Le défi de la formation pour les mandataires judiciaires

Avec la loi du 5 mars 2007 réformant la protection juridique des majeurs (1), le paysage du secteur tutélaire a profondément évolué. L'accent a été mis sur la protection de la personne aux côtés de celle des biens. Le dispositif de protection juridique a été recentré sur les publics réellement atteints d'une altération de leurs facultés personnelles et les modalités de financement du secteur ont été revues. Pour les professionnels intervenant auprès des majeurs vulnérables - désormais regroupés sous l'appellation de « mandataires judiciaires à la protection des majeurs » -, l'objectif est évidemment de se familiariser avec ces divers changements.

Les intéressés doivent, en outre, depuis le 1^er janvier 2009, suivre une formation complémentaire dont le succès est attesté par la délivrance d'un certificat national de compétence (2). « On est aujourd'hui dans une nouvelle logique de formation qui prend appui sur cette obligation légale », observe Nicole Guégan, responsable des formations tutélaires à l'Institut régional du travail social (IRTS) de Bretagne. « Cette obligation s'impose à tous quel que soit le lieu d'exercice de l'activité : dans les services tutélaires, les établissements de soins, à titre privé [voir encadré, page 31] », poursuit Dominique Terrasson, conseillère technique en travail social à la direction générale de l'action sociale (DGAS). A l'évidence, il s'agit d'une nouveauté pour le secteur. Aucune formation générale, dispensée ou reconnue par l'Etat, n'avait cours jusqu'ici. Certes, il existait une formation d'adaptation à l'exercice des fonctions de tuteur aux majeurs protégés, sanctionnée par une attestation, ainsi qu'un certificat national de compétence aux fonctions de délégué à la tutelle aux prestations sociales. Mais aucun dispositif harmonisé à l'intention de ces professionnels, qui souvent exercent des mesures judiciaires de protection (tutelle, curatelle, sauvegarde de justice) et des mesures de tutelle aux prestations sociales adultes - devenues, avec la loi du 5 mars 2007, mesures d'accompagnement judiciaire.

Même si l'inquiétude est parfois de mise, « les salariés sont plutôt satisfaits de cette professionnalisation. Ils voient cette obligation de formation comme une opportunité », assure Elisabeth Perrève, vice-présidente de la Fédération nationale des associations tutélaires (FNAT) et directrice d'un service mandataire à Moulins (Allier) (3). Pour autant, le choix d'un certificat national de compétence plutôt que d'un diplôme ne fait toujours pas l'unanimité. Un choix pourtant justifié, selon l'administration : « Dans le secteur des diplômes du travail social, nous sommes dans une logique de formation généraliste. En l'occurrence, il s'agit d'une formation complémentaire pour un secteur particulier, explique Dominique Terrasson. En outre, les formations ont été décentralisées aux régions et l'Etat s'est engagé à ne pas créer de nouveaux diplômes, qui seraient à la charge de ces collectivités. »

Si certains sont donc déçus, beaucoup saluent cette nouvelle formation complémentaire, dont le contenu a été fixé par l'arrêté du 2 janvier 2009. Celle-ci conduit d'ailleurs à la délivrance non pas d'un mais de deux certificats, l'un portant la mention « mesure judiciaire à la protection des majeurs » et l'autre la mention « mesure d'accompagnement judiciaire » (4). A chacun correspondent des enseignements théoriques spécifiques organisés sous forme de modules, regroupés en domaines de formation. Ces enseignements s'appuient sur un référentiel, qui détaille les compétences attendues et les programmes. Les candidats doivent également effectuer un stage de dix semaines consécutives.

Voilà pour le principe. Mais pour tenir compte des qualifications et de l'expérience professionnelle des candidats, des dispenses et des allégements peuvent être accordés par l'établissement de formation (voir encadré, page 32). « Si la dispense vaut validation du module de formation, l'allégement, en revanche, permet au candidat d'être exempté du suivi de l'enseignement théorique, mais pas de l'épreuve de validation », précise Nicole Guégan. En outre, pour les professionnels ayant validé, avant la réforme, la formation d'adaptation à l'exercice des fonctions de tuteur aux majeurs protégés ou ceux titulaires du certificat national de compétence aux fonctions de délégué à la tutelle aux prestations sociales, des assouplissements sont également prévus. Les premiers sont en effet dispensés de tous les modules de la formation complémentaire à l'exception de celui intitulé « relation, intervention et aide à la personne ». Quant aux seconds, ils sont considérés comme titulaires de droit du certificat national de compétence de mandataire judiciaire portant la mention « mesure d'accompagnement judiciaire », sous réserve de justifier d'avoir suivi le module spécifique « le contour de l'intervention et ses limites ».

