DALO : le comité de suivi tire le signal d'alarme

Faire que la loi instaurant le droit au logement opposable (DALO) ne se transforme pas en espoir déçu, en concentrant tous les efforts pour mobiliser l'offre existante de logements et en produire de nouveaux. Tel est le sens du « message d'alerte fort » qu'a voulu envoyer au gouvernement le comité de suivi de la mise en oeuvre du DALO dans son troisième rapport annuel, rendu public le 27 octobre (1).

Le bilan dressé par l'instance n'est pourtant pas totalement sombre. « D'une façon générale [...], le DALO permet de reloger ou d'accélérer le relogement de personnes qui étaient en situation d'échec », constate-t-elle, se réjouissant par ailleurs qu'il fasse « incontestablement bouger les pratiques des différents acteurs ». Mais de « graves insuffisances » demeurent. Le comité pointe en particulier « le déficit persistant d'information et d'assistance des demandeurs ». Aussi et surtout, il s'inquiète devant le décalage qui est en train de s'installer dans certains départements entre les demandes reconnues comme prioritaires et l'offre mobilisée pour y répondre. Un décalage qui entraîne la condamnation de l'Etat par les tribunaux administratifs et qui pose question à l'approche de l'échéance de 2012, lorsque, conformément à la loi, le DALO bénéficiera plus largement à tous les demandeurs de logements sociaux qui sont en attente depuis un délai anormalement long. Pour le comité, la crédibilité du dispositif se joue ainsi dans les mois à venir sur la « bataille de l'offre ».

Le rythme de dépôt des recours amiables DALO n'a pas décru. « On enregistre même une tendance à la hausse au cours des derniers mois », constate le comité. Ainsi, au 30 juin 2009, 97 197 recours avaient été déposés depuis l'ouverture de la procédure DALO en janvier 2008, dont 89 635 au titre du logement et 7 562 au titre de l'hébergement. La tendance qui se dessinait dès les premiers mois de l'ouverture des recours s'est par ailleurs confirmée : l'Ile-de-France représente près des deux tiers des recours et Paris, à lui seul, près de 20 %. Hors Ile-de-France, ce sont sans surprise les départements les plus peuplés et les plus urbanisés qui concentrent le plus grand nombre de recours.

Près de 100 000 ménages ont donc saisi une commission de médiation en un an et demi. Toutes les personnes mal-logées entrant dans les critères de la loi et ne parvenant pas à faire prendre en compte leur demande de logement ou d'hébergement par les voies courantes sont-elles pour autant bien informées ? Et bénéficient-elles, le cas échéant, de l'assistance nécessaire ? Pour le comité de suivi, « plusieurs éléments attestent qu'il n'en va pas ainsi ». Notamment la faiblesse du nombre de recours dans certaines départements. « Quelle que soit l'efficacité des interventions qui y sont conduites en faveur du droit au logement, il est difficile de croire qu'en un an et demi, aucun ménage n'ait eu besoin du recours DALO dans les départements des Deux-Sèvres et de la Meuse », indique le rapport. Autre élément pointé du doigt : l'importance du taux de rejet des commissions de médiation. « Pour une part, ce taux indique que de nombreux ménages qui font un recours n'entrent pas dans les critères de la loi. » Mais « il signifie aussi que des demandeurs entrant dans les critères n'ont pas su le démontrer », souligne le comité.

Ce déficit d'information et d'accompagnement avait déjà été constaté dans des rapports précédents, notamment celui du groupe de travail piloté par Paul Bouchet (2). Le comité de suivi reprend du reste à son compte un certain nombre de ses propositions en la matière. Il recommande notamment de développer des actions de formation des travailleurs sociaux, en lien avec les départements. Il appelle par ailleurs chaque préfet à convoquer une réunion spéciale de concertation afin d'assurer la coordination des intervenants dans l'information et l'assistance des demandeurs ainsi que dans l'instruction des recours.

L'instruction des recours, précisément, est très inégale, constate encore le comité. Les délais réglementaires de décision ne sont, par exemple, pas respectés en Ile-de-France et dans les Bouches-du-Rhône. L'instance présidée par Xavier Emmanuelli demande par conséquent un renforcement significatif des moyens dans les départements les plus chargés.

Les décisions des commissions de médiation font obligation au préfet d'assurer soit le relogement soit l'accueil dans une structure d'hébergement, des ménages qu'elles déclarent prioritaires. Le non-respect de cette obligation peut, depuis le 1^er décembre 2008, être sanctionné par le juge lorsqu'il concerne des demandeurs d'hébergement ou des personnes entrant dans les catégories autorisées à faire un recours sans justifier de l'ancienneté de leur demande de logement social. Le constat établi à cet égard par le comité de suivi est contrasté. En matière de logement, si la majorité des préfectures honorent leurs obligations, certaines sont toutefois en situation d'échec. 29 départements soumis au délai de trois mois peinent ainsi à le respecter. Au total, 7 250 ménages prioritaires n'ont pas reçu une offre dans le délai légal. Parmi eux, 6 500 en Ile-de-France dont 5 500 à Paris. Quant à l'obligation de résultat en matière d'hébergement, elle est, selon le comité, « loin d'être respectée ». Ainsi, « au moins 1 200 personnes désignées prioritaires pour un hébergement » n'ont pas reçu d'offre dans le délai légal.

« Faute d'une réaction et de mesures à la hauteur de la gravité de la situation », ces chiffres seront encore plus élevés l'an prochain, alerte le comité. Pour l'instance, cette « situation intolérable tant au plan humain qu'au plan du droit » ne pourra être résolue qu'en mobilisant une offre quantitativement et qualitativement adaptée aux besoins des ménages prioritaires. C'est pourquoi elle appelle le gouvernement à « engager aujourd'hui la bataille de l'offre », proposant quatre engagements stratégiques pour la gagner. Elle recommande en premier lieu la mobilisation de l'offre existante de logements sociaux pour reloger les ménages prioritaires DALO et suggère à cet égard que les préfets s'appuient sur une révision des accords collectifs départementaux d'attribution (3)dans tous les départements où le préfet est en difficulté pour assurer le relogement des ménages prioritaires. « Cette révision devrait être opérationnelle d'ici à la fin du premier trimestre 2010 », préconise le rapport.

Le comité demande également au gouvernement de mobiliser des logements privés pour des ménages en difficulté en zone tendue grâce à une mesure fiscale spécifique et suggère encore de renforcer durablement l'effort budgétaire de l'Etat en faveur de la politique sociale du logement. Enfin, il lui recommande d'arrêter et de faire appliquer un programme de production de logements sociaux comportant des objectifs dans tout département où l'Etat n'est pas en mesure d'honorer son obligation de relogement.

Disponible dans la docuthèque, rubrique « infos pratiques », sur www.ash.tm.fr}