Aide à domicile pour les personnes âgées : l'IGAS favorable à un renforcement de la « responsabilité qualité » du département

Comment améliorer la qualité des interventions des services d'aide à domicile pour personnes âgées ? L'inspection générale des affaires sociales (IGAS) avance, dans un rapport (1), une série de propositions visant, dans ce domaine, « à simplifier le paysage juridique, à renforcer le contrôle et à confier au conseil général la responsabilité de la qualité de l'intervention auprès des bénéficiaires ». Ses propositions sont assises sur un constat sans concessions qui tient en quelques points.

D'abord, l'IGAS - qui a enquêté entre novembre 2008 et février 2009 - pointe que, si « les textes législatifs et réglementaires [sur la qualité], sans compter les circulaires nombreuses et copieuses, ne manquent pas, leur application n'est pas bien contrôlée ». Ensuite, l'inspection juge l'« intervention sur la qualité peu opératoire ». Ainsi, il lui a semblé que les « démarches s'empilaient sans réelle valeur ajoutée ». De plus, relève-t-elle, l'approche est « souvent essentiellement procédurale », les contrôles et les audits « faits sur pièce et jamais sur place auprès des bénéficiaires », sans compter que « le coût de ces procédures est élevé », dans un domaine très sensible à tout surcoût...

Le rapport met par ailleurs en exergue que « les fondements d'une démarche qualité cohérente pour tous les opérateurs ne sont pas acquis », notamment parce que « le cadre législatif est incohérent » et que « le cadre conventionnel n'est pas abouti ». Enfin, « ni le niveau de l'allocation personnalisée d'autonomie [APA], ni même la logique de la grille d'évaluation de la dépendance AGGIR ne permettent d'évaluer la capacité des personnes à coordonner leurs aidants ou à leur substituer un service assurant cette coordination », souligne l'IGAS, pour qui, au-delà, « la cohérence des plans d'aide se heurte à la limite de leur financement ».

L'ensemble des propositions formulées par l'inspection obéit à « une logique simple ». Pour elle, il importe de « limiter les normes et les exigences nationales » et d'« en contrôler l'application pour réduire les risques de non-qualité », tout en assurant la promotion de la qualité « au niveau de la proximité ». Pour cela, l'objectif est de « responsabiliser les départements en les incitant, d'une part, à améliorer la qualité des services fournis par l'organisation et l'articulation des équipes APA et CLIC [centres locaux d'information et de coordination] et par une politique de conventionnement avec des opérateurs et, d'autre part, à fournir aux usagers un système de recours et de traitement des plaintes réactif et efficace ». Une idée générale qu'elle décline ensuite dans ses recommandations.

Ainsi, en particulier, l'IGAS suggère de réduire à un seul les deux régimes législatifs sous lesquels interviennent les opérateurs (agrément et autorisation) et de privilégier le régime de l'agrément qualité, dont le champ est plus vaste (voir aussi sur ce point le rapport de l'IGAS consacré à le gestion de l'APA, ce numéro, page 11). Selon elle, il convient par ailleurs de « mettre un terme à la prolifération des évaluations et certifications variées », et de « favoriser un contrôle par les services de l'Etat de l'application de la loi et un contrôle de l'effectivité par le conseil général en se servant des technologies modernes ». Elle plaide aussi pour un aménagement des conditions de calcul de l'APA afin d'améliorer la qualité des prestations fournies, aménagement qui se ferait « en cohérence avec les revenus des bénéficiaires ». En outre, elle recommande de promouvoir la qualité « en améliorant pour les intervenants leur encadrement, l'acquisition de compétences, le soutien ». Pour cela, elle suggère d'« inciter les conseils généraux à développer une politique de conventionnement [avec] les opérateurs qui affiche des objectifs simples et adaptés aux conditions locales ».

« Un tel renforcement de la «responsabilité qualité» du département peut, selon l'IGAS, favoriser une dynamique locale de qualité au niveau des bassins de vie », à travers l'organisation et la coordination des équipes APA et CLIC en réseau avec les opérateurs, le développement de l'accueil de jour, le partenariat entre établissements et services, ainsi que par la création de comités consultatifs d'usagers, pour « mieux recenser et traiter les remarques, critiques ou plaintes sur la qualité de service ».