjà plus de 30 ans, on n'a pas su capitaliser. On continue à tâtonner, à expérimenter. Mais c'est en train de changer. Les lois françaises et européennes ont beaucoup évolué, et de plus en plus de chercheurs s'intéressent à la question. Outre les villes, des agglomérations, des conseils généraux et même régionaux se lancent dans ces démarches.

Dans un contexte de manque de moyens, ne risque-t-on pas de mettre l'accent sur la responsabilité individuelle des personnes au détriment de l'Etat-providence ?

L'affaiblissement du service public serait bien sûr ennuyeux, mais ce qui est intéressant, c'est de mettre en responsabilité l'individu vis-à-vis du service public. En France, le réflexe est de « soigner » individuellement les problèmes sociaux. Jusqu'à ce qu'on n'y arrive plus et que l'on produise des exclus. Il faut parier à nouveau sur le collectif. Nous avons vu de nombreuses fois, grâce à des lieux de participation, émerger des initiatives de solidarité qui modifiaient directement et collectivement la vie des gens. A Fontaine (Isère), l'association Autour d'une table, qui accueille les personnes isolées et les jeunes en errance, est une descendance du comité d'habitants de la ville.