La loi de simplification et de clarification du droit (Suite et fin)

Reprenant l'une des préconisations du rapport « Guinchard » sur la répartition des contentieux (1),

la loi du 12 mai 2009 renforce le bloc de compétences dévolu au juge aux affaires familiales (JAF), en y ajoutant les compétences concernant les mineurs jusqu'à présent dévolues au juge des tutelles. Ainsi, à compter du 1^er janvier 2010, le JAF exercera les fonctions de juge des tutelles des mineurs et connaîtra, à ce titre (code de l'organisation judiciaire, art. L. 213-3-1 nouveau) :

de l'émancipation ;

de l'administration légale et de la tutelle des mineurs ;

de la tutelle des pupilles de la Nation.

En conséquence, les compétences du juge des tutelles seront recentrées sur les mesures touchant la protection des majeurs. Il sera à l'avenir chargé (code de l'organisation judiciaire, art. L. 221-9 modifié) :

de la sauvegarde de justice, de la curatelle, de la tutelle des majeurs et des mesures d'accompagnement judiciaire (sans changement) ;

des actions relatives à l'exercice du mandat de protection future (sans changement) ;

des demandes formées par un époux, lorsque son conjoint est hors d'état de manifester sa volonté, aux fins d'être autorisé à passer seul un acte pour lequel le concours ou le consentement de ce dernier serait nécessaire, ou aux fins d'être habilité à le représenter (nouveau). Cet ajout donne « une base légale aux dispositions de l'article 1286 du code de procédure civile, selon lesquelles les demandes d'autorisation et d'habilitation prévues par les articles 217 et 219 du code civil (2), lorsque le conjoint est hors d'état de manifester sa volonté, sont présentées au juge des tutelles » (Rap. Sén. n° 209, Saugey, page 75) ;

de la constatation de la présomption d'absence (sans changement).

L'article L. 221-4 du code de l'action sociale et des familles prévoit que, lorsqu'il est avisé par le juge des enfants d'une mesure d'assistance éducative, le président du conseil général lui communique les informations dont il dispose sur le mineur et sa situation familiale. « Or le juge des enfants est également susceptible d'avoir besoin des informations détenues sur un mineur par le président du conseil général lorsqu'il prononce la mesure d'aide à la gestion du budget familial » créée par la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance, explique Etienne Blanc (Rap. A.N. n° 1145, Blanc, page 134). La loi complète donc l'article L. 221-4 du code de l'action sociale et des familles pour prévoir que la transmission d'informations du président du conseil général au juge des enfants s'applique aussi au cas où est prononcé la mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial (3). Ce qu'avait omis de faire la loi du 5 mars 2007.

Afin de faciliter la signature des contrats d'accompagnement social personnalisé, signés avec le département, la loi prévoit qu'ils peuvent être conclus par « le département représenté par le président du conseil général » (code de l'action sociale et des familles [CASF], art. L. 271-1 modifié).

Pour mémoire, toute personne majeure qui perçoit des prestations sociales et dont la santé ou la sécurité est menacée par les difficultés qu'elle éprouve à gérer ses ressources peut bénéficier d'une mesure d'accompagnement social personnalisé qui comporte une aide à la gestion de ses prestations sociales et un accompagnement social individualisé. Cette mesure prend la forme d'un contrat conclu entre l'intéressé et le département et repose sur des engagements réciproques. Elle peut également être ouverte à l'issue d'une mesure d'accompagnement judiciaire arrivée à échéance (4).

Par ailleurs, la loi dispose que le département peut déléguer, par convention, la mise en oeuvre de la mesure d'accompagnement social personnalisé non seulement à une autre collectivité territoriale, à un centre communal ou intercommunal d'action sociale, à une association, à un organisme à but non lucratif ou à un organisme débiteur de prestations sociales, mais aussi, désormais, à un établissement public de coopération intercommunale (CASF, art. L. 271-3 modifié).

Selon l'article 449 du code civil, tel qu'issu de la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, le juge des tutelles peut désigner, comme tuteur ou curateur, un parent, un allié ou une personne résidant avec le majeur protégé et entretenant avec lui des liens étroits et stables. La loi du 12 mai 2009 supprime la condition de résidence avec le majeur protégé imposée par cet article. Ainsi, désormais, peut être désigné comme curateur ou tuteur un proche résidant avec le majeur protégé ou entretenant avec lui des liens étroits et stables. « Cet assouplissement répond à la demande des juges et des associations familiales qui estiment que la condition de résidence [...] exclut de nombreuses personnes de l'entourage amical des majeurs, obligeant les magistrats à envisager la désignation de professionnels, alors que leurs proches remplissent parfaitement ce rôle, sans aucun coût financier » (Rap. Sén. n° 2009, Saugey, page 163).

A partir du 1^er janvier 2010, ce seront les cours d'appel, et non plus les tribunaux de grande instance, qui connaîtront des recours contre les décisions prises par le juge des tutelles et le conseil de famille en matière de protection juridique des majeurs. La loi prévoit ainsi qu'un magistrat, dénommé délégué à la protection des majeurs, sera désigné au sein de chaque cour d'appel par le premier président. Ce magistrat présidera la formation de jugement qui statuera en matière de protection juridique des majeurs sur les appels des décisions rendues par le juge des tutelles et le conseil de famille, ou y exercera les fonctions de rapporteur (code de l'organisation judiciaire, art. L. 211-5 abrogé et L. 312-6-1 nouveau).

« La désignation d'un magistrat spécialisé en matière de protection juridique des majeurs paraît opportune compte tenu à la fois de la technicité de cette matière et, comme l'a souligné l'Association nationale des juges d'instance, des contacts avec les nombreux mandataires judiciaires à la protection des majeurs qu'elle implique, explique Bernard Saugey. Les risques de blocage évoqués par l'Union syndicale des magistrats ne paraissent guère avérés dans la mesure où le pouvoir réglementaire pourra prévoir, comme il l'a fait pour le délégué à la protection de l'enfance, que le conseiller délégué à la protection des majeurs sera suppléé, en cas d'absence ou d'empêchement, par un magistrat du siège désigné par le premier président de la cour d'appel » (Rap. Sén. n° 209, Saugey, page 75).

La loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs a prévu que lorsque la mesure de protection juridique a été confiée à une personne ou un service préposé d'un établissement de santé ou d'un établissement social ou médico-social, l'accomplissement des diligences et actes graves prévus par le code de la santé publique qui touchent à la personne et dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat est subordonné à une autorisation spéciale du juge. Celui-ci peut décider, notamment s'il estime qu'il existe un conflit d'intérêts, d'en confier la charge au subrogé curateur ou au subrogé tuteur, s'il a été nommé, et, à défaut, à un curateur ou à un tuteur ad hoc. La loi du 12 mai 2009 supprime le renvoi à un décret pour la fixation de la liste des actes graves nécessitant une autorisation du juge des tutelles pour que le préposé de l'établissement chargé de la tutelle ou de la curatelle d'une personne accueillie dans cet établissement puisse agir. « A l'expérience, explique Bernard Saugey, ce renvoi à un décret en Conseil d'Etat est apparu complexe à mettre en oeuvre et surtout moins protecteur qu'une appréciation concrète, au cas par cas, par le juge » (Rap. Sén. n° 209, Saugey, page 163).

Au final, donc, lorsque la mesure de protection a été confiée à une personne ou un service préposé d'un établissement de santé ou d'un établissement social ou médico-social, et que cette personne ou ce service doit, soit prendre une décision nécessitant l'autorisation du juge ou du conseil de famille, soit accomplir au bénéfice de la personne protégée une diligence ou un acte pour lequel le code de la santé publique prévoit l'intervention du juge, ce dernier peut décider, s'il estime qu'il existe un conflit d'intérêts, d'en confier la charge au subrogé curateur ou au subrogé tuteur ou à un tuteur ad hoc (code civil [C. civ.] art. 459-1 modifié).

La loi supprime, à l'article L. 474-2 du code de l'action sociale et des familles, une référence erronée à l'annulation de l'agrément des délégués aux prestations familiales, cette sanction ne figurant pas parmi celles prévues à l'article L. 474-5 du même code qui ne mentionne que le retrait ou la suspension. Ainsi, l'article L. 474-2 stipule désormais que les délégués aux prestations familiales, dont l'agrément fait l'objet d'une suspension ou d'un retrait, sont répertoriés dans une liste nationale tenue à jour. Outre le représentant de l'Etat dans le département, le procureur de la République peut consulter cette liste.

Par ailleurs, la loi aligne la procédure d'agrément des délégués aux prestations familiales « personnes physiques » sur celle prévue pour les délégués aux prestations familiales « personnes morales » en prévoyant que, comme pour ces derniers, ils doivent avoir reçu un avis conforme du procureur de la République (CASF, art. L. 474-4 modifié). Elle corrige ainsi un oubli de la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs. « Cette exigence d'avis conforme est de nature à permettre le contrôle de la moralité et de la compétence des intéressés », rappelle Bernard Saugey (Rap. Sén. n° 209, Saugey, page 161).

La loi du 12 mai 2009 allonge de un an le délai laissé aux personnes morales et aux personnes physiques exerçant à titre habituel des mesures de protection juridique pour se conformer aux nouvelles règles issues de la réforme opérée par la loi du 5 mars 2007.

Ainsi, les services mandataires à la protection des majeurs précédemment habilités au 1^er janvier 2009 (date d'entrée en vigueur de la loi) pour exercer la tutelle ou la curatelle d'Etat, la gérance de tutelle en qualité d'administrateur spécial et la tutelle aux prestations sociales ont jusqu'au 31 décembre 2011 pour se conformer au nouveau dispositif d'autorisation, au lieu de fin 2010 (loi n° 2007-308 du 5 mars 2007, art. 44, I et V modifiés).

Même assouplissement pour les mandataires « personnes physiques ». Ceux qui étaient au 1^er janvier 2009 précédemment habilités pour exercer la tutelle ou la curatelle d'Etat, la gérance de tutelle en qualité d'administrateur spécial ou la tutelle aux prestations sociales ont, au plus tard jusqu'au 1^er janvier 2012, et non plus 2011, pour se conformer à la nouvelle procédure d'agrément (loi n° 2007-308, art. 44, II et V modifiés). En outre, dans l'attente de cet agrément, et au plus tard le 1^er janvier 2012 (et non plus 2011), ils sont affiliés au régime social des indépendants au titre des assurances maladie, maternité et vieillesse (loi n° 2007-308 du 5 mars 2007, art. 44, III modifié).

Enfin, pour les personnes physiques exerçant en qualité de préposé d'un établissement, précédemment désignées comme gérant de tutelle, les établissements de santé et les établissements sociaux et médico-sociaux qui les emploient ont désormais jusqu'au 1^er janvier 2012 (au lieu de 2011) pour se conformer à la nouvelle procédure de déclaration (loi n° 2007-308 du 5 mars 2007, art. 44, IV modifié).

La loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs a prévu qu'elle s'appliquait à compter du 1^er janvier 2009 aux mesures de protection ouvertes avant cette date mais sous certaines conditions. Notamment, les nouveaux articles 441 et 442 du code civil, qui disposent que le juge fixe la durée de la mesure dans la limite de 5 ans et peut la renouveler pour la même durée, sont applicables aux mesures ouvertes avant l'entrée en vigueur de la loi à l'expiration d'un délai de 5 ans à compter de la date de publication de celle-ci, sans préjudice des demandes de mainlevée qui pourront être présentées avant ce délai et de la révision des mesures faites à l'occasion d'une saisine du juge dans ces dossiers. A défaut de renouvellement dans le délai précité de 5 ans, les mesures prennent fin de plein droit. La loi du 12 mai 2009 modifie le point de départ de ce délai quinquennal de caducité des mesures de protection juridique non révisées : ce délai court ainsi à compter de la date de l'entrée en vigueur de la loi, soit depuis le 1^er janvier 2009, et non plus à compter de sa date de publication en mars 2007 (loi n° 2007-308 du 5 mars 207, art. 45, II, 1° modifié). Ce report de quasiment 2 ans « tire la conséquence de l'insuffisance des moyens dévolus aux tribunaux d'instance pour la mise en oeuvre de la loi du 5 mars 2007 ». Un manque de magistrats mais aussi de greffiers en chef qui fait, par exemple, qu'au tribunal d'instance de Rouen, « il paraît impossible de revoir les 7 000 dossiers de tutelle en cinq ans sans l'attribution de moyens spécifiques », explique Bernard Saugey (Rap. Sén. n° 209, Saugey, page 162).

Désormais, il est interdit à tout groupement ou à toute association, oeuvre ou entreprise ayant reçu une subvention d'une collectivité territoriale d'en employer tout ou partie en subventions à d'autres associations, oeuvres ou entreprises, sauf lorsque cela est expressément prévu dans la convention conclue entre la collectivité territoriale et l'organisme subventionné (code général des collectivités territoriales, art. L. 1611-4 complété). Une règle qui existe déjà pour les subventions attribuées par l'Etat.

Pour les collectivités territoriales, l'attribution des subventions est régie par l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, qui prévoit que, lorsqu'une subvention dépasse un plafond fixé par décret - actuellement de 23 000 € -, l'autorité qui accorde la subvention doit conclure une convention avec le bénéficiaire pour définir son objet et les conditions de son utilisation. En deçà de ce montant, la convention n'est pas obligatoire, mais peut néanmoins être conclue.

« Si cette règle permet déjà aux collectivités territoriales, lorsqu'elles l'estiment nécessaire, d'interdire le remploi des subventions accordées, elle a l'inconvénient de permettre au bénéficiaire, en cas de silence de la convention ou en cas d'absence de convention, d'utiliser la subvention à une fin autre que celle pour laquelle elle était prévue. Afin de protéger les collectivités territoriales contre le risque d'éventuels détournements de subventions, il [était] donc utile, selon le rapporteur Etienne Blanc, de prévoir que, en cas de silence sur la question du remploi, le bénéficiaire d'une subvention d'une collectivité territoriale ne puisse pas la reverser à une autre entité » (Rap. A.N. n° 1578, Blanc, page 76).

« Cette mesure permet également de mettre en cohérence les règles applicables à l'Etat et aux collectivités territoriales, ce qui constitue une simplification des règles applicables pour les bénéficiaires de subventions » (Rap. A.N. n° 1578, Blanc, page 76).

La loi étend aux établissements de santé privés et aux établissements sociaux et médico-sociaux privés accueillant des personnes âgées l'obligation de déclaration de décès.

En principe, en vertu de l'article 78 du code civil, l'acte de décès est dressé par l'officier de l'état civil de la commune où le décès a eu lieu, sur la déclaration d'un parent du défunt ou sur celle d'une personne possédant sur son état civil les renseignements les plus exacts et les plus complets possible. L'article 80 du code civil prévoyait jusqu'alors une exception à ce principe : lorsque le décès intervenait dans un hôpital public ou une maison de retraite publique, il revenait au directeur de l'établissement d'en faire la déclaration dans les 24 heures à l'officier de l'état civil. Ce dernier devait tout de même se rendre dans l'établissement pour s'assurer du décès et en dresser l'acte.

Désormais, en cas de décès dans les établissements de santé et dans les établissements sociaux et médico-sociaux qui accueillent des personnes âgées - qu'ils soient publics ou privés -, les directeurs doivent en donner avis, par tous moyens, dans les 24 heures, à l'officier de l'état civil. Ces établissements doivent tenir un registre sur lequel sont inscrits les déclarations et renseignements portés à la connaissance de l'officier de l'état civil (C. civ., art. 80 modifié). Cette disposition doit permettre « de simplifier les démarches administratives pour les proches de la personne décédée dans une maison de retraite ou un hôpital privé, en mettant à la charge de l'établissement qui l'accueillait la déclaration de décès », explique Etienne Blanc, rapporteur de la loi à l'Assemblée nationale (Rap. A.N. n° 1145, Blanc, page 23).

En outre, la loi prévoit que, dorénavant, l'officier de l'état civil ne se transporte sur place pour s'assurer du décès et en dresser l'acte qu'en cas de difficulté. Elle supprime donc l'obligation qui lui était faite de se rendre sur place systématiquement, ce qui « générait une lourdeur inutile dans l'écrasante majorité des déclarations concernant des décès survenus à l'hôpital » (Rap. A.N. n° 1145, Blanc, page 23).

La loi modifie l'article 910 du code civil afin de simplifier les conditions de validité des libéralités consenties aux établissements de santé, aux établissements sociaux et médico-sociaux (ESMS), aux établissements d'utilité publique, aux associations, fondations et congrégations.

Désormais, les dons et legs consentis aux établissements de santé, aux établissements sociaux et médico-sociaux et aux établissements d'utilité publique doivent, pour prendre effet, avoir été autorisés par arrêté du représentant de l'Etat (C. civ., art. 910, al. 1 modifié). Depuis la loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et libéralités, les dons et legs étaient déjà soumis à autorisation, mais cette autorisation était octroyée par décret. La loi décentralise donc la procédure d'autorisation en la confiant à l'autorité préfectorale, « dont les services sont les mieux à même de vérifier si les conditions légales sont effectivement remplies par les [organismes] qui prétendent avoir [la] capacité » à recevoir des libéralités (Rap. Sén. n° 209, Saugey, page 156).

A noter : lors de l'examen de la loi en première lecture à l'Assemblée nationale, les députés avaient été beaucoup plus loin dans la modification de l'article 910 du code civil puisque, s'ils avaient soumis les libéralités accordées aux établissements d'utilité publique à une autorisation par arrêté préfectoral, ils avaient remplacé le régime d'autorisation par décret des libéralités accordées aux établissements de santé et aux ESMS par un régime de libre acceptation, qui était déjà applicable avant la loi du 23 juin 2006. Mais les sénateurs ont préféré, « pour prévenir les risques d'abus », revenir au dispositif d'autorisation. Objectif : « garantir la validité du consentement de l'auteur d'une libéralité susceptible de se trouver dans une situation de dépendance » à l'égard de l'établissement qui l'accueille ou l'a accueilli, et donc protéger ses intérêts et ceux de ses héritiers (Rap. Sén. n° 209, Saugey, page 155). Tout en ne s'opposant pas à la rédaction adoptée par le Sénat, le rapporteur Etienne Blanc estime toutefois qu'elle ne constitue qu'un « progrès timide au regard du dispositif qu'avait adopté l'Assemblée nationale, qui aurait facilité les donations aux établissements de santé ou médico-sociaux sans porter atteinte aux intérêts des donataires ou légataires ou de leurs ayants droit, protégés par l'application des règles relatives aux vices du consentement ». Il considère que le régime d'autorisation est « disproportionné au regard du risque de vice du consentement et estime que, à défaut d'un régime de libre acceptation, un régime de déclaration auprès de l'autorité préfectorale assortie de la possibilité pour cette dernière de s'opposer à la libéralité aurait pu suffire » (Rap. A.N. n° 1578, Blanc, page 97).

Jusqu'à présent, l'article 910, al. 2 du code civil disposait que les dons et legs au profit des fondations, des congrégations et des associations ayant la capacité à recevoir des libéralités (5) étaient acceptés librement par celles-ci, sauf opposition motivée par l'inaptitude de l'organisme légataire ou donataire à utiliser la libéralité conformément à son objet statutaire. L'opposition était formée par l'autorité administrative à laquelle la libéralité devait être déclarée et privait d'effet cette acceptation. Mais ce régime de déclaration mis en place par une ordonnance du 28 juillet 2005 (6), plus favorable que le régime d'autorisation préexistant, a « paradoxalement créé une certaine insécurité juridique pour les associations qui ne sont pas reconnues d'utilité publique dans la mesure où, [en vertu du décret du 11 mai 2007 pris en application de l'ordonnance du 28 juillet 2005], le préfet ne prend plus systématiquement d'arrêté autorisant l'acceptation de chaque libéralité et reconnaissant indirectement la capacité à recevoir des libéralités pour les associations à but exclusif d'assistance, de bienfaisance, de recherche scientifique ou médicale et pour les associations cultuelles qui doivent avoir pour objet exclusif l'exercice d'un culte, explique Bernard Saugey. De même, les administrations et collectivités territoriales ne savent plus si elles peuvent accorder des avantages fiscaux ou sociