Les droits et les devoirs des demandeurs d'emploi

La loi du 1^er août 2008 relative aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi a, selon le gouvernement, modernisé le service public de l'emploi en définissant une notion restée jusqu'ici assez floue, celle d'offre « raisonnable » d'emploi (anciennement dénommée offre « valable » d'emploi), c'est-à-dire l'offre d'emploi qu'un chômeur ne peut refuser, sans motif légitime, parce qu'elle correspond à ses exigences en termes de métier, de salaire ou de localisation. Jusqu'alors, les demandeurs d'emploi avaient simplement, en application de la loi de « cohésion sociale » du 18 janvier 2005, l'obligation d'accomplir des « actes positifs et répétés » de recherche d'emploi, sans plus de précision. La partie réglementaire du code du travail indiquait seulement que le caractère réel et sérieux des démarches entreprises par le demandeur d'emploi était apprécié compte tenu de sa situation et de la situation locale de l'emploi. En pratique, l'absence de critères objectifs conduisait à des différences de traitement entre demandeurs d'emploi, la définition de l'offre « valable » d'emploi étant laissée à l'appréciation de chaque conseiller.

La loi du 1^er août 2008 avait donc vocation à mettre un terme à cette situation. Elle définit en effet des critères précis permettant de déterminer si une offre d'emploi est raisonnable ou non, critères qui sont appréciés de manière évolutive et deviennent plus stricts à mesure que la durée du chômage augmente. Ce qui revient à élargir le champ de la recherche d'emploi si celle-ci se révèle toujours infructueuse à l'expiration d'un certain délai. Ainsi, est considérée comme « raisonnable » une offre d'emploi compatible avec les qualifications du salarié et rémunérée à hauteur de 95 % de son salaire antérieur après 3 mois de chômage, 85 % après 6 mois et au niveau de son revenu de remplacement au-delà de un an de chômage. A ce premier critère s'ajoute le fait que, après 6 mois de chômage, le demandeur d'emploi ne peut pas refuser une offre d'emploi entraînant un temps de trajet, en transport en commun, inférieur ou égal à une heure ou située à moins de 30 km de son domicile. Le refus de 2 offres d'emploi raisonnables expose le chômeur à une sanction : la radiation pendant 2 mois de la liste des demandeurs d'emploi. De surcroît, le préfet supprime dans ce cas le revenu de remplacement pendant 2 mois également.

Ces dispositions ont provoqué l'indignation des organisations syndicales qui estimaient que la loi jetait une suspicion sur l'ensemble des demandeurs d'emploi, en donnant l'impression que ceux-ci préfèrent rester au chômage, et toucher des allocations, plutôt que d'accepter les offres d'emploi qui leur sont faites. Une vision tronquée pour le gouvernement et la majorité présidentielle : la loi du 1^er août 2008, se sont-ils défendus, ne procède pas d'une volonté de stigmatisation des chômeurs, mais vise simplement à sanctionner ceux dont le comportement est manifestement abusif, qui ne représentent qu'une petite minorité des demandeurs d'emploi.

A noter : la réforme des droits et des devoirs des demandeurs d'emploi a été précédée par celle du service public de l'emploi opérée par la loi du 13 janvier 2008, qui a fusionné les Assedic et l'Agence nationale pour l'emploi dans Pôle emploi et aménagé le dispositif de suivi et de contrôle de la recherche d'emploi des chômeurs.

Avant la loi du 1^er août 2008, les demandeurs d'emploi étaient déjà tenus d'accomplir des « actes positifs et répétés de recherche d'emploi » (voir encadré, page 43). Désormais, ils ont aussi l'obligation de participer à la définition et à l'actualisation de leur projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE) et d'accepter les « offres raisonnables d'emploi » qui leur sont proposées (code du travail [C. trav.], art. L. 5411-6).

A noter : les personnes inscrites comme demandeurs d'emploi qui ne peuvent bénéficier de la dispense de recherche d'emploi (voir encadré, page 43) et qui sont âgées d'au moins 56 ans et demi en 2009, d'au moins 58 ans en 2010 et d'au moins 60 ans en 2011 sont dispensées, à leur demande et à partir de ces âges, de l'obligation de participer à l'élaboration de leur PPAE, d'accomplir des actes positifs et répétés de recherche d'emploi et d'accepter des offres raisonnables d'emploi (C. trav. art. L. 5411-8). Ces cas de dispense seront supprimés à compter du 1^er janvier 2012. Mais toute personne qui en bénéficiait avant cette date continuera à en bénéficier (loi du 1^er août 2008, art. 4 II et III).

La possibilité d'élaborer un projet personnalisé d'accès à l'emploi est ouverte à tout demandeur d'emploi. Pôle emploi ou l'organisme participant au service public de l'emploi vers lequel le chômeur est orienté doit donc inviter chaque demandeur d'emploi à en avoir un (circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

Néanmoins, seuls ceux immédiatement disponibles pour occuper un emploi sont tenus de participer à la définition et à l'actualisation du PPAE et sont concernés par d'éventuelles sanctions des manquements aux obligations en résultant (voir page 46) (C. trav., art. L. 5411-6).

Sont considérées comme immédiatement disponibles les personnes (C. trav., art. R. 5411-9) :

qui n'exercent aucune activité professionnelle ;

qui ne suivent aucune action de formation professionnelle ;

dont la situation personnelle leur permet d'occuper sans délai un emploi.

Par ailleurs, sont réputées immédiatement disponibles pour occuper un emploi les personnes qui (C. trav., art. R. 5411-10) :

exercent ou ont exercé au cours du mois précédent une activité occasionnelle ou réduite n'excédant pas 78 heures par mois ;

suivent une action de formation n'excédant pas au total 40 heures ou dont les modalités d'organisation, notamment sous forme de cours du soir ou par correspondance, leur permettent d'occuper simultanément un emploi ;

s'absentent de leur domicile habituel, après en avoir avisé Pôle emploi, dans la limite de 35 jours dans l'année civile ;

sont en congé de maladie ou en incapacité temporaire de travail, pour une durée n'excédant pas 15 jours ;

sont incarcérées pour une durée ne dépassant pas 15 jours ;

bénéficient d'un congé de paternité.

Sont donc concernés par les obligations mises à la charge des demandeurs d'emploi ceux inscrits en catégorie 1 à 3, y compris en activité réduite (voir encadré, page 41), qu'ils soient ou non indemnisés et quel que soit leur régime d'indemnisation (circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

Le projet personnalisé d'accès à l'emploi retrace le champ de la recherche du demandeur d'emploi. Il précise ainsi la nature et les caractéristiques de l'emploi ou des emplois recherchés, la zone géographique privilégiée et le niveau de salaire attendu, trois éléments qui sont constitutifs de l'offre raisonnable d'emploi (voir page 42).

Pour déterminer le champ de la recherche d'emploi, il est tenu compte :

de la formation du demandeur d'emploi ;

de ses qualifications ;

de ses connaissances et compétences acquises au cours de ses expériences professionnelles ;

de sa situation personnelle et familiale ;

de la situation du marché du travail local.

Le PPAE retrace également les actions que Pôle emploi, ou l'organisme vers lequel le demandeur d'emploi est orienté, s'engage à mettre en oeuvre pour faciliter son retour à l'emploi, notamment en matière d'accompagnement personnalisé et, le cas échéant, de formation et d'aide à la mobilité.

Concrètement, le projet personnalisé d'accès à l'emploi est constitué des éléments du profil du demandeur d'emploi et des conclusions d'entretien entre lui et son conseiller (C. trav., art. L. 5411-6-1 et L. 5411-6-2 ; circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

Le demandeur d'emploi immédiatement disponible pour occuper un emploi est orienté et accompagné dans sa recherche d'emploi par Pôle emploi. Le PPAE précise les actions que l'institution s'engage à mettre en oeuvre pour faciliter son retour à l'emploi. « Il faut veiller à ce [qu'il] ne soit pas un catalogue automatique de mesures, mais bien un plan individualisé », insiste la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP).

Parmi les actions identifiables, figurent notamment :

des aides à la mobilité. A savoir, outre les aides à la recherche d'emploi, celles à la reprise d'emploi (aides aux déplacements, à la double résidence ou au déménagement) ;

des aides à la formation (dispositifs préalables à une embauche, actions de formation, aides à la validation des acquis de l'expérience...) (1).

Le demandeur d'emploi peut, par ailleurs, bénéficier de différentes prestations (bilans de compétence par exemple) et de divers ateliers d'aide à la recherche d'emploi (C. trav., art. L. 5411-6 ; circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

Le PPAE est élaboré lors de l'inscription sur la liste des demandeurs d'emploi ou au plus tard dans les 15 jours suivant cette inscription. Son élaboration peut donc être initiée le jour même de l'inscription du demandeur d'emploi et avant même la désignation de son référent unique. Même si le délai de 15 jours pour élaborer le PPAE « n'est pas juridiquement contraignant », il importe de parvenir à l'établir « le plus rapidement possible », insiste la DGEFP. Ainsi, Pôle emploi (ou l'organisme participant au service public de l'emploi) doit tout mettre en oeuvre pour que l'élaboration conjointe du PPAE intervienne dans ce délai.

Le PPAE est préparé conjointement par le demandeur d'emploi et son conseiller « Pôle emploi ». Cela signifie que leurs échanges doivent permettre de définir le parcours le plus adapté à la situation de la personne et reposer sur une évaluation personnalisée de ses perspectives de reclassement (C. trav., art. L. 5411-6-1 et R. 5411-14 ; circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

Les organismes participant au service public de l'emploi peuvent avoir la charge du PPAE si le demandeur d'emploi a été orienté vers eux et s'ils ont passé une convention avec Pôle emploi (voir encadré, page 42) (C. trav., art. L. 5411-6-1).

Comme l'élaboration du PPAE, son actualisation doit être conjointe. Elle donne lieu à un acte de Pôle emploi (ou de l'organisme vers lequel le demandeur d'emploi a été orienté).

Le projet personnalisé d'accès à l'emploi doit être actualisé au moins tous les 3 mois. Mais il peut l'être à chaque entretien du demandeur d'emploi avec son référent, notamment dans le cadre du suivi mensuel personnalisé. Le délai d'actualisation de 3 mois n'est pas contraignant, précise la DGEFP qui insiste quand même pour que Pôle emploi (ou l'organisme participant au service public de l'emploi) mette tout en oeuvre pour qu'elle intervienne dans ce délai.

L'actualisation du PPAE permet d'adapter le champ de la recherche d'emploi du demandeur d'emploi ou de modifier son projet professionnel, notamment en prenant en compte des éléments nouveaux. Les modifications apportées doivent avoir pour but d'accroître les perspectives de retour à l'emploi du chômeur. Elles peuvent aussi être la conséquence d'un changement dans sa situation personnelle ou familiale.

Après 3, 6 puis 12 mois d'inscription, les modifications apportées au projet lors de son actualisation doivent au moins répondre aux conditions salariales et géographiques servant à caractériser une offre raisonnable d'emploi (voir page 42) (C. trav., art. L. 5411-6-1, L. 5411-6-3 et R. 5411-14 ; circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

Le projet personnalisé d'accès à l'emploi est notifié au chômeur par la remise en main propre, contre signature, d'un acte de Pôle emploi (ou de l'organisme vers lequel il a été orienté) faisant état de son acceptation ou de son refus du PPAE. Cette notification intervient à l'issue de l'entretien.

Lorsque le demandeur d'emploi refuse de signer l'acte de notification, le PPAE ainsi que l'acte faisant état de son refus lui sont adressés par lettre recommandée avec accusé de réception (C. trav., art. R. 5411-14 ; circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

L'offre raisonnable d'emploi définie dans le PPAE tient compte du profil du demandeur d'emploi, c'est-à-dire de sa formation, de ses qualifications, de ses connaissances et des compétences qu'il a acquises au cours de ses expériences professionnelles. Sont donc prises en compte les aptitudes professionnelles qu'il a su développer dans le cadre d'emplois précédents, qu'elles aient ou non fait l'objet d'une procédure de validation des acquis de l'expérience. Ces éléments sont pris en compte pendant toute la durée d'inscription du demandeur d'emploi.

Après 3 mois d'inscription, l'emploi recherché doit demeurer compatible avec les qualifications et les compétences du demandeur d'emploi. Il s'agit ainsi d'élargir le champ de la recherche d'emploi au-delà d'une seule spécialité trop étroite et d'inciter chaque demandeur d'emploi à accéder à des emplois que ses compétences lui permettent d'exercer, explique l'administration (C. trav., art. L. 5411-6-1 ; circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

La situation personnelle et familiale du demandeur d'emploi est inscrite dans le PPAE. Elle participe ainsi à la définition du champ de la recherche d'emploi et à son évolution, et permet notamment d'apprécier, en plein accord avec le demandeur d'emploi, ses éventuelles difficultés de mobilité.

Ainsi, illustre la DGEFP, le demandeur d'emploi dont la situation change du fait d'un incident quelconque ou d'une modification de son profil familial peut redéfinir les contours de sa recherche. Par exemple, peuvent être exclus du champ de la recherche les emplois dont la pénibilité est incompatible avec la nouvelle situation de santé du demandeur d'emploi, ou les emplois dont les horaires ne permettent pas à un parent devenu isolé de garder ou de faire garder son enfant (C. trav., art. L. 5411-6-1 ; circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

La situation locale du marché du travail est un élément important dans la définition du projet professionnel du demandeur d'emploi.

Ainsi, si les perspectives d'emploi dans un secteur professionnel sont compromises par la situation du marché du travail, mais que des perspectives s'ouvrent dans d'autres secteurs, il convient d'en tenir compte pour la construction du parcours du demandeur d'emploi, souligne la DGEFP. De même, des aides à la mobilité devront généralement être prévues si une telle mobilité s'avère utile compte tenu du contexte local (C. trav., art. L. 5411-6-1 ; circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

Les éléments constitutifs d'une offre raisonnable d'emploi sont au nombre de trois : la nature et les caractéristiques de l'emploi ; la zone géographique de recherche ; le salaire attendu.

Par nature et caractéristiques de l'emploi, il faut entendre :

le métier ;

le type de mission confiée ;

le niveau de responsabilité ;

le type de contrat de travail (contrat à durée indéterminée ou à durée déterminée, contrat de mission...) ;

la durée du contrat ;

le temps de travail (temps complet ou partiel).

La nature et les caractéristiques du ou des emplois recherchés inscrits dans les PPAE peuvent être modifiées lors de chaque actualisation du projet (C. trav., art. L. 5411-6-1 ; circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

Le demandeur d'emploi peut rechercher un ou plusieurs emplois. A ce titre, le PPAE peut également indiquer les emplois que le chômeur pourrait être prêt à accepter, de façon transitoire, dans le cadre de son parcours d'insertion professionnelle, et qui ne correspondent pas à l'offre raisonnable d'emploi telle que définie dans son PPAE. Mais la personne ne peut pas être sanctionnée pour le refus de ces emplois (circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

Exemple (circulaire DGEFP du 5 novembre 2008) : un demandeur d'emploi, titulaire d'un diplôme de secrétaire comptable, recherche un emploi de secrétaire comptable et déclare être prêt à accepter un emploi de serveur à titre transitoire. Cette personne ne sera pas sanctionnée si elle refuse à deux reprises un emploi de serveur. En revanche, est considérée comme raisonnable l'offre d'un emploi de secrétaire, compatible avec ses qualifications et ses compétences professionnelles .

Le temps de travail fait partie de la nature et des caractéristiques des emplois recherchés, conjointement définis par le demandeur d'emploi et son conseiller dans le cadre du projet personnalisé d'accès à l'emploi.

Si le PPAE prévoit que le ou les emplois recherchés sont à temps complet, le demandeur d'emploi ne peut pas être obligé d'accepter un emploi à temps partiel, quelle que soit son ancienneté d'inscription. De même, si le PPAE prévoit que le ou les emplois recherchés sont à temps partiel, le demandeur d'emploi ne peut pas être obligé d'accepter un emploi à temps complet. Néanmoins, le demandeur d'emploi et son conseiller conservent la possibilité de modifier le projet pour élargir le champ de la recherche d'emploi aux contrats à temps partiel ou à temps complet. Dans ce cadre, il appartient au conseiller d'amener le demandeur d'emploi à élargir le champ de sa recherche en vue d'accroître ses perspectives de retour à l'emploi (C. trav., art. L. 5411-6-4 ; circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

Le type du contrat fait également partie de la nature et des caractéristiques des emplois recherchés, conjointement définis par le demandeur d'emploi et son conseiller dans le cadre du PPAE.

Concrètement, si le PPAE cible la recherche sur un emploi à durée indéterminée, un emploi à durée déterminée ne constituera pas une offre raisonnable d'emploi, quelle que soit l'ancienneté d'inscription du demandeur d'emploi. De même, si le PPAE cible la recherche sur un emploi à durée déterminée (par exemple pour des raisons familiales), un emploi à durée indéterminée ne constituera pas une offre raisonnable d'emploi. Néanmoins, le demandeur d'emploi et son conseiller conservent la possibilité de modifier le PPAE pour élargir le champ de la recherche d'emploi aux contrats à durée déterminée ou à durée indéterminée. Dans ce cadre, il appartient au conseiller du demandeur d'emploi de l'amener à élargir le champ de sa recherche en vue d'accroître ses perspectives de retour à l'emploi. Il en est de même pour les contrats d'intérim (circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

Au cours des 6 premiers mois d'inscription, la zone géographique de recherche d'emploi est librement déterminée par le demandeur d'emploi. Ce n'est plus le cas après. En effet, passé ce délai, l'emploi est « raisonnable » dès lors qu'il entraîne un temps de trajet en transport en commun, entre le domicile et le travail, d'une durée maximale d'une heure ou une distance à parcourir d'au plus 30 km.

Ces deux conditions sont alternatives et non cumulatives. Cela signifie que si l'emploi est situé à plus de 30 km mais qu'il peut être atteint en moins d'une heure en transport en commun, il est raisonnable. De même, si l'emploi offert entraîne un temps de trajet en transport en commun supérieur à une heure, mais qu'il est situé à moins de 30 km, il est réputé raisonnable.

Sont entendus comme transports en commun l'ensemble des moyens de transport collectif (autobus, trains, métros...). En l'absence de tels transports, logiquement, le critère du temps de trajet en transport en commun n'est plus opérant. Il en est de même s'il existe des transports en commun mais qui ne sont pas opérationnels pendant les horaires de travail proposés, notamment en cas d'horaires décalés.

La zone privilégiée, constitutive de l'offre raisonnable d'emploi pendant les 6 premiers mois d'inscription, peut être plus étendue que la limite fixée par la loi. De la même manière, après 6 mois, la zone de recherche d'emploi inscrite dans le PPAE peut toujours être plus large que la zone définie par le législateur. Toutefois, le demandeur d'emploi ne saurait être sanctionné en cas de refus d'une offre se trouvant au-delà de la zone prévue par la loi (C. trav., art. L. 5411-6-3 ; circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

Exemple (circulaire DGEFP du 5 novembre 2008) : une personne déclare rechercher un emploi situé à moins de 50 km de son domicile. Après 6 mois d'inscription, la loi exige que l'emploi offert soit situé à 30 km au plus du domicile du demandeur d'emploi ou qu'il nécessite un temps de trajet en transport en commun de 1 heure au plus. Si l'intéressée refuse deux emplois situés à 40 km de son domicile, elle ne peut pas être radiée pour ce motif.

Le salaire attendu est le salaire recherché par le demandeur d'emploi.

Pour les 3 premiers mois d'inscription, il est indiqué par le demandeur d'emploi et peut, de ce fait, être distinct du niveau de salaire antérieurement perçu. Néanmoins, tempère la DGEFP, son conseiller référent doit l'inciter à retenir « un niveau de salaire réaliste et compatible avec un retour rapide à l'emploi ».

Après 3 mois d'inscription, le PPAE du demandeur d'emploi est obligatoirement aménagé pour modifier le niveau de salaire qui lui est opposable, qui passe à 95 % du salaire horaire antérieurement perçu par l'intéressé. Il est en est de même après 6 mois où le salaire opposable s'établit à 85 % du salaire horaire antérieurement perçu. Après 12 mois, le salaire opposable au demandeur d'emploi correspond au revenu de remplacement de la personne qu'il perçoit (C. trav., art. L. 5411-6-3).

Le salaire horaire afférent à l'offre raisonnable d'emploi doit être au moins égal aux minima conventionnels et, dans tous les cas, au moins égal au SMIC horaire (8,82 € au 1^er juillet 2009). En outre, il doit être conforme au salaire normalement pratiqué dans la région et pour la profession concernée. Ces garanties s'appliquent quelle que soit l'ancienneté d'inscription du demandeur d'emploi (C. trav., art. L. 5411-6-4 ; circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

Le salaire antérieurement perçu est défini selon les règles de détermination du salaire de référence servant au calcul de l'allocation d'assurance chômage (2). Ces règles sont appliquées pour l'ensemble des demandeurs d'emploi ayant perçu un salaire avant leur inscription, que celui-ci leur ait ouvert des droits à indemnisation ou non.

Il convient de prendre en compte le salaire horaire brut. Ainsi, explique la DGEFP, les demandeurs d'emploi recherchant un emploi à temps complet après avoir occupé un emploi à temps partiel ne sont pas pénalisés : le salaire mensuel pouvant raisonnablement leur être offert correspond, après 3 mois d'inscription, à 95 % de leur salaire antérieur, reconstitué sur la base d'un temps plein. De même, pour les demandeurs d'emploi recherchant un emploi à temps partiel après avoir occupé un emploi à temps complet, le salaire mensuel pouvant raisonnablement leur être offert correspond, après 3 mois d'inscription, à 95 % de leur salaire antérieur, au prorata du temps de travail de l'emploi proposé (C. trav., art. L. 5411-6-3, R. 5411-15 ; circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

A noter : le salaire antérieurement perçu correspond au seul revenu tiré de l'activité de la personne, à l'exclusion de l'allocation perçue au titre de l'intéressement (circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

En l'absence de salaire antérieurement perçu, l'offre raisonnable d'emploi reste déterminée en fonction du salaire attendu par le demandeur d'emploi, quelle que soit son ancienneté d'inscription.

Cependant, à l'occasion des actualisations du PPAE, le niveau de salaire attendu par le demandeur d'emploi a vocation à évoluer, afin d'accroître ses perspectives de retour à l'emploi, tout en étant cohérent avec le salaire normalement pratiqué dans la région et pour la profession concernée (circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

Pour servir de référence à la détermination de l'offre raisonnable d'emploi, le revenu de remplacement doit être supérieur au SMIC, aux minima conventionnels ou au salaire normalement pratiqué dans la région et pour la profession concernée. Par ailleurs, l'utilisation du revenu de remplacement ne peut obliger le demandeur d'emploi à accepter un emploi à temps partiel s'il recherche un emploi à temps complet. Par conséquent, le montant de l'allocation de solidarité spécifique perçu par le demandeur d'emploi - qui est toujours inférieur au SMIC mensuel - ne sera jamais pris en compte pour déterminer si un emploi à temps complet proposé est raisonnable. Il ne peut exceptionnellement servir de référence que dans certains cas où la personne déclare d'elle-même chercher un emploi à temps partiel, au SMIC ou à des niveaux de rémunérations proches du SMIC.