Reste que les professionnels exerçant avant 2009 étaient loin d'être tous formés. « La situation est très hétérogène. Dans certains secteurs, 80 % des salariés ont été formés, parfois c'est l'inverse », observe Dominique Terrasson. En outre, il existe une grande diversité dans les parcours des délégués. Si ceux des services tutélaires ont majoritairement un profil de juriste ou de travailleur social leur permettant de se voir octroyer certaines dispenses, les préposés d'établissements hospitaliers ou les gérants exerçant à titre individuel devront en général suivre le cursus de formation complet. L'enjeu se révèle donc de taille. « Il existe un nombre très important de délégués à former », estime Nicole Guégan. « Sur la seule région Bretagne et Grand-Ouest, l'estimation avoisinerait les 1 000 personnes. »

Au niveau national, aucune évaluation n'a été menée même si les chiffres de 8 000 à 10 000 professionnels en poste à former sont parfois évoqués, qu'il s'agisse des délégués à la tutelle, des préposés d'établissements hospitaliers et des personnes exerçant à titre individuel. « Quasiment tous les professionnels auront au moins un module à valider », estime, pour sa part, Dominique Terrasson.

A cet effet de masse, s'ajoutent des délais relativement courts pour remplir cette nouvelle obligation légale. Les personnes qui exerçaient, avant le 1^er janvier 2009, des mesures de tutelle d'Etat aux majeurs protégés, de tutelle aux prestations sociales versées aux adultes ou de gérance de tutelle en qualité d'administrateur spécial ont trois ans, soit jusqu'au 31 décembre 2011 (5) pour suivre cette formation complémentaire.

Enfin, il faut distinguer deux niveaux, précise Dominique Terrasson : « Ce qui est obligatoire et ce que souhaitent les professionnels. En effet, certains d'entre eux aimeraient suivre la formation complète sans demander ni dispense ni allégement. C'est aussi le voeu de certains employeurs pour leurs salariés. » Un avis partagé par Nicole Guégan : « Certains professionnels demanderont à suivre l'enseignement par peur de ne pas valider le module, quand bien même la commission pédagogique leur aurait octroyé un allégement. »

Autre écueil, la question de l'individualisation des parcours, qui se pose tant aux employeurs qu'aux centres de formation. « Si l'on s'en tient aux obligations du texte et que l'on réduit le temps de formation et de départ du salarié au minimum, on n'a pas la certitude qu'il aura le certificat national de compétence. Et même s'il l'a dans ces conditions, on peut craindre qu'il ait au final des failles dans tel ou tel domaine », juge Elisabeth Perrève. C'est pourquoi une évaluation des besoins des salariés est nécessaire. C'est en tout cas l'option retenue au service mandataire « Croix-Marine » de Moulins. « Fin 2008, nous avons reçu en entretien individuel tous les délégués, nous avons repris point par point le nouveau référentiel de compétences avec chacun pour voir où étaient leurs manques, relate Elisabeth Perrève. Au final, cela donne un nombre important d'heures de formation à faire suivre. » Ce qui peut poser problème dans certaines régions non encore pourvues de ce type de formation.

A ce jour, environ une vingtaine d'établissements sont agréés. « Dans certaines régions, il n'y a pas encore d'établissement de formation agréé mais des dossiers sont en cours d'instruction. C'est le cas en Auvergne et en Poitou-Charente. En revanche, en Corse, en Normandie et dans les départements d'outre-mer (Martinique, Guadeloupe, Guyane), il n'y a pour l'heure aucun centre de formation agréé », confirme Dominique Terrasson. En attendant, pour l'employeur, « cela signifie des frais supplémentaires de déplacement ou d'hébergement à prendre en compte », constate Elisabeth Perrève. « Nous avons ainsi été contraints d'envoyer l'un de nos salariés à Caluire, près de Lyon, car le centre de formation en Auvergne n'était pas encore agréé au moment où nous en avions besoin. » En outre, des listes d'attente pour s'inscrire sont parfois importantes, comme en Ile-de-France. « Pour faire face à la demande, certains centres de formation prennent 25 voire 30 candidats par session, au lieu de 20 habituellement. Cela inquiète néanmoins les employeurs qui craignent de ne pas avoir le temps de former leurs salariés dans les délais requis », souligne Elisabeth Perrève. Abel Gago, responsable des formations « mandataires judiciaires » et « Caferuis » (certificat d'aptitude aux fonctions d'encadrement et de responsable d'unité d'intervention sociale) pour l'Association régionale pour la formation, la recherche et l'innovation en pratiques sociales (Arfrips) à Lyon (Rhône-Alpes), confirme : « Nous avons une promotion de 50 personnes et 250 demandes de dossiers en attente. Nous nous sommes fixé comme objectif de pouvoir former, sur les deux prochaines années scolaires, l'ensemble des professionnels en poste, sinon ils ne pourraient plus continuer à travailler. » Autre problématique : celle des mandataires qui devront suivre deux formations parce qu'ils exercent à la fois des mesures judiciaires de protection et des mesures d'accompagnement judiciaire. De plus, côté patronal comme côté salarié, on s'interroge sur le sort qui sera réservé aux professionnels qui échoueraient et ne valideraient pas le certificat. Enfin, bien sûr, la question du financement de ces formations peut poser problème à nombre d'employeurs, de même que celle de l'organisation duservice pendant l'absence des salariés.

Pour les écoles, la mise en oeuvre de cette formation complémentaire se révèle également complexe. Pour pouvoir la dispenser, elles doivent s'engager à satisfaire les conditions d'un cahier des charges fixé par l'arrêté du 2 janvier 2009. Elles doivent d'abord élaborer un protocole général précisant les dispenses prévues en fonction des diplômes pris en compte ainsi que les allégements de modules de formation ou de stage pratique. Puis, à partir de là, pour chaque candidat, définir un programme de formation individualisé. Le tout dans le respect des principes d'équité entre les postulants et d'indépendance au regard de l'employeur ou de la personne privée. Un véritable casse-tête ! « C'est une approche sans égale par rapport aux formations antérieures ; on se situe aujourd'hui dans une logique d'individualisation de parcours. Au préalable, la commission pédagogique de l'établissement de formation vérifie si la condition de niveau de diplôme initial requise est remplie et prend en compte l'expérience professionnelle. On peut rapprocher la démarche adoptée pour ces nouvelles formations de mandataires judiciaires de celle de la validation des acquis de l'expérience », commente Nicole Guégan.

C'est pourquoi, ici et là, des initiatives sont prises pour faciliter l'élaboration de ces protocoles. A l'échelon national, la DGAS a tenté de présenter sous forme de tableau, pour chaque diplôme en travail social, les allégements et dispenses possibles. Une initiative restée, pour le moment, au stade du document de travail. De leur côté, l'Association française des organismes de formation et de recherche en travail social (Aforts) et le Groupement national des instituts régionaux du travail social (GNI) ont uni leurs efforts. « Un groupe de travail a planché sur la question des allégements et des dispenses afin d'obtenir un document de référence sur lesquels nos adhérents vont s'engager. L'objectif est qu'ils adoptent et garantissent les mêmes pratiques », explique Olivier Cany, directeur de l'Aforts.

Ce responsable s'inquiète, par ailleurs, du risque d'une inégale qualité des offres de formation. Pour dispenser ces formations, les centres doivent en effet présenter un dossier au représentant régional de l'Etat, qui accorde alors ou pas une délégation pour dix ans. Mais, pour Olivier Cany, « il s'agit avant tout d'une autorisation de conformité réglementaire. Il n'y aura pas de véritable régulation en amont, ce qui pose la question de la qualité des formations. » Il craint que « n'importe qui puisse proposer cette offre de formation et interprète a minima les exigences réglementaires ».

La difficulté pour les écoles ne s'arrête pas là. Il leur incombe également de déterminer les modalités d'évaluation et de validation des modules de formation. D'où le risque, selon l'Aforts et le GNI, que les certificats soient délivrés plus ou moins facilement et que le degré d'exigence des centres soit variable. C'est pourquoi un second groupe de travail vient de finaliser un cahier des charges posant des principes communs en matière de certification.

Par ailleurs, cette formation complémentaire ne va-t-elle pas amener de profonds changements dans le secteur des formations en travail social ? Nicole Guégan relève déjà des évolutions : « L'IRTS de Bretagne a été sollicité par les services tutélaires pour délocaliser les formations en raison du court délai imparti par la loi pour répondre à l'obligation de formation et du nombre de professionnels devant se soumettre à cette exigence. Ainsi dans plusieurs départements bretons, des Pays-de-la-Loire et de la Vendée, certains modules de formation complémentaire sont dispensés de façon délocalisée. Cela oblige les services tutélaires à mutualiser leurs moyens car ils sont amenés à se coordonner sur la logistique à mettre en place (prêts de locaux...). Les échanges que cela entraîne génèrent également une dynamique inédite en termes de mutualisation des pratiques. »

Autre mutation positive : la perspective de cette nouvelle formation - qui nécessite un renforcement des matières juridiques - amène les centres de formation à créer de nouveaux réseaux, en particulier avec les universités. Cette option a été retenue par l'IRTS de Bretagne. « En juin 2007 nous avons initié un partenariat avec la faculté de droit de Rennes, qui a abouti à la mise en oeuvre d'une formation diplômante », raconte Nicole Guégan. « Les enseignements juridiques sont dispensés par des spécialistes du droit et, au final, les candidats pourront obtenir le certificat national de compétence conjugué à un «diplôme universitaire de mandataire judiciaire». Nous poursuivons une démarche similaire avec les facultés de droit de Nantes et de Vannes. » Pour certains candidats, c'est l'opportunité aussi de pouvoir évoluer dans leur carrière ultérieure ou de poursuivre un cursus universitaire. C'est aussi un moyen de pallier l'absence de caractère diplômant du certificat national de compétence puisqu'un diplôme universitaire est accordé parallèlement. « Une véritable démarche d'acculturation est engagée qui fait se rencontrer deux champs d'expertise, le «juridique» et le «social» - renvoyant respectivement aux deux volets de la loi du 5 mars 2007 - et deux logiques de formation, l'une universitaire, l'autre professionnelle, analyse Nicole Guégan. L'ampleur de la tâche est importante et le défi motivant. »

Juridiquement, les mandataires peuvent appartenir à une association tutélaire dont ils sont les salariés, être les préposés d'un établissement de santé, social ou médico-social (pour personnes âgées, notamment) ou enfin pratiquer cette activité à titre individuel (il s'agit alors des anciens gérants de tutelle). Mais l'esquisse d'un profil plus précis de ces professionnels s'avère difficile. A la direction générale de l'action sociale, on attend les remontées des directions régionales des affaires sanitaires et sociales pour avoir une vue d'ensemble plus précise.

Sur le terrain, les parcours des professionnels semblent assez divers. « Les salariés desassociations tutélaires ont, en moyenne, trois ans d'expérience et sont âgés de 26 à 45 ans », remarque Abel Gago, responsable des formations « mandataires judiciaires » et « Caferuis » (6) pour l'Association régionale pour la formation, la recherche et l'innovation en pratiques sociales (Arfrips) en région Rhône-Alpes.

Quant aux mandataires privés (anciens gérants de tutelle), leur moyenne d'âge est plus élevée. « Ce sont des personnes qui se tournent vers ce genre d'activité, parfois en fin de carrière, ils ont entre 50 et 60 ans. Ils peuvent donc hésiter à suivre cette nouvelle formation », poursuit Abel Gago. Même constat à propos de la moyenne d'âge pour Nicole Guégan, qui relève en revanche qu'à l'IRTS de Bretagne, un nombre non négligeable de mandataires privés s'était inscrit à la première promotion.

Reste enfin les mandataires préposés d'établissements. Selon Nicole Guégan, ils sont généralement âgés de 50 à 55 ans et forts d'une expérience professionnelle très longue, souvent de plus de 15 ans. « Ce n'est donc pas évident pour eux d'engager un cursus de formation », poursuit-elle.

Si l'on se penche sur la formation initiale de ces futurs mandataires, la situation est assez hétérogène et varie selon les critères de recrutement des diverses associations qui les emploient. En majorité, les intéressés sont des travailleurs sociaux - titulaires d'un diplôme de conseiller en économie sociale et familiale, d'assistant de service social ou d'éducateur - ou des juristes (études de droit voire de gestion). Certaines associations favorisent parfois, selon leur sensibilité, telle ou telle compétence. « On retrouve en fait les deux composantes de la loi du 5 mars 2007, explique Abel Gago, la notion d'accompagnement de la personne et celle privilégiant la gestion juridique, administrative et financière des biens. Mais l'articulation de ces deux profils types est intéressante en termes de dynamique de la promotion, comme en termes de compétence collective d'une équipe. »

Pour pouvoir accéder à cette formation complémentaire, les candidats doivent :

soit être titulaires d'un diplôme ou titre enregistré au niveau III du répertoire national des certifications professionnelles (7) (ou, pour les ressortissants d'un autre Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat de l'Espace économique européen, d'un titre équivalent) ;

soit, le cas échéant, justifier d'une ancienneté d'au moins trois ans dans un emploi exigeant normalement un diplôme ou titre de ce niveau.

Les conditions d'âge et d'expérience varient ensuite selon que le mandataire exerce son activité à titre individuel ou en qualité de préposé d'un établissement dans lequel la personne protégée est accueillie :

les premiers doivent être âgés de 25 ans au minimum et justifier d'une expérience d'au moins trois ans dans l'un des domaines nécessaires à l'exercice des fonctions de mandataire judiciaire ;

les seconds doivent être âgés de 21 ans au minimum et faire la preuve d'une expérience professionnelle d'une durée minimale de un an dans l'un des domaines nécessaires à l'exercice des fonctions de mandataire judiciaire.

Lorsque le mandataire est une personne physique, qui a reçu délégation d'un service mandataire pour assurer la mise en oeuvre de la mesure de protection des majeurs, il doit être âgé au minimum de 21 ans à son entrée en fonction et il dispose d'un délai maximal de deux ans à compter de son entrée en fonction au sein du service pour satisfaire aux conditions de formation requise.