La loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre les exclusions Dispositions relatives au DALO et au logement des personnes défavorisées - Mesures diverses (suite et fin)

Plusieurs dispositions de la loi « Boutin » visent à favoriser la lutte contre l'habitat indigne et à améliorer la politique de requalification des quartiers anciens dégradés.

La loi du 25 mars 2009 donne une définition de l'habitat indigne. De fait, il n'existait jusque-là aucune définition légale de cette notion. La loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, modifiée par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, prévoit uniquement que le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) assure le repérage des logements indignes et des locaux impropres à l'habitation, ainsi que des logements considérés comme non décents à la suite d'un contrôle des organismes payeurs des aides personnelles au logement, et prévoit les actions de résorption correspondantes. De même, le code de la construction et de l'habitation évoque ce concept sans en déterminer les contours (par exemple, l'article L. 301-5-2). Or « l'absence de définition de l'habitat indigne empêche de disposer de critères clairs pour établir des diagnostics partagés et un constat chiffré, notamment dans le cadre des observatoires nominatifs des logements indignes (1) », explique Michel Piron, rapporteur de la loi à l'Assemblée nationale (Rap. A.N. n° 1357, Piron, décembre 2008, page 367).

Aussi l'article 4 de la loi du 31 mai 1990 est-il complété à cette fin. Il prévoit désormais que constitue un habitat indigne :

les locaux ou installations utilisés à des fins d'habitation et impropres par nature à cet usage. Relevons qu'on trouve déjà cette formule à l'article L. 1331-22 du code de la santé publique qui dispose que les caves, sous-sols, combles, pièces dépourvues d'ouverture sur l'extérieur et autres locaux par nature impropres à l'habitation ne peuvent être mis à disposition aux fins d'habitation. Les autres locaux impropres par nature à l'habitation sont les locaux divers non aménagés aux fins d'habitation. La notion d'« installations » recouvre les logements non construits en dur ;

les logements dont l'état, ou celui du bâtiment dans lequel ils sont situés, expose leurs occupants à des risques manifestes pour leur santé ou leur sécurité physique. Cette formule est utilisée à l'article 6 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, qui énonce que les bailleurs sont tenus de remettre aux locataires des logements décents ne laissant pas apparaître de risques manifestes pour leur santé ou leur sécurité. Elle recouvre l'ensemble des risques liés à la solidité et la stabilité des structures, à la promiscuité, à la présence de plomb, à l'humidité excessive, au pourrissement des surfaces avec développement de champignons toxiques...

« Cette définition de l'habitat indigne fusionne donc des caractéristiques du logement non décent et des caractéristiques du logement impropre par nature à l'habitation » (Rap. A.N. n° 1357, Piron, décembre 2008, page 368).

La loi du 25 mars 2009 vise, par ailleurs, à faciliter la réalisation de travaux dans les logements insalubres. Les articles L. 1331-22 à L. 1331-30 du code de la santé publique instituent diverses mesures de police pour lutter contre l'habitation de logements impropres à cet usage par nature ou pour des raisons d'hygiène, de salubrité ou de sécurité, ou encore suroccupés. Ainsi, par exemple, l'article L. 1331-28 de ce code prévoit que le préfet peut prescrire les travaux nécessaires pour assurer la salubrité d'un local à usage d'habitation déclaré insalubre de manière non irrémédiable. Et l'article L. 1331-29 donne la faculté aux maires et, à défaut, aux préfets, de faire exécuter d'office les travaux ainsi prescrits, après mise en demeure de s'y conformer restée infructueuse.

La loi « Boutin » ajoute que les travaux prescrits peuvent être exécutés d'office « y compris sur les logements vacants » (code de la santé publique [CSP], art. L. 1331-29 modifié).

Selon Michel Piron, « cette disposition permettra d'éviter que les propriétaires ne se soustraient à leurs obligations en organisant la vacance de locaux insalubres ou que la puissance publique ne puisse pas réhabiliter des locaux vacants qui risquent d'être à nouveau occupés » (Rap. A.N. n° 1357, Piron, décembre 2008, page 370).

La loi du 25 mars 2009 cherche également à faciliter le recensement des informations concernant l'habitat indigne. A cet effet, elle prévoit que, désormais, les autorités publiques compétentes (préfectures, mairies, directions départementales des affaires sanitaires et sociales...) et les organismes payeurs des aides personnelles au logement doivent transmettre aux comités responsables des PDALPD :

les mesures de police arrêtées ;

les constats de non-décence effectués ;

l'identification des logements, installations et locaux repérés comme indignes et non décents. Aux fins de mise en oeuvre de la politique de lutte contre l'habitat indigne, ces comités doivent ensuite transmettre au ministre chargé du logement les données statistiques agrégées relatives au stock de locaux, installations ou logements figurant dans l'observatoire nominatif des logements indignes et des locaux impropres à l'habitation(2)ainsi que le nombre de situations traitées au cours de l'année (loi n° 90-449 du 31 mai 1990, art. 4, al. 13 modifié).

Dans le même esprit, les fournisseurs de données et les gestionnaires des observatoires nominatifs des logements indignes peuvent recevoir des services fiscaux, sur leur demande, communication des renseignements qu'ils détiennent et qui sont nécessaires au recensement et au suivi du traitement des logements, locaux ou installations indignes et non décents (livre des procédures fiscales, art. L. 124 B nouveau).

Toujours dans la même perspective, l'article 20-1 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs rend automatique la transmission par le juge au préfet des décisions judiciaires en matière de logement non décent afin de permettre une meilleure connaissance des situations de mal-logement. Pour mémoire, les bailleurs sont normalement tenus de mettre à la disposition des locataires des logements décents ne laissant pas apparaître de risques manifestes pour leur santé ou leur sécurité. A défaut, des voies de recours permettent aux locataires de faire respecter cette obligation. Dans ce cadre, la procédure peut aboutir à la saisine du juge après une phase de recours amiable. Ce dernier avait jusqu'alors la possibilité de transmettre au représentant de l'Etat dans le département l'ordonnance ou le jugement constatant que le logement est indécent. Cette faculté devient désormais une obligation (loi n° 89-462 du 6 juillet 2009, art. 20-1 modifié).

Selon l'article L. 521-3-2 du code de la construction et de l'habitation, lorsque des locaux font l'objet d'une déclaration d'insalubrité assortie d'une interdiction temporaire ou définitive d'habiter et que le propriétaire ou l'exploitant n'a pas assuré l'hébergement ou le relogement des occupants, le préfet doit prendre les dispositions nécessaires pour héberger ou reloger ces derniers. La loi « Boutin » vise à faciliter, pour le préfet, le respect de cette obligation de relogement en prévoyant qu'il use des prérogatives qu' il détient dans le cadre du recours amiable du « DALO » - désignation des occupants à un organisme bailleur disposant de logements adaptés, proposition d'un logement faisant l'objet d'une convention avec l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), attribution d'un logement sur ses droits de réservation - sans que les occupants des logements concernés aient à saisir la commission de médiation « DALO » (code de la construction et de l'habitat [CCH], art. L. 441-2-3-4 et L. 521-3-3 nouveaux). Une « procédure inutile puisque les circonstances de fait et de droit font que ces occupants bénéficient déjà d'un droit au relogement, explique Etienne Pinte, rapporteur de la loi à l'Assemblée nationale. On accélérera ainsi ces relogements de plusieurs mois, tout en allégeant la charge de travail des commissions de médiation » (J.O.A.N. [C.R.] n° 20 du 10-02-09, page 1413).

Quant au maire, également tenu, à la suite de la défaillance du propriétaire, d'assurer le relogement des occupants de locaux sous arrêté de péril, ou d'hôtels meublés ayant fait l'objet d'une fermeture définitive pour raisons de sécurité, il peut, pour remplir cette obligation, désigner les intéressés à un organisme bailleur afin qu'il les loge et, en cas de refus du bailleur, procéder à l'attribution d'un logement qui s'imputera sur ses droits à réservation dont il dispose sur le territoire de la commune (CCH, art. L. 441-2-3-4 et L. 521-3-3 nouveaux).

Selon Etienne Pinte, cette « obligation faite aux maires et aux préfets de reloger prioritairement les occupants de logements indignes permet de court-circuiter la procédure de médiation DALO » (J.O.A.N. [C.R.] n° 20 du 10-02-09, page 1413).

La loi précise que le préfet ou le maire sont réputés avoir satisfait à l'obligation de relogement s'ils ont proposé aux personnes concernées qui, faute d'offre de relogement, occupent des locaux au-delà de la date de prise d'effet de l'interdiction définitive d'habiter, un accueil dans une structure d'hébergement, un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence à vocation sociale, à titre temporaire dans l'attente d'un relogement définitif (CCH, art. L. 521-3-3 nouveau).

Reprenant une proposition du Conseil économique, social et environnemental de janvier 2008, l'article 25 de la loi du 25 mars 2009 met en place un programme national de requalification des quartiers anciens dégradés. Le conseil avait en effet constaté que « en dépit des résultats atteints grâce à la mise en place d'outils spécifiques tels que les opérations de résorption de l'habitat insalubre (RHI), les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH), les programmes d'intérêt général (PIG), le programme national de lutte contre l'habitat indigne et surtout les OPAH-renouvellement urbain, toute une série de quartiers, voire parfois de véritables «morceaux de ville», n'avaient pu être sortis de leur processus de déqualification et de dévalorisation » (Rap. A.N. n° 1357, Piron, décembre 2008, page 192).

Ce programme est prévu pour la période 2009-2016 avec un objectif (art. 25 de la loi) :

de 60 000 logements privés à réhabiliter, dont au moins 20 000 devant faire l'objet d'un conventionnement ;

de 25 000 logements locatifs sociaux et de 5 000 places d'hébergement ou de logements de transition à créer.

Il est également prévu qu'un rapport présentant l'état d'avancement et le bilan de la mise en oeuvre de ce programme soit transmis par le gouvernement au Parlement avant le 1^er octobre de chaque année.

La loi définit les objectifs de ce programme, à savoir : « engager les actions nécessaires à une requalification globale de ces quartiers tout en favorisant la mixité sociale, en recherchant un équilibre entre habitat et activités et en améliorant la performance énergétique des bâtiments » (art. 25 de la loi).

Le programme concerne les quartiers, dont la liste doit être fixée par décret, présentant :

soit une concentration élevée d'habitat indigne et une situation économique et sociale des habitants particulièrement difficile ;

soit une part élevée d'habitat dégradé vacant et un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements.

A cet effet, une commission du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés a été mise en place. Elle est chargée d'émettre un avis sur l'éligibilité du quartier au programme, son périmètre et les actions proposées et de le transmettre au ministre chargé du logement (décret n° 2009-720 du 17 juin 2009, J.O. du 19-06-09).

Les actions de ce programme peuvent porter notamment sur (art. 25 de la loi) :

la revalorisation des îlots d'habitat dégradé par l'acquisition du foncier et sa revente, nu ou bâti ;

le relogement des habitants, avec pour objectif prioritaire leur maintien au sein du même quartier requalifié ;

la production de logements locatifs sociaux et de places d'hébergement ainsi que la diversification de l'offre immobilière ;

la réhabilitation du parc privé existant ;

l'amélioration de la performance énergétique des bâtiments ;

la lutte contre l'habitat indigne ;

l'aménagement des espaces et des équipements publics de proximité ;

la réorganisation ou la création d'activités économiques et commerciales, de services publics et de services de santé ;

l'accompagnement social des habitants ;

la réalisation des études préliminaires et opérations d'ingénierie nécessaires à sa mise en oeuvre.

L'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) contribue à la mise en oeuvre du programme de requalification des quartiers anciens dégradés en accordant des concours financiers aux collectivités territoriales, aux établissements publics de coopération intercommunale compétents et aux organismes publics ou privés qui conduisent les opérations concourant à sa réalisation. A cet effet, elle doit passer des conventions pluriannuelles avec les collectivités et organismes destinataires de ces aides. Toutefois, son conseil d'administration peut fixer des seuils au-dessous desquels il n'est pas conclu de convention, en fonction du montant des concours financiers ou du coût de l'opération financée (loi n° 2003-170 du 1^er août 2003, art 10-1 nouveau).

Ces conventions peuvent prévoir la création d'un fonds local de requalification des quartiers anciens dégradés regroupant les financements du porteur de projet, des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics, de l'ANRU, de l'Agence nationale de l'habitat (voir ci-après) et de tout autre organisme public ou privé (n° 2003-170 du 1^er août 2003, art 10-2 nouveau).

De son côté, l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) - dont la loi étend parallèlement les missions (voir encadré, page 43) - contribue à la mise en oeuvre de certaines actions du programme, à savoir les actions relatives à la réhabilitation du parc privé, à l'amélioration de la performance énergétique des bâtiments et à la lutte contre l'habitat indigne (CCH, art. L. 321-1-2 nouveau). Pour ce faire, un outil est prévu : les fonds locaux de réhabilitation de l'habitat privé. L'ANAH, les collectivités territoriales et leurs établissements publics et, le cas échéant, tout autre organisme public ou privé peuvent créer, par convention, de tels fonds regroupant leurs financements pour conduire des opérations de réhabilitation de l'habitat privé (CCH, art. L. 321-1-3 nouveau).

La loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a introduit dans le code de la construction et de l'habitation un article L. 321-10 permettant aux logements conventionnés avec l'ANAH afin de garantir un niveau de loyer « maîtrisé » ou « social » (3) d'être pris à bail par des personnes publiques ou privées (organismes spécialisés, associations caritatives...) en vue de les sous-louer, meublés ou non, à des personnes en difficulté qui ne parviendraient pas à trouver de tels logements en suivant les règles du marché ou d'héberger les mêmes personnes.

La loi du 25 mars 2009 cherche à développer ce dispositif.

A noter : la loi « Boutin » a également ouvert aux organismes d'HLM (offices publics de l'habitat, sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré, sociétés coopératives de production d'habitations à loyer modéré) la possibilité de se livrer à l'intermédiation locative et en définit le régime (4).

La loi étend d'abord le champ des personnes susceptibles de bénéficier de ces contrats de sous-location ou de cet hébergement, auparavant limité aux personnes prioritaires au titre du droit au logement opposable. Désormais, sont éligibles (CCH, art. L. 321-10 modifié) :

toutes les personnes ou familles qui éprouvent des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d'existence ;

les personnes physiques dont la situation nécessite une solution locative de transition.

Par ailleurs, la loi prévoit que la durée du contrat de location des logements conventionnés avec l'ANAH en vue de garantir un niveau de loyer « maîtrisé » est au moins égale à (CCH, art. L. 321-10-1 nouveau) :

3 ans pour les bailleurs personnes physiques, ainsi que lorsque le bailleur est une société civile constituée exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré inclus ou lorsque le logement est en indivision ;

6 ans pour les bailleurs personnes morales.

Ces conditions de durée ne s'appliquent toutefois ni aux contrats de sous-location ni à l'hébergement proposés aux personnes en difficulté.

En outre, suivant certaines modalités, le législateur permet au bailleur, lorsque le terme du contrat de location est postérieur à la date d'expiration de la convention avec l'ANAH, de notifier ou signifier au locataire une offre de renouvellement du contrat de location dont le loyer dépasse le montant du loyer plafond inscrit dans la convention en cours. Cette offre doit être notifiée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou signifiée par acte d'huissier au locataire au moins 6 mois avant le terme du contrat. Le délai court à compter du jour de la réception de la lettre recommandée ou de la signification de l'acte d'huissier (CCH, art. L. 321-11-1 nouveau).

La loi du 25 mars 2009 procède à une réforme du 1 % logement - rebaptisé Action logement en juillet dernier - qui collecte la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), dont le taux est maintenu à 0,45 %.

Pour mémoire, depuis 1996 et la création de l'Union d'économie sociale du logement (UESL) - la fédération des organismes gestionnaires du 1 % logement -, l'Etat et les partenaires sociaux s'accordaient par convention sur les politiques nationales d'emploi des fonds issus de la PEEC. La loi « Boutin » supprime ce mode de gestion conventionnel qui prévalait jusque-là et lui substitue un mécanisme de détermination des emplois des fonds issus de la PEEC par la loi et par voie réglementaire. Ce faisant, le législateur tire les conséquences des critiques du système émises par la Cour des comptes dans son rapport public annuel de 2009 : « les conventions ne sont pas publiées, ne comportent pas de mécanismes d'abrogation, ne sont pas codifiées et leur empilement a créé un volumineux corpus conventionnel [...]. En l'absence d'actualisation des textes codifiés [...], nombre de dispositions conventionnelles et de pratiques contredisent les textes législatifs et réglementaires toujours en vigueur », dénonçait la Haute Juridiction financière (Rap. A.N. n° 1357, Piron, décembre 2008, page 129).

Parallèlement, toujours pour tenir compte des critiques de la Cour des comptes, la loi « Boutin » modifie les règles de fonctionnement des instances gouvernant le 1 % logement.

L'ensemble du dispositif ainsi réformé est entré en vigueur le 23 juin 2009, jour de parution du décret du 22 juin 2009 fixant les nouvelles règles d'utilisation des ressources issues de la PEEC (5). A cette date, l'ensemble des conventions passées entre l'Etat et l'UESL ont pris fin (art. 8, XI de la loi).

Le nouvel article L. 313-3 du code de la construction et de l'habitation, complété par le décret du 22 juin 2009, énonce que les ressources d'Action logement (ex-1 % logement) peuvent être consacrées à 7 catégories d'emplois.

Les ressources peuvent servir à financer des aides à des personnes physiques pour leurs projets d'accession à la propriété, de réhabilitation de leur logement, d'accès au logement locatif, de changement de logement ou de maintien dans celui-ci (CCH, art. L. 313-3 modifié). Ces aides peuvent prendre la forme, notamment (CCH, art. R. 313-19-1 modifié) :

de prêts à taux réduit accordés aux personnes en situation de handicap ou pour des logements ou immeubles placés dans une situation d'insalubrité avérée pour l'amélioration desquels les propriétaires occupants obtiennent une subvention de l'ANAH. A noter : ces aides peuvent aussi prendre la forme de prêts ou de subventions à des personnes physiques ou à des bailleurs pour financer la réalisation de logements sociaux adaptés ou des travaux nécessaires à l'adaptation de logements ou d'immeubles ;

de prêts à taux nul accordés à des personnes en fonction, le cas échéant, de leur activité ou de leurs ressources, pour financer leur dépôt de garantie leur permettant l'accès à un logement locatif ;

de garanties ou de cautions accordées à des personnes en fonction, le cas échéant, de leur activité ou de leurs ressources, pour couvrir leur risque de non-paiement du loyer et des charges locatives afin de faciliter leur maintien dans un logement locatif ;

de prêts ou de subventions accordés à des salariés ou des personnes de 30 ans et plus, en situation d'accès à l'emploi, de formation professionnelle ou de mobilité professionnelle, afin de supporter les coûts supplémentaires liés à l'accès au logement, à une double charge de logement ou au changement de logement.

Les ressources issues de la collecte de la PEEC peuvent aussi servir à soutenir la construction, la réhabilitation et l'acquisition de logements locatifs sociaux ainsi que la production de logements locatifs intermédiaires, via des prêts ou des subventions (CCH, art. L. 313-3 et R. 313-19-2 modifiés).

Autre mode d'utilisation des ressources : des interventions à caractère très social dans le domaine du logement, notamment sous la forme d'opérations relatives au logement ou à l'hébergement des personnes défavorisées et de dépenses d'accompagnement social (CCH, art. L. 313-3 modifié). Ces interventions peuvent en particulier prendre la forme (CCH, R. 313-19-3 modifié) :

de subventions ou de prêts à taux réduits accordés pour le financement d'opérations de construction, d'acquisition suivies ou non de travaux d'amélioration et de réhabilitation de logements-foyers conventionnés, de structures d'hébergement, de résidences hôtelières à vocation sociale ou encore de logements meublés (6) destinés à des salariés ou des stagiaires tenus, en raison du caractère saisonnier ou temporaire (entre 3 mois et 1 an) de leur activité, ou pour des raisons de formation, de se loger hors de leur résidence principale ;

de subventions ou de prêts à taux réduit accordés notamment à des sociétés anonymes d'HLM pour l'acquisition et la réhabilitation d'habitats indignes conventionnés à l'aide personnalisée au logement et destinés au logement, principalement, de salariés ;

de financements d'activités en faveur du logement ou de l'hébergement des personnes ou des familles éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d'existence. Ces activités doivent relever de l'ingénierie sociale, financière et technique ou de l'intermédiation locative et de la gestion locative sociale, et être réalisées par des organismes agréés. Ces aides peuvent également prendre la forme de garanties de loyers et de charges dus aux propriétaires par des organismes exerçant des activités d'intermédiation locative et de gestion locative sociale qui sous-louent des logements ;

d'un financement de l'Association pour l'accès aux garanties locatives, chargée d'organiser le dispositif de garantie des risques locatifs (7) ;

d'interventions - prêts à taux réduit ou nul, subventions, etc. - en faveur des personnes physiques locataires, propriétaires ou accédant à la propriété de leur résidence principale rencontrant des difficultés financières graves ou une évolution très défavorable de leur situation ;

dans les départements d'outre-mer (8), de financements d'activités d'ingénierie et d'accompagnement social dans le domaine du logement, de prêts ou de subventions accordés pour la mise en oeuvre d'actions spécifiques, en particulier pour favoriser l'accession sociale à la propriété et le développement de la production de logements locatifs sociaux ou pour soutenir la consolidation financière d'organismes d'HLM ou de sociétés d'économie mixte exerçant à titre principal une activité de construction, d'acquisition ou de gestion de logements sociaux.

Les ressources peuvent aussi être utilisées pour la mise en oeuvre du programme national de rénovation urbaine, sous forme notamment de subventions à l'ANRU (CCH, art. L. 313-3 et R. 313-19-4 modifiés).

Action logement peut également participer à la mise en oeuvre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés ainsi qu'au soutien à l'amélioration du parc privé, sous forme de subventions à l'ANRU et à l'ANAH (CCH, art. L. 313-3 et R. 313-19-5 modifiés).

Une partie des ressources peut aussi être consacrée à des actions de formation, d'information ou de réflexion menées par des associations agréées par l'Etat. Dans ce cadre, peuvent être financées les subventions versées par l'UESL à l'Agence nationale d'information sur le logement (et à ses agences départementales) ainsi qu'à des associations à but non lucratif, agréées par le ministre chargé du logement, ayant pour objet l'information, la formation et la réflexion sur le logement (CCH, art. L. 313-3 et R. 313-19-6 modifiés).

Dernière catégorie d'emplois des ressources issues de la collecte de la PEEC : le versement de compensations à des organismes d'assurance qui proposent des contrats d'assurance contre les impayés de loyer, contrats qui doivent respecter un cahier des charges fixé par décret en Conseil d'Etat (CCH, art. L. 313-3 et R. 313-19-7 modifiés).

Comme le prévoit la loi « Boutin », le décret du 22 juin 2009 fixe les règles d'utilisation pour chacune des catégories d'emplois énumérées ci-dessus (montants de prêts ou subventions, conditions d'octroi, modalités de remboursement...). Quant à la répartition des ressources de la participation des employeurs à l'effort de construction entre chacune de ces catégories, elle doit être fixée par un document de programmation établi pour 3 ans par les ministres chargés du logement et du budget après concertation avec les représentants des organisations syndicales et patronales membres de l'UESL (CCH, art. L. 313-3 nouveau).

En outre, à compter du 30 juin 2011, le gouvernement devra, tous les 3 ans, engager avec ces derniers une concertation sur les emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction (CCH, art. L. 313-3 nouveau).

A noter : les ressources consacrées au soutien à la production de logements locatifs sociaux ou intermédiaires, aux interventions à caractère très social dans le domaine du logement, à la mise en oeuvre des programmes nationaux de rénovation urbaine et de requalification des quartiers anciens dégradés, ainsi qu'à l'amélioration du parc privé donnent lieu à des contreparties qui peuvent prendre la forme de droits de réservation portant sur des logements locatifs (pour un exemple de mise en oeuvre de ce droit de réservation, voir encadré, page 46).

La loi « Boutin » confie le contrôle de l'utilisation des fonds collectés par le 1 % logement à l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC), qui est recentrée sur cette mission alors qu'elle avait jusque-là un rôle plus général d'élaboration des règles encadrant l'activité des collecteurs de la PEEC. En outre, la mission de contrôle de l'agence est étendue à l'ensemble des acteurs du 1 % logement (les collecteurs, mais aussi leurs filiales et l'UESL) (CCH, art. L. 313-7 nouveau). La loi modifie par ailleurs la composition du conseil d'administration de l'agence, désormais composé de 5 représentants de l'Etat et de 3 personnalités désignées par le ministre chargé du logement en raison de leurs compétences en matière de logement (CCH, art. L. 313-11 nouveau).

Dans le même temps, le rôle de l'UESL est redéfini pour prendre en compte la suppression du dispositif conventionnel de gestion du 1 % logement et du recentrage des missions de l'ANPEEC sur le contrôle de la PEEC (CCH, art. L. 313-19 nouveau).

Enfin une existence législative est reconnue à l'Association pour l'accès aux garanties locatives ainsi qu'à l'Association foncière logement, dont l'objet est de réaliser des programmes de logements contribuant à la mixité sociale des villes et des quartiers (CCH, art L. 313-33 à L. 313-35 nouveaux).

DANS NOTRE NUMÉRO 2625 DU 25 SEPTEMBRE 2009, PAGE 37

I. L'agrément des organismes agissant en faveur des personnes défavorisées

II. Les aménagements au droit au logement opposable

DANS CE NUMÉRO

III. Les mesures sur l'habitat indigne et les quartiers anciens dégradés

A. Les dispositions concernant l'habitat indigne

B. La requalification des quartiers anciens dégradés

IV. Les dispositions en faveur de l'intermédiation locative

A. L'extension du champ des bénéficiaires

B. La durée et le renouvellement du contrat de location

V. La réforme du 1 % logement

A. Les nouvelles règles concernant les ressources

B. Les modifications concernant les instances

La loi du 25 mars 2009 étend le champ des missions de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) à la lutte contre l'habitat indigne et à l'amélioration des structures d'hébergement. Dans ce cadre, l'agence encourage et facilite l'exécution d'opérations de résorption d'habitat insalubre et de requalification d'immeubles d'habitat privé dégradé (code de la construction et de l'habitat [CCH], art. L. 321-1, I modifié). Il s'agit, explique Michel Piron, « de tenir compte du rôle éminent que l'ANAH va être amenée à jouer dans la mise en oeuvre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés » (Rap. A.N. n° 1357, Piron, décembre 2008, page 163). S'agissant des structures d'hébergement, un décret du 4 septembre 2009 (9) est venu préciser que l'ANAH pouvait octroyer des aides en vue de la réalisation de travaux d'amélioration et d'humanisation :

aux propriétaires et aux gestionnaires des établissements comportant ou non un hébergement, assurant l'accueil, notamment dans les situations d'urgence, le soutien ou l'accompagnement social, l'adaptation à la vie active ou l'insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse ;

aux propriétaires et aux gestionnaires des « lits halte soins santé » ou des établissements d'hébergement destinés aux personnes sans domicile et faisant l'objet d'une convention avec l'Etat ou une collectivité territoriale.

Parallèlement, la composition du conseil d'administration de l'ANAH est modifiée avec la mise en place d'un collège tripartite composé de représentants de l'Etat et des établissements publics, de parlementaires et de représentants des élus locaux et, enfin, de personnalités qualifiées, dont un représentant de l'Union d'économie sociale pour le logement, cette dernière devant désormais financer quasi intégralement l'agence (CCH, art. L. 321-1, I modifié).

Enfin la loi prévoit que l'Agence nationale de l'habitat est substituée à l'Etat dans les droits et obligations résultant des contrats passés par lui et des engagements financiers nécessaires à la poursuite des actions au titre de l'amélioration des structures d'hébergement et des dispositifs opérationnels relatifs à la lutte contre l'habitat indigne. Un décret fixera les modalités d'application de cette substitution, sa date de mise en oeuvre, qui doit intervenir au plus tard le 31 décembre 2009, et la liste des opérations transférées avec le montant des dépenses engagées restant à payer (art. 9, II de la loi).

ACCESSIBILITÉ D'UN LOGEMENT AUX PERSONNES HANDICAPÉES (ART. 44)

La loi « Boutin » autorise les communes à délivrer des permis de construire dérogeant à une ou plusieurs règles d'urbanisme fixées par le plan local d'urbanisme ou le document d'urbanisme en tenant lieu afin de permettre les travaux nécessaires à l'accessibilité aux personnes handicapées d'un logement existant (CCH, art. L. 123-5 modifié). Un décret doit définir les conditions dans lesquelles ces dispositions seront applicables.

CHAMP D'APPLICATION DES PDALPD (ART. 74)

La loi du 25 mars 2009 étend le champ d'application des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) afin qu'il intègre « une stratégie cohérente de mobilisation de logements dans le parc privé ». A cet égard, il doit désormais définir les actions à mettre en oeuvre, dont le recours aux actions d'intermédiation locative, leurs modalités, les objectifs et les moyens alloués, en s'appuyant sur un diagnostic partagé et une consultation de l'ensemble des acteurs concernés (loi n° 90-449 du 31 mai 1990, art. 4 modifié).

RÉSIDENCES HÔTELIÈRES À VOCATION SOCIALE (ART. 69, IX)

Créées par la loi portant engagement national pour le logement du 13 juillet 2006, les résidences hôtelières à vocation sociale sont des établissements commerciaux d'hébergement agréés par le préfet, dont 30 % des logements doivent être réservés à des personnes en difficulté « qui ne nécessitent aucun accompagnement social ou médico-social sur le site », précise désormais la loi (CCH, art. L. 631-11 modifié). « Quand on visite ces établissements, on voit que des personnes très diverses doivent y cohabiter. » La loi « précise donc les publics en difficulté susceptibles d'y être accueillis en écartant les personnes qui ont les plus gros problèmes » (Avis. A.N. n° 1316, Pinte, décembre 2008, page 47).

RÉFORME DE L'ACSE (ART. 67)

La loi du 25 mars 2009 modifie la composition du conseil d'administration de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE) afin de contribuer à la mise en oeuvre d'actions en faveur de personnes rencontrant des difficultés d'insertion sociale ou professionnelle. Le nombre des membres appelés à appartenir à ce conseil d'administration est désormais plus restreint afin d'éviter un fonctionnement qui était jusque-là assez lourd (code de l'action sociale et des familles [CASF], art. L. 121-15 nouveau). Parallèlement, les modalités de financement de cette agence sont élargies. La loi permet ainsi aux collectivités territoriales et à leurs groupements, aux organismes nationaux ou locaux des régimes obligatoires de sécurité sociale ou de la Mutualité sociale agricole, ainsi qu'à des établissements publics, dans un cadre conventionnel, de concourir aux actions d'intégration menées par l'agence (CASF, art. L. 121-17 nouveau).

Enfin, la loi « Boutin » réduit les missions de l'ACSE qui se voit retirer la charge de mener des « actions visant à l'intégration des populations immigrées et issues de l'immigration résidant en France » (CASF, art. L. 121-14 modifié). En contrepartie, cette compétence est transférée à l'Agence nationale d'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) qui a désormais la mission de mettre en place l'intégration en France des étrangers, pendant une durée de 5 ans au plus à compter de la délivrance d'un premier titre de séjour les autorisant à séjourner durablement en France, ainsi que des dispositifs d'apprentissage de la langue française adaptés à leurs besoin (C. trav., art. L. 5223-1, 6° nouveau).

MANQUEMENTS À LA SÉCURITÉ (ART. 90)

La loi « Boutin » assortit de sanctions pénales le pouvoir du maire de procéder d'office à des travaux de mise en sécurité lorsque le propriétaire ou l'exploitant d'un établissement recevant du public à usage total ou partiel d'hébergement n'a pas pris les mesures nécessaires ou n'a pas procédé aux travaux prescrits pour faire cesser une situation d'insécurité manifeste (CCH, art. L. 123-3 modifié).

L'Agence nationale de l'habitat (ANAH) et l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL) - qui fédère les organismes gestionnaires d'Action logement (ex-1 % logement) - ont conclu, le 15 septembre, une convention définissant les modalités de mise en oeuvre des contreparties liées à la contribution d'Action logement au budget de l'agence, contribution qui s'élève à 480 millions d'euros par an sur la période 2009-2011. La loi « Boutin » du 25 mars 2009 prévoit en effet que les subventions accordées par Action logement à l'ANAH pour le soutien à l'amélioration du parc privé donnent lieu à des contreparties qui peuvent prendre la forme de droits de réservation portant sur des logements locatifs (voir page 49).

L'ANAH s'engage ainsi à mettre en place un dispositif de conventionnement modifié vis-à-vis des propriétaires bailleurs afin de développer le mécanisme de réservation de logements destinés aux associés collecteurs de l'UESL. Pour les bailleurs propriétaires demandant à l'agence une subvention pour 5 logements et plus (hors filiales non HLM des collecteurs de l'UESL), le mécanisme est obligatoire et prévoit un droit de réservation de 20 % de ces logements au profit des collecteurs associés de l'UESL. Pour les bailleurs propriétaires demandant à l'agence une subvention pour moins de 5 logements, le mécanisme est incitatif et prend la forme d'un complément de subvention subordonné à la signature d'une convention de réservation au profit de l'ANAH qui délègue la gestion de ses droits aux associés collecteurs de l'UESL.

Par ailleurs, « dans le cadre de son action pour la lutte contre la précarité énergétique, l'adaptation au vieillissement et au handicap et, plus généralement, le soutien aux propriétaires occupants impécunieux », l'ANAH s'engage à ce que les aides qu'elle octroie aux propriétaires répondent à des exigences de solidarité en faveur de ménages très modestes relevant d'Action logement, c'est-à-dire les salariés des entreprises du secteur privé non agricole, y compris les travailleurs saisonniers ou anciens salariés retraités depuis moins de 5 ans et ce, quels que soient leur ancienneté, la nature de leur contrat de travail et le nombre de salariés employés dans leur entreprise. Le tout dans la limite de 4 500 ménages.

Enfin, la convention prévoit un financement conjoint de l'ANAH et d'Action logement de 150 millions d'euros par an destiné à financer des opérations de rénovation d'immeubles très dégradés acquis en vue de leur rénovation par les filiales non HLM des associés collecteurs de l'UESL.

Couvrant la période 2009-2011, la convention concerne tous les programmes bénéficiant d'une décision attributive de subvention de l'ANAH à compter du 15 septembre 2009, date de sa conclusion.

Dans le cadre d'une expropriation pour cause d'utilité publique d'un hôtel meublé insalubre de manière non irrémédiable, la loi du 25 mars 2009 prévoit de réduire le montant de l'indemnité allouée aux exploitants. Désormais, la valeur du fonds de commerce portant sur l'exploitation d'un établissement aux fins d'hébergement doit prendre en compte la réalité de la gestion hôtelière de l'établissement et être diminuée du montant des travaux résultant notamment des mesures de police prescrites au propriétaire ou à l'exploitant et nécessaires pour assurer la salubrité et la sécurité des locaux et du montant des frais de relogement dus lorsqu'un immeuble est reconnu insalubre en application des articles L. 521-1 à L. 521-4 du code de la construction et de l'habitation (code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, art. 13-5, III nouveau). Jusque-là, expliquent les rapports parlementaires, l'exploitant d'un tel fonds de commerce exproprié obtenait régulièrement du juge judiciaire une indemnité fixée à 3 à 4,5 fois le chiffre d'affaires annuel de l'établissement, y compris pour des hôtels délabrés voire insalubres.