Le revenu de remplacement est pris en compte pour déterminer l'offre raisonnable d'emploi après 12 mois d'inscription, dès lors que le demandeur d'emploi est indemnisé. Passé ce délai, les chômeurs qui ne sont pas indemnisés mais qui ont néanmoins perçu un salaire peuvent se voir sanctionner pour avoir refusé un emploi rémunéré à hauteur de 85 % de leur salaire antérieur. Toutefois, l'application de ce taux ne peut pas conduire à leur offrir un salaire inférieur au SMIC, aux minima conventionnels ou au salaire normalement pratiqué dans la région et pour la profession (circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

Le projet personnalisé d'accès à l'emploi doit être modifié à chaque échéance prévue par la loi, c'est-à-dire au minimum après 3 mois, 6 mois puis 12 mois d'inscription sauf s'il respectait déjà les critères minimaux fixés par le législateur. Ces délais dont décomptés à partir de la date d'inscription du demandeur d'emploi, quand bien même l'élaboration de son PPAE se serait achevée plus tard (dans les 15 jours suivants au maximum).

Le niveau de salaire et la zone géographique de recherche constitutifs de l'offre raisonnable d'emploi sont ainsi modifiés pour correspondre au moins aux niveaux de salaire et à la distance prévus par la loi. Le demandeur d'emploi et son conseiller peuvent également choisir conjointement de retenir un niveau de salaire recherché inférieur et une zone géographique plus large. Toutefois, le demandeur d'emploi ne pourra être sanctionné que sur la base des critères légaux.

Ainsi, après 3 mois d'inscription, le PPAE du demandeur d'emploi sera obligatoirement aménagé pour modifier le niveau de salaire opposable à l'intéressé : est raisonnable une offre d'emploi rémunéré à hauteur de 95 % du salaire horaire antérieurement perçu.

Après 6 mois d'inscription, le niveau de salaire devra être à nouveau modifié, de même que la zone géographique de recherche d'emploi. Est alors raisonnable une offre d'emploi rémunéré à hauteur de 85 % du salaire horaire antérieurement perçu et situé à 30 km au plus ou à une heure en transport en commun du domicile de la personne.

Après 12 mois d'inscription, une dernière adaptation du salaire servant à déterminer l'offre raisonnable d'emploi doit être opérée. A partir de là, est raisonnable une offre d'emploi rémunéré à hauteur du revenu de remplacement de la personne et situé à 30 km au plus ou à une heure en transport en commun du domicile.

Au-delà, le PPAE doit être actualisé trimestriellement. Le demandeur d'emploi demeure libre d'élargir davantage le champ de sa recherche (C. trav., art. L. 5411-6-3 ; circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

A noter : si le demandeur d'emploi suit une formation prévue dans son projet personnalisé d'accès à l'emploi, les durées à partir desquelles évolue l'offre raisonnable d'emploi sont prorogées du temps de formation. En clair, le décompte de l'ancienneté d'inscription servant à déterminer l'offre raisonnable d'emploi est suspendu pendant la période de formation de l'intéressé. A son terme, le décompte reprend en tenant compte de la durée d'inscription déjà écoulée par le demandeur d'emploi avant sa formation (C. trav., art. L. 5411-6-3 ; circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

Le transfert d'une catégorie de la liste des demandeurs d'emploi à une autre s'opère sans cessation d'inscription. Cependant, les caractéristiques des différentes catégories, liées à l'objet de la demande d'emploi de la personne et à sa disponibilité pour occuper un emploi (voir encadré, page 41), emportent des conséquences sur son obligation d'élaborer ou d'actualiser son PPAE et sur l'évolution de l'offre raisonnable qui en découle. Ainsi, le transfert du demandeur d'emploi vers la catégorie 4 entraîne la suspension des délais servant à faire évoluer l'offre raisonnable d'emploi. Le transfert du demandeur d'emploi vers les catégories 5, 6, 7 ou 8 entraîne, lui, l'interruption des délais servant à faire évoluer l'offre raisonnable d'emploi (circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

Lors de toute nouvelle inscription sur la liste des demandeurs d'emploi, le décompte des délais servant à faire évoluer l'offre raisonnable d'emploi est remis à zéro. C'est le cas même si l'inscription intervient moins de 6 mois après une cessation d'inscription ou une radiation et fait, à ce titre, l'objet d'une procédure simplifiée d'inscription (circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

La loi du 13 février 2008 réformant l'organisation du service public de l'emploi a modifié le processus de suivi et de contrôle de la recherche d'emploi et la répartition des compétences entre le directeur général de Pôle emploi et le préfet (3).

En revanche, le champ d'application du suivi de la recherche d'emploi n'est pas modifié. Il englobe les demandeurs d'emploi indemnisés et non indemnisés, qu'ils soient bénéficiaires du régime d'assurance chômage ou du régime de solidarité.

Le contrôle de la recherche d'emploi est uniquement exercé par les agents de Pôle emploi (C. trav., art. L. 5426-1).

Son directeur prend les décisions de radiation de la liste des demandeurs d'emploi et les transmet sans délai au préfet - par délégation au directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP).

La possibilité dont disposaient auparavant les Assedic d'interrompre le versement des allocations à titre conservatoire a été supprimée (circulaire DGEFP du 18 février 2009).

Dans la nouvelle organisation, le préfet (ou le DDTEFP par délégation) demeure compétent pour décider de la réduction ou de la suppression du revenu de remplacement, à la suite des radiations et signalements transmis par Pôle emploi.

Un changement toutefois : le préfet n'intervenant plus dans le processus de contrôle de la recherche d'emploi du demandeur d'emploi, l'auto-saisine des services de l'Etat n'est plus possible (circulaire DGEFP du 18 février 2009).

La loi du 1^er août 2008 a ajouté 2 nouveaux motifs de radiation de la liste des demandeurs d'emploi : le refus, sans motif légitime, d'élaborer ou d'actualiser le PPAE ou de 2 offres raisonnables d'emploi. Cette réforme a emporté des conséquences sur les décisions de suppression du revenu de remplacement pouvant être prononcées à l'encontre des demandeurs d'emploi par le préfet ou, par délégation, le DDTEFP.

