Dépenses d'action sociale : les départements doivent s'attendre à des difficultés, selon l'ODAS

Le pire est à venir pour les finances des départements. Telle est la mise en garde de La lettre de l'ODAS (Observatoire national de l'action sociale décentralisée), qui, comme chaque année, analyse les dépenses départementales d'aide sociale (1). En 2008, ces dépenses nettes (une fois déduits les reversements de l'Etat) n'ont augmenté que de 3,7 %. Elles s'élèvent ainsi à 20 milliards d'euros, une progression nettement plus faible qu'en 2007 (+ 7,3 %), qui confirme la décélération à l'oeuvre depuis 2005. Cependant, c'est sans compter les défis qui attendent les départements, à savoir la mise en place du revenu de solidarité active (RSA) et l'impact de la crise sur les besoins sociaux.

Ce ralentissement résulte en premier lieu de la diminution des dépenses liées au RMI, conséquence de la baisse du nombre d'allocataires en 2008 (le montant brut de l'allocation était donc de 5,16 milliards en 2008, contre 5,24 en 2007) (2). Dans le même temps, les dépenses d'insertion ont aussi diminué (- 30 millions) ce qui, pour l'ODAS, est révélateur « des difficultés à convaincre les entreprises de recruter, même sur contrats aidés ».

Alors que, depuis six ans, la part dépensée pour l'aide sociale à l'enfance augmente de 5 % en moyenne, elle a connu en 2008 une hausse de seulement 3,8 % (soit 210 millions d'euros de plus qu'en 2007). Les dépenses consacrées au placement des enfants se taillent la part du lion (80 %). Mais si les sommes versées pour le placement familial continuent d'augmenter de façon soutenue (+ 5,5 %), celles affectées aux établissements sont plus mesurées (+ 3,7 %). Cette « relative modération pourrait s'expliquer en partie par la mise en oeuvre de formules de protection moins onéreuses », précise l'ODAS. Quant aux mesures d'intervention et de suivi à domicile dans le cadre judiciaire (AEMO) ou administratif (AED), les chiffres restent stables par rapport à 2007. Tout porte donc à croire que la loi du 5 mars 2007 sur la protection de l'enfance, qui préconise la diversification des modes de prise en charge des mineurs, ne se traduit pas par une hausse des dépenses. De même, la création des cellules de recueil, de traitement et d'évaluation des informations préoccupantes n'a pas eu d'impact financier en 2008.

La tendance est similaire du côté du soutien aux personnes âgées : la décélération observée en 2007 se confirme en 2008. Après plusieurs années de montée en charge (2002-2006), la dépense brute d'allocation personnalisée d'autonomie (APA) augmente moins (+ 6,4 % en 2007 contre + 10 % en 2006).

En revanche, le soutien aux personnes handicapées « poursuit la progression dynamique engagée en 2007 », indique l'ODAS. 4,25 milliards d'euros ont été consacrés à ce public en 2008. Cette hausse de 9,5 % par rapport à 2007 résulte de la montée en charge de la prestation de compensation du handicap (PCH) dont le montant brut - 550 millions en 2008 - a presque doublé en un an (280 millions en 2007). Dans le même temps, la dépense d'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP), antérieure à la PCH, ne cesse de décroître (- 30 millions en 2008) et rejoint désormais la dépense de PCH. A noter aussi que, pour la première fois depuis la création de la PCH en 2006, les dépenses de cette prestation sont supérieures à la contribution de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), qui a versé aux départements 510 millions en 2008. Les trois quarts de la dépense totale nette en faveur du handicap ont été consacrés au placement et à l'accueil de jour.

Analysant l'évolution du financement des allocations de solidarité, l'ODAS montre que, depuis 20 ans, les dépenses destinées au soutien à l'autonomie (personnes âgées et personnes handicapées) ont été multipliées par six. Et si l'apport de la CNSA couvre jusqu'à présent un peu plus du tiers du total, cette contribution - issue des recettes fiscales - risque de souffrir de la mauvaise conjoncture économique, souligne l'observatoire. Par ailleurs, le conseil de la CNSA a décidé de réduire le concours aux départements pour 2009 (- 4,25 % pour l'APA, - 8,3 % pour la PCH) (3). Pourtant, les dépenses de soutien à l'autonomie (du fait du vieillissement de la population notamment) devraient poursuivre leur progression à un rythme soutenu.

Pour ce qui est du revenu minimum d'insertion, l'ODAS note que, depuis son transfert aux départements en 2004, les conseils généraux ont eu à assumer la charge de 1,5 milliard d'euros (sur les 25 milliards du financement de l'allocation). De plus, les perspectives d'évolution des dépenses liées à l'insertion nourrissent « une certaine inquiétude ». En effet, la dégradation de la conjoncture économique fait craindre une remontée du nombre d'allocataires de minima sociaux alors que de nombreuses inconnues persistent concernant le financement du RSA. Aux incertitudes liées aux transferts de la charge de l'allocation de parent isolé (API) aux départements, s'ajoutent celles de la prise en charge des travailleurs pauvres : « ces derniers relèveront-ils exclusivement du «RSA-chapeau ?» » (4)