La loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre les exclusions Dispositions relatives au DALO et au logement des personnes défavorisées - Mesures diverses

Au-delà de dispositions relatives à l'hébergement et au logement social (1), la loi « Boutin » du 25 mars 2009 comporte aussi une série de mesures en faveur du droit au logement opposable et du logement des personnes défavorisées.

Ainsi, tout d'abord, elle réforme le dispositif d'agrément des organismes agissant en faveur du logement des personnes défavorisées en vue de le rendre conforme au droit européen et de professionnaliser le secteur.

Elle aménage par ailleurs sur plusieurs points le droit au logement opposable, notamment en permettant de mettre en place dans un département plusieurs commissions de médiation - dont elle modifie au passage les règles de saisine et de fonctionnement - et en retouchant la procédure applicable en cas de recours contentieux devant la juridiction administrative.

Autre problématique abordée par la loi : l'habitat indigne - dont elle donne une définition - et la requalification des quartiers anciens dégradés, qui fait l'objet d'un programme national pour la période 2009-2016.

Le texte porté par Christine Boutin, alors ministre du Logement, contient également un certain nombre de dispositions tendant à faciliter l'intermédiation locative, qui permet par exemple à une association de sous-louer des logements conventionnés par l'Agence nationale de l'habitat à des personnes en difficulté.

Enfin, la loi réforme la gouvernance du 1 % logement - rebaptisé « Action logement » en juillet dernier - ainsi que l'utilisation de ses ressources issues de la participation des employeurs à l'effort de construction.

La loi du 25 mars 2009 vise à mettre en conformité le droit français avec la directive européenne n° 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur - dite directive « services » - et à professionnaliser les organismes agissant en faveur du logement des personnes défavorisées au niveau national. A la place de la trentaine d'agréments existants à ce jour, elle répertorie 3 grandes activités auxquelles correspondent 3 nouveaux agréments différents :

la maîtrise d'ouvrage ;

l'ingénierie sociale financière et technique ;

l'intermédiation locative et la gestion locative sociale.

Ce nouveau dispositif s'appliquera aux demandes d'agrément sollicitées à compter du 1^er janvier 2010. Quant aux agréments existants, ils deviendront caducs au 1^er janvier 2011 (art. 2, IV de la loi).

Au préalable, la loi donne une définition des services sociaux relatifs au logement social au sens de la directive du 12 décembre 2006 (code de la construction et de l'habitation [CCH], art. L. 365-1 nouveau). Constituent de tels services les organismes qui :

proposent des prestations en faveur des personnes et des familles éprouvant des difficultés particulières, qu'elles soient locataires ou propriétaires occupants ;

bénéficient à cette fin d'un financement - par voie de décision, de convention, de subvention ou de marché, de collectivités publiques - d'établissements publics ou d'institutions sociales ne laissant à la charge du destinataire de ces prestations qu'un montant inférieur à 50 % de leur coût ;

et exercent une activité :

- soit de maîtrise d'ouvrage d'opérations d'acquisition, de construction ou de réhabilitation de logements ou de structures d'hébergement en tant que propriétaires ou preneurs de bail à construction, emphytéotique ou de bail à réhabilitation(2),

- soit d'ingénierie sociale, financière et technique,

- soit d'intermédiation locative et de gestion locative sociale.

Trois nouvelles catégories d'agrément sont donc mises en place par la loi « Boutin ».

Les organismes qui exercent des activités de maîtrise d'ouvrage seront agréés par le ministre chargé du logement selon des modalités qui doivent être précisées par décret (CCH, art. L. 365-2 nouveau).

Les critères d'obtention de l'agrément portent sur :

les capacités financières de l'organisme ;

sa compétence dans le domaine du logement ;

le caractère désintéressé de la gestion de ses dirigeants.

En cas d'irrégularités ou de fautes graves de gestion commises par ces organismes ou de carences de leur conseil d'administration, de leur directoire ou de leur conseil de surveillance, l'agrément peut être retiré par le ministre chargé du logement, après qu'il a mis les dirigeants de l'organisme en mesure de présenter leurs observations (CCH, art. L. 365-6 nouveau).

Ces organismes peuvent bénéficier des concours de la Caisse de garantie du logement locatif social (CCH, art. L. 365-5 nouveau). Cette dernière contribue, notamment par des concours financiers, à la prévention des difficultés financières et au redressement de ces organismes, pour ce qui concerne leur activité locative sociale, pour leur permettre en particulier d'assurer la qualité de l'habitat. Elle peut également accorder des concours financiers pour faciliter leur réorganisation (CCH, art. L. 452-1 modifié).

Quant aux organismes exerçant des activités d'ingénierie sociale, financière et technique, ils seront agréés par l'autorité administrative pour une période de 5 ans renouvelable selon des modalités qui doivent encore être définies par décret (CCH, art. L. 365-3).

Enfin, les organismes qui exercent des activités d'intermédiation locative et de gestion locative sociale seront agréés par l'autorité administrative pour une durée de 5 ans renouvelable selon des modalités définies par décret (CCH, art. L. 365-4).

Les organismes chargés de l'hébergement temporaire de personnes en difficulté seront ainsi soumis à ce nouvel agrément à compter du 1^er janvier 2010 (CCH, art. L. 421-1, 8°, L. 422-2, L. 422-3, 6° modifiés).

La loi « Boutin » procède par ailleurs à divers aménagements du droit au logement opposable (DALO) institué par la loi du 5 mars 2007 (3). Cette dernière a en effet consacré le droit pour les personnes mal logées, ainsi que pour celles dont la demande d'hébergement n'a reçu aucune réponse adaptée, de se retourner vers l'Etat pour obtenir un logement ou un hébergement. Pour ce faire, une commission de médiation départementale - instance du recours dit « amiable » - examine les demandes de logement ou d'hébergement non satisfaites. Et, depuis le 1^er décembre 2008, un recours contentieux devant le tribunal administratif est en outre ouvert à certaines catégories de demandeurs considérés comme prioritaires par une commission de médiation parce qu'ils se trouvent dans une situation critique et qu'aucune solution ne leur a été proposée à l'issue de la médiation. La juridiction peut alors ordonner à l'Etat, sous astreinte, de loger ou d'héberger le demandeur.

En premier lieu, l'article L. 441-2-3, I du code de la construction et de l'habitation est modifié pour permettre la mise en place de plusieurs commissions de médiation dans chaque département. Cette possibilité est offerte pour tenir compte, par exemple, de « la situation [...] particulièrement tendue en Ile-de-France, qui concentre près des deux tiers des demandes (plus de 25 000 dossiers sur un total de 40 000 fin août 2008), dont un quart pour Paris (9 000 dossiers) », a expliqué Michel Piron, rapporteur de la loi à l'Assemblée nationale (Rap. A.N. n° 1357, Piron, décembre 2008, page 360).

Afin d'éviter un engorgement des commissions et des demandes multiples, il est toutefois prévu qu'un demandeur ne peut saisir qu'une commission de médiation par département (CCH, art. L. 441-2-3, IV ter nouveau).

Par ailleurs, la composition et le fonctionnement des commissions de médiation sont modifiés.

La composition des commissions de médiation est étendue. Aux côtés des associations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées et oeuvrant dans le département, des organisations ayant le même objet peuvent désormais y siéger (CCH, art. L. 441-2-3, I, 4° modifié).

Autre modification : la loi étend le champ des demandeurs d'un logement social ordinaire susceptibles de saisir une commission de médiation.

Sans changement, cette dernière peut être saisie par toute personne qui, satisfaisant aux conditions réglementaires d'accès à un logement locatif social, n'a reçu aucune proposition adaptée en réponse à sa demande de logement dans un certain délai fixé par le préfet. De même, elle peut être saisie, sans condition de délai, lorsque le demandeur est logé dans des locaux manifestement suroccupés ou ne présentant pas le caractère d'un logement décent, s'il a au moins un enfant mineur, s'il présente un handicap ou s'il a au moins une personne à charge présentant un handicap. Enfin, elle peut l'être sans condition de délai lorsque le demandeur, de bonne foi, est (CCH, art. L. 441-2-3, II modifié) :

dépourvu de logement ;

menacé d'expulsion sans relogement ;

logé dans des locaux impropres à l'habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux ;

hébergé ou logé temporairement dans un établissement ou un logement de transition, ou encore - ce qui est nouveau - un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale.

Dans tous ces cas, le demandeur peut être assisté non seulement par une association agréée de défense des personnes en situation d'exclusion mais également, désormais, par les services sociaux ou par un organisme bénéficiant du nouvel agrément relatif à l'ingénierie sociale, financière et technique (CCH, art. L. 441-2-3, II modifié).

Pour instruire le dossier, la commission de médiation reçoit notamment du ou des bailleurs destinataires de la demande de logement ou d'hébergement ou, désormais, de ceux ayant eu à connaître de la situation locative antérieure du demandeur, tous les éléments d'information sur la qualité de ce dernier et les motifs invoqués pour expliquer l'absence de proposition (CCH, art. L. 441-2-3, II modifié).

Autre nouveauté : la commission de médiation reçoit également des services sociaux qui sont en contact avec le demandeur et des instances du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées ayant eu à connaître de sa situation toutes informations utiles sur ses besoins et ses capacités et sur les obstacles à son accès à un logement décent et indépendant ou à son maintien dans un tel logement (CCH, art. L. 441-2-3, II modifié).

Par ailleurs, pour faciliter l'instruction des recours amiables, les membres de la commission de médiation et les personnes chargées de l'instruction des saisines peuvent recevoir des professionnels de l'action sociale et médico-sociale les informations confidentielles dont ils disposent et qui sont strictement nécessaires à l'évaluation de la situation du requérant au regard de ses difficultés particulières et à la détermination des caractéristiques du logement répondant à ses besoins et à ses capacités. En contrepartie, ces mêmes personnels sont soumis au secret professionnel dans les conditions prévues à l'article 226-13 du code pénal (CCH, art. L. 441-2-3, VI nouveau).

Sans changement, lorsque la commission de médiation désigne les demandeurs qu'elle reconnaît prioritaires et auxquels un logement doit être attribué en urgence, elle doit déterminer pour chacun d'eux, en tenant compte de leurs besoins et de leurs capacités, les caractéristiques de ce logement. Nouveauté : elle peut également fixer, le cas échéant, les mesures de diagnostic ou d'accompagnement social nécessaires (CCH, art. L. 441-2-3, II modifié). Il en est de même lorsque c'est l'accueil dans une structure d'hébergement qui est sollicité (CCH, art. L. 441-2-3, III modifié). En conséquence, l'information écrite sur le dispositif et les structures d'accompagnement social que le préfet doit adresser aux personnes auxquelles il fait une proposition de logement doit préciser, le cas échéant, les dispositifs et les structures « susceptibles d'effectuer le diagnostic ou l'accompagnement social préconisé par la commission de médiation » (CCH, art. L. 441-2-3, II modifié).

Par ailleurs, les propositions faites aux demandeurs reconnus prioritaires par les commissions de médiation ne doivent pas être « manifestement inadaptées à leur situation particulière », précise désormais la loi (CCH, art. L. 441-2-3, IV bis nouveau). Cette disposition vise à éviter une proposition de logement ou une solution d'hébergement trop éloignée de leur travail ou d'un centre de soins spécialisés, par exemple, et qu'ils ne pourront pas accepter, en particulier en Ile-de-France.

Relevons, pour finir, que la loi « Boutin » qualifie dorénavant les actes pris par ces commissions de « décisions » en lieu et place des termes « d'avis » ou de « demandes » utilisés jusque-là (CCH, art. L. 441-2-3, V modifié).

Le demandeur qui a été reconnu par la commission de médiation comme prioritaire et comme devant être logé d'urgence ou accueilli dans une structure d'hébergement, un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale et qui n'a pas reçu, dans un délai fixé par décret, une offre de logement tenant compte de ses besoins et de ses capacités ou n'a pas été accueilli peut, depuis le 1^er décembre 2008, introduire un recours devant la juridiction administrative afin que soit ordonné son logement ou son relogement. La loi « Boutin » aménage sur plusieurs points les modalités d'exercice de ce recours.

Comme pour la phase amiable, le demandeur peut non seulement être assisté par une association agréée de défense des personnes en situation d'exclusion mais aussi, désormais, par les services sociaux ou par un organisme bénéficiant du nouvel agrément relatif à l'ingénierie sociale, financière et technique (CCH, art. L. 441-2-3-1, I modifié).

Dans ce cas, à la demande du requérant, la personne assurant cette assistance peut être entendue lors de l'audience (code de justice administrative, art. R. 778-7 introduit par le décret n° 2009-400 du 10 avril 2009, J.O. du 12-04-09).

Par ailleurs, la loi « DALO » prévoit que, lorsque le président du tribunal administratif (ou le magistrat qu'il désigne) constate que la demande a été reconnue comme prioritaire par la commission de médiation et doit être satisfaite d'urgence et qu'aucun logement tenant compte de ses besoins et de ses capacités n'a été offert au demandeur ou, selon le cas, qu'aucune place dans une structure d'hébergement, un établissement, un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale ne lui a été proposée, il ordonne le logement ou le relogement de celui-ci par l'Etat ou son accueil dans une structure d'hébergement et peut assortir son injonction d'une astreinte.

Les modalités de fixation du montant de l'astreinte susceptible d'être prononcée par le juge à l'encontre de l'Etat sont encadrées par la loi « Boutin ». Ainsi, son montant est déterminé en fonction du loyer moyen du type de logement considéré comme adapté aux besoins du demandeur par la commission de médiation (CCH, art. L. 441-2-3-1, I et II modifiés).

Afin de tenir compte de la situation particulière de l'Ile-de-France, la loi du 25 mars 2009 prévoit que, une fois que la commission de médiation a transmis au préfet de département la liste des demandeurs auxquels un logement doit être attribué en urgence, le préfet doit définir le périmètre au sein duquel ces logements doivent être situés, périmètre qui, en Ile-de-France, peut porter sur des territoires situés dans d'autres départements de la région, après consultation du représentant de l'Etat territorialement compétent (CCH, art. L. 441-2-3, II modifié).

En outre, un préfet de département peut aussi demander à un autre préfet de département de proposer une solution de logement ou d'hébergement. Et, en cas de conflit entre deux préfets de département, c'est le préfet de région qui arbitre. Dans tous les cas, le logement s'impute sur les droits à réservation du préfet du département dans lequel il est situé (CCH, art. L. 441-2-3, II modifié).

Le représentant de l'Etat dans le département, en concertation avec les organismes, les associations et les autorités publiques concourant à la réalisation des objectifs de la politique d'aide au logement dans le département, doivent assurer l'accès aux informations des bénéficiaires potentiels du droit au logement. Ces informations portent notamment sur les dispositifs d'aide à l'accès ou au maintien dans le logement et sur les modalités du recours devant la commission de médiation, précise désormais la loi. Les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale sont associés à cette information (CCH, art. L. 441-2-3-2 modifié).

Les occupants de logements manifestement suroccupés sont des personnes reconnues prioritaires pour l'exercice du DALO, la suroccupation étant définie par l'article D. 542-14, 2° du code de la sécurité sociale(4). Or les demandeurs du droit au logement opposable se voyaient parfois opposer l'absence de preuve de suroccupation des locaux, même lorsqu'ils fournissaient une copie de leur contrat de bail. La loi « Boutin » vise donc à remédier à cette difficulté en prévoyant que les contrats de location de logements vides doivent désormais préciser la surface habitable de la chose louée (loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, art. 3 modifié).

À SUIVRE...

DANS CE NUMÉRO

I. L'agrément des organismes agissant en faveur des personnes défavorisées

A. La définition des services sociaux relatifs au logement social

B. Les trois nouvelles catégories d'agrément

II. Les aménagements au droit au logement opposable

A. Les modifications apportées au recours amiable

B. Les nouveautés concernant le recours contentieux

C. Les autres dispositions concernant le DALO

DANS UN PROCHAIN NUMÉRO

III. Les mesures sur l'habitat indigne et les quartiers anciens dégradés

IV. Les dispositions en faveur de l'intermédiation locative

V. La réforme du 1 % logement

La loi du 25 mars 2009 complète l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles qui prévoit les cas dans lesquels certaines personnes sont prises en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance sur décision du président du conseil général.

Sont notamment concernées les femmes enceintes et les mères isolées avec leurs enfants de moins de 3 ans qui ont besoin d'un soutien matériel et psychologique, « notamment parce qu'elles sont sans domicile », ajoute la loi. Cette précision vise à clarifier la situation « en rappelant que le fait d'être sans domicile suffit à attester du »besoin de soutien» justifiant la prise en charge », a expliqué Etienne Pinte. En effet, les pratiques sont très hétérogènes. « Dans certains départements, les femmes sont accueillies sans restriction, dans d'autres doivent être réunis le besoin de soutien matériel et de soutien psychologique, dans certains, enfin, les enfants sont accueillis mais pas nécessairement les mères » (Avis A.N. n° 1316, Pinte, décembre 2008, page 41).

Quelques aménagements sont apportés aux règles régissant les relations entre bailleurs et locataires, règles fixées, pour l'essentiel, par la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs.

Tout d'abord, les règles protectrices du locataire en matière de cautionnement sont renforcées. A cet effet, l'article 22-1 de la loi du 6 juillet 1989 est modifié afin d'interdire la possibilité pour un bailleur de recourir à un cautionnement lorsqu'il a déjà souscrit une assurance garantissant les obligations locatives du locataire. En outre, si le bailleur est une personne morale autre qu'une société civile constituée entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré, le cautionnement ne peut être demandé que s'il est apporté par un organisme dont la liste est fixée par décret ou si le logement est loué à un étudiant ne bénéficiant pas d'une bourse de l'enseignement supérieur.

Par ailleurs, il est prévu que, en cas de mutation à titre gratuit ou onéreux de locaux loués, le nouveau bailleur doit restituer le dépôt de garantie au locataire, toute convention contraire n'ayant d'effet qu'entre les différentes parties à la mutation (loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, art. 22 modifié). Autrement dit, si une telle convention existe, le nouveau propriétaire devra d'abord restituer le dépôt de garantie au locataire puis se tourner vers l'ancien propriétaire. Pour mémoire, un dépôt de garantie peut être demandé par un propriétaire à son locataire afin de garantir l'exécution des obligations de ce dernier. En pratique, en cas de vente de l'appartement, l'ancien propriétaire partait parfois avec le dépôt de garantie. S'ensuivait « une «partie de pingpong» [...] au cours de laquelle le locataire [était] renvoyé du nouveau propriétaire à l'ancien, quand celui-ci n'[avait] pas tout simplement disparu » (Rap. A.N. n° 1357, Piron, décembre 2008, page 386). La loi « Boutin » cherche donc à mettre fin à ces situations.

Afin de raccourcir les procédures d'expulsion locative, la loi du 25 mars 2009 réduit les délais supplémentaires accordés par les juridictions en application des articles L. 613-1 et L. 613-2 du code de la construction et de l'habitation. En vertu de ces textes, il est prévu que le juge peut accorder des délais renouvelables aux occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel, dont l'expulsion a été ordonnée judiciairement, chaque fois que leur relogement ne peut avoir lieu dans des conditions normales, et ce, sans qu'ils aient à justifier d'un titre à l'origine de l'occupation. La durée de ce délai ne pouvait en aucun cas être inférieure à 3 mois ni supérieure à 3 ans. Un maximum ramené à un an par la loi « Boutin » (CCH, art. L. 613-2 modifié).

Autre modification : la loi du 25 mars 2009 rend obligatoire l'instauration des commissions spécialisées de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (loi n° 90-449 du 31 mai 1990, art. 4 modifié). Jusque-là, il était prévu que le comité responsable des plans départementaux pour le logement des personnes défavorisées pouvait mettre en place de telles commissions, mais c'était uniquement une faculté. Ces commissions ont pour mission de délivrer des avis aux instances décisionnelles en matière d'aides personnelles au logement, d'attribution d'aides financières sous forme de prêts ou de subventions et d'accompagnement social lié au logement en faveur des personnes en situation d'impayés.

Enfin, il est désormais prévu que, lorsque des locaux loués à usage d'habitation sont impropres à cet usage, le bailleur ne peut se prévaloir de la nullité du bail ou de sa résiliation pour demander l'expulsion de l'occupant (code civil, art. 1719, 1° modifié). Dans ces situations, « les occupants de ces locaux sont prioritaires pour un relogement, dans le cadre du droit au logement opposable, mais dans cette attente, ils n'échouent ni à l'hôtel ni dans la rue » (Rap. A.N. n° 1357, Piron, décembre 2008, page 305).

La loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage a institué l'obligation pour toutes les communes de plus de 5 000 habitants et certaines communes de moins de 5 000 habitants d'aménager et d'entretenir des aires d'accueil destinées aux gens du voyage, conformément à un schéma départemental d'accueil des gens du voyage.

Jusqu'à la loi « Boutin » du 25 mars 2009, ces aires ne pouvaient être aménagées que sur des terrains situés sur des « zones » constructibles. Or ce terme de « zones » est ambigu et a parfois un autre sens dans le code de l'urbanisme. Le rapporteur Michel Piron relève, par exemple, que le « plan local d'urbanisme délimite les »zones urbaines», les »zones à urbaniser», les »zones naturelles» et les »zones agricoles et forestières» à protéger. Ce plan détermine aussi des »possibilités de construire» dans les zones urbaines, dans les zones à urbaniser et dans certains périmètres des zones naturelles et forestières » (Rap. A.N. n° 1357, Piron, décembre 2008, page 339). Pour éviter toute difficulté, l'article L. 444-1 du code de l'urbanisme évoque désormais le terme de « secteur constructible » marquant ainsi le fait que les aires d'accueil des gens du voyages peuvent être aménagées en tout lieu où existe une possibilité de construire.