La décision de radiation de la liste des demandeurs d'emploi relève de la compétence de Pôle emploi.

Cette radiation empêche toute nouvelle inscription pendant une période donnée (voir tableau ci-contre) et entraîne la réduction ou la suppression des droits au revenu de remplacement, qui sont prolongés d'autant en fin de période d'indemnisation.

Hors cas de fraudes (voir page 49), peut être radiée de la liste des demandeurs d'emploi la personne qui (C. trav., art. L. 5412-1) :

ne peut pas justifier de l'accomplissement d'actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer ou de reprendre une entreprise ;

refuse, sans motif légitime :

- de suivre une action de formation ou d'aide à la recherche d'emploi proposée par l'un des services ou organismes concourant au service public de l'emploi et s'inscrivant dans le cadre du PPAE,

- de répondre à toute convocation des services et organismes concourant au service public de l'emploi ou mandatés par eux,

- de se soumettre à une visite médicale auprès des services médicaux de main-d'oeuvre destinée à vérifier son aptitude au travail ou à certains types d'emplois,

- une proposition de contrat d'apprentissage ou de contrat de professionnalisation,

- une action d'insertion ou une offre de contrat aidé,

- d'élaborer ou d'actualiser le projet personnalisé d'accès à l'emploi,

- 2 offres raisonnables d'emploi. Le demandeur d'emploi a donc la possibilité de refuser une première offre raisonnable d'emploi. Il sera en revanche sanctionné s'il refuse, sans motif légitime, une seconde offre raisonnable d'emploi. « Le dénombrement des refus s'opère sur toute la durée de l'inscription sur la liste des demandeurs d'emploi, indépendamment des évolutions de l'offre raisonnable d'emploi après 3, 6 et 12 mois », précise la DGEFP (circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

L'administration explique par ailleurs que le refus d'une offre raisonnable d'emploi peut notamment être constitué par :

le refus d'une mise en relation ;

la non-présentation à un entretien avec un employeur, dès lors que le demandeur d'emploi avait la possibilité de s'y rendre ;

le refus exprimé à l'employeur.

Le refus d'offre raisonnable d'emploi n'est cependant caractérisé qu'en l'absence de motif légitime, insiste la DGEFP. Et de préciser que ce motif doit être justifié par écrit (circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

La radiation de la liste des demandeurs d'emploi entraîne l'impossibilité d'obtenir une nouvelle inscription pendant 15 jours lorsque sont constatés pour la première fois les manquements suivants (C. trav., art. R. 5412-5) :

l'impossibilité pour le demandeur d'emploi de justifier de l'accomplissement d'actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer ou de reprendre une entreprise ;

le refus, sans motif légitime, de suivre une action de formation ou d'aide à la recherche d'emploi s'inscrivant dans le cadre de son PPAE ;

le refus, sans motif légitime, d'une proposition de contrat d'apprentissage ou de professionnalisation ;

le refus, sans motif légitime, d'une action d'insertion ou d'une offre de contrat aidé.

En cas de manquements répétés, la radiation peut être prononcée pour une durée comprise entre 1 à 6 mois.

L'impossibilité d'obtenir une nouvelle inscription sur la liste des demandeurs d'emploi est de 2 mois quand sont constatés pour la première fois les manquements suivants (C. trav., art. R. 5412-5) :

le refus à 2 reprises, sans motif légitime, d'une offre raisonnable d'emploi ;

le refus du chômeur, sans motif légitime, d'élaborer ou d'actualiser le PPAE ;

le refus, sans motif légitime, de répondre à toute convocation des services et organismes participant au service public de l'emploi ou mandatés par eux

le refus, sans motif légitime, de se soumettre à une visite médicale.

En cas de manquements répétés, l'intéressé peut être radié entre 2 et 6 mois.

La personne qui entend contester une décision de radiation de la liste des demandeurs d'emploi doit former un recours préalable devant l'autorité qui a pris la décision au sein de Pôle emploi. Ce recours n'est pas suspensif (C. trav., art. R. 5412-8).

Le préfet supprime le revenu de remplacement, de manière temporaire ou définitive, ou en réduit le montant, selon les modalités suivantes (C. trav., art. R. 5426-3 ) :

lorsque la personne ne peut justifier de l'accomplissement d'actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer ou de reprendre une entreprise, il réduit de 20 % le montant du revenu de remplacement, pendant une durée de 2 à 6 mois. Il en est de même quand, sans motif légitime, le demandeur d'emploi soit refuse de suivre une action de formation ou d'aide à la recherche d'emploi s'inscrivant dans le cadre de son PPAE, soit refuse une proposition de contrat d'apprentissage ou de contrat de professionnalisation, soit encore n'accepte pas une action d'insertion ou une offre de contrat aidé. En cas de manquements répétés, le revenu de remplacement est réduit de 50 % pour une durée de 2 à 6 mois ou supprimé de façon définitive ;

lorsque, sans motif légitime, le demandeur d'emploi rejette à 2 reprises une offre raisonnable d'emploi, le préfet supprime le revenu de remplacement pour 2 mois. La même durée s'applique en cas de refus du chômeur, sans motif légitime, d'élaborer ou d'actualiser le PPAE. Et en cas de refus de la personne, sans motif légitime, d'une visite médicale ou d'absence à une convocation d'un organisme du service public d'emploi. En cas de manquements répétés, le revenu de remplacement est supprimé pour une durée comprise entre 2 et 6 mois ou bien de façon définitive. Cette dernière option doit « être privilégiée s'agissant des refus répétés d'offre raisonnable d'emploi », précise la DGEFP, expliquant que « la gravité du manquement du demandeur d'emploi justifie le recours à la suppression du revenu de remplacement ». Ce recours s'impose en outre en cas de fraude caractérisée (circulaires DGEFP du 5 novembre 2008 et du 18 février 2009).

Les signalements de radiation effectués par Pôle emploi au préfet (DDTEFP par délégation) doivent être accompagnés d'un dossier complet, qui comprend les éléments nécessaires à une prise de décision « pertinente et motivée » : les conclusions d'entretien, les courriers adressés au demandeur d'emploi ainsi que toutes pièces justificatives utiles (par exemple, selon le manquement constaté, les mises en relation) (circulaire DGEFP du 18 février 2009).

Si le préfet envisage de prendre une décision de suppression ou de réduction des allocations versées, il en informe par écrit le demandeur d'emploi. La lettre adressée à l'intéressé doit indiquer la sanction envisagée et son motif. Elle doit en outre l'informer qu'il peut, dans un délai de 10 jours, produire des observations écrites ou, si la sanction envisagée est une suppression du revenu de remplacement, demander à être entendu par une commission tripartite (voir ci-après).

En l'absence de réponse du demandeur d'emploi dans les 10 jours, la procédure peut suivre son cours, le préfet (le DDTEFP par délégation) prononçant la sanction à partir des éléments du dossier complet (C. trav., art. R. 5426-8 ; circulaire DGEFP du 18 février 2009).

La procédure de suppression du revenu de remplacement peut comporter, à la demande de l'intéressé, son audition par une commission tripartite, dont la compétence ne s'étend pas aux décisions de réduction du revenu de remplacement. Le demandeur d'emploi peut être accompagné d'une personne de son choix (C. trav., art. L. 5426-8 et R. 5426-8).

La commission tripartite est compétente pour émettre un avis lorsque la sanction envisagée est une suppression du revenu de remplacement portant sur des bénéficiaires de l'allocation du régime d'assurance chômage ou du régime de solidarité ou encore de l'indemnisation des anciens agents du secteur public.

Cet avis ne lie pas le préfet (DDTEFP par délégation) et ne constitue pas un acte susceptible de recours contentieux (C. trav., art. R. 5426-9 ;circulaire DGEFP du 18 février 2009).

La commission tripartite est composée (C. trav., art. R. 5426-9 ; circulaire DGEFP du 18 février 2009) :

de 1 représentant de l'Etat ;

de 2 membres titulaires ou suppléants de l'instance paritaire régionale créée au sein de chaque direction régionale de Pôle emploi. Succédant aux instances paritaires des Assedic, les instances paritaires régionales, prévues par la loi du 13 février 2008 réformant le service public de l'emploi, ont 2 missions essentielles. Elles doivent, d'une part, être consultées sur la programmation des interventions concernant l'emploi au niveau territorial et, d'autre part, veiller à la bonne application des règles d'indemnisation de l'assurance chômage (C. trav., art. L. 5312-10) ;

de 1 représentant de Pôle emploi, qui assure le secrétariat de la commission auquel incombe notamment la convocation des personnes ayant demandé à être entendues.

Si la sanction envisagée est une réduction du revenu de remplacement, la décision du préfet doit intervenir dans un délai de 30 jours à compter de la réception d'un dossier complet.

Si la sanction envisagée est une suppression du revenu de remplacement, la décision de l'autorité préfectorale est susceptible d'être soumise à la consultation de la commission tripartite. Si c'est le cas, cette dernière a 30 jours à compter de la réception du dossier pour rendre son avis et le préfet doit se prononcer, quant à lui, dans les 15 jours suivant la réception de cet avis (C. trav., art. R. 5426-7 et R. 5426-10).

Lorsque le demandeur d'emploi entend contester la décision du préfet (le DDTEFP par délégation), il doit former un recours gracieux préalable auprès de ce dernier (C. trav., art. R. 5426-11). Ce qui rend irrecevable toute saisine directe du juge administratif par le demandeur d'emploi. Le préfet, ou le DDTEFP par délégation, se prononce sur la situation de fait et de droit, en tenant compte si nécessaire des preuves de recherches d'emploi produites dans le cadre du recours gracieux (circulaire DGEFP du 18 février 2009).

Le silence gardé pendant plus de 4 mois sur un recours gracieux préalable vaut décision de rejet (C. trav., art. R. 5426-13).

La décision prise sur recours gracieux préalable peut faire l'objet d'un recours devant le préfet de région - par délégation, le directeur régional du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP).

L'exercice du recours devant le DRTEFP ne peut avoir pour effet d'aggraver la sanction prise par le DDTEFP sur recours gracieux préalable. En effet, le Conseil d'Etat érige en principe général du droit la règle selon laquelle une sanction disciplinaire ne peut être aggravée sur recours de la personne qui en fait l'objet. Un principe qui s'applique aux décisions administratives prononçant une sanction. Par conséquent, le DRTEFP peut soit maintenir la décision du DDTEFP, soit réduire la durée de la sanction, soit encore retirer la décision pour illégalité (C. trav., art. R. 5426-14 ; circulaire DGEFP du 18 février 2009).

Après le recours gracieux préalable auprès du préfet et le recours devant le préfet de région, le demandeur d'emploi peut encore contester la décision prise à son encontre devant le tribunal administratif. La défense des décisions devant le tribunal administratif incombe au préfet de département (DDTEFP) (circulaire DGEFP du 18 février 2009).

Le législateur a isolé, dans un article spécifique du code du travail, les cas de fausses déclarations pour être ou demeurer inscrits sur la liste des demandeurs d'emploi des autres motifs de radiation (C. trav., art. L. 5412-2). Les personnes qui font de telles déclarations sont radiées, avec l'impossibilité d'obtenir une nouvelle inscription pendant 6 à 12 mois (C. trav., art. R. 5412-5).

Le revenu de remplacement des demandeurs d'emploi concernés peut par ailleurs être définitivement supprimé. Toutefois, lorsque le manquement est lié à la reprise d'une activité non déclarée très brève, il est supprimé pour 2 à 6 mois. En cas d'absence de déclaration du demandeur d'emploi, ou de déclaration mensongère, faite en vue de percevoir indûment le revenu de remplacement, les mêmes sanctions s'appliquent (C. trav., art. R. 5426-3).

Est sanctionnée, par ailleurs, la complicité de l'employeur en cas de fraude au revenu de remplacement. Le fait de faire obtenir frauduleusement ou de tenter de faire obtenir frauduleusement les allocations d'aide aux travailleurs privés d'emploi est ainsi puni d'une amende de 4 000 € (C. trav., art. L. 5429-1).

La fraude caractérisée peut également justifier le dépôt de plainte eu égard à la gravité du manquement et aux montants indûment perçus. Tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit est en effet tenu d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs (code de procédure pénale, art. 40).

Loi n° 2008-126 du 13 février 2008, J.O. du 14-02-08.

Loi n° 2008-758 du 1^er août 2008, J.O. du 2-08-08.

Décret n° 2008-1010 du 29 septembre 2008, J.O. du 30-09-08.

Décret n° 2008-1056 du 13 octobre 2008, J.O. du 14-10-08.

Circulaire DGEFP n° 2008/18 du 5 novembre 2008, B.O. Travail-Emploi-Formation professionnelle n° 2009/1 du 30-01-09.

Circulaire DGEFP n° 2009/03 du 18 février 2009, B.O. Travail-Emploi-Formation professionnelle n° 2009/4 du 30-04-09.

Les demandeurs d'emploi de catégories 1 à 3 recensent les personnes n'ayant pas exercé une activité réduite de plus de 78 heures dans le mois et qui souhaitent un contrat à durée indéterminée à temps plein (catégorie 1), à durée indéterminée à temps partiel (catégorie 2) ou à durée déterminée temporaire ou saisonnier (catégorie 3).

De façon analogue, les demandes d'emploi de catégories 6 à 8 recensent les personnes ayant exercé une activité réduite de plus de 78 heures dans le mois selon le type de contrat envisagé : à durée indéterminée à plein temps (catégorie 6), à durée indéterminée à temps partiel (catégorie 7) ou à durée déterminée temporaire ou saisonnier (catégorie 8).

Les demandes d'emploi de catégories 4 et 5 recensent les personnes non immédiatement disponibles et qui ne sont pas tenues d'accomplir des actes positifs de recherche d'emploi : elles sont soit en stage, formation, maladie, etc. (catégorie 4), soit en emploi à la recherche d'un autre emploi (catégorie 5).

Les organismes participant au service public de l'emploi peuvent assurer l'élaboration et le suivi du projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE) si le demandeur d'emploi a été orienté vers eux et à condition qu'ils aient conclu à cet effet une convention avec Pôle emploi. Les organismes concernés doivent concourir au suivi de la recherche d'emploi des demandeurs orientés vers eux. Et signaler à Pôle emploi les manquements des demandeurs d'emploi à leurs obligations. Toutefois, la radiation de la liste des demandeurs d'emploi reste du seul ressort de Pôle emploi. Les organismes participant au service public de l'emploi informent par ailleurs ce dernier sur les PPAE qu'ils se sont vus déléguer.

Les conventions conclues avec Pôle emploi doivent donc préciser les règles relatives au PPAE et, au-delà, l'offre de services de ces organismes, leurs modalités de mise en oeuvre du suivi de la recherche d'emploi et les règles relatives aux échanges d'information, à l'évaluation et au suivi des résultats (C. trav., art. L. 5411-6-1 et R. 5411-16 ; circulaire DGEFP du 5 novembre 2008).

Comme avant la loi du 1^er août 2008, le demandeur d'emploi immédiatement disponible pour occuper un emploi est tenu d'accomplir, de manière permanente, tant sur proposition de l'un des organismes concourant au service public de l'emploi, en particulier dans le cadre de son projet personnalisé d'accès à l'emploi, que de sa propre initiative, des actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer ou de reprendre une entreprise. Le caractère réel et sérieux des démarches entreprises par le demandeur d'emploi est apprécié compte tenu de la situation du demandeur et de celle du marché du travail local (C. trav. art. L. 5411-6, R. 5411-11 et R. 5411-12). Toutefois, les personnes inscrites comme demandeurs d'emploi et bénéficiaires de l'allocation d'aide au retour à l'emploi, âgées d'au moins 58 ans en 2009, d'au moins 59 ans en 2010 et d'au moins 60 ans en 2011, sont dispensées, à leur demande et à partir de ces âges, de la condition de recherche d'emploi. Il en est de même des bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique âgés d'au moins 56 ans et demi en 2009, d'au moins 58 ans en 2010 et d'au moins 60 ans en 2011 (C. trav., art. L. 5421-3 et R. 5411-11). Ces dispenses de recherche d'emploi seront supprimées à compter du 1^er janvier 2012. Mais toute personne qui en bénéficiaient avant cette date continuera à en bénéficier (loi du 1^er août 2008, art. 4 II et III).

Pour demander son inscription sur la liste des demandeurs d'emploi, le travailleur recherchant un emploi doit justifier de son identité (C. trav., art. R. 5411-3).

Dans le cadre de la lutte contre les fraudes, une liste limitative de documents lui permettant de justifier de son identité a été fixée en 2008. Les documents en question sont les suivants :

la carte nationale d'identité en cours de validité ;

le passeport en cours de validité ;

la carte d'invalide civil ou militaire avec photographie, en cours de validité ;

l'un des titres de séjour énumérés à l'article R. 5221-48 du code du travail. A savoir notamment : la carte de résident ; la carte de séjour « compétences et talents » ; la carte de séjour temporaire portant la mention « salarié » ; la carte de séjour « communauté européenne » portant la mention « toutes activités professionnelles » ; la carte de séjour temporaire portant la mention « travailleur temporaire », lorsque le contrat de travail, conclu avec un employeur établi en France, a été rompu avant son terme, de son fait, pour un motif qui lui est imputable ou pour un cas de force majeure ; la carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » ouvrant droit à l'exercice d'une activité professionnelle salariée ; le récépissé de première demande ou de demande de renouvellement d'un titre de séjour portant la mention « autorise son titulaire à travailler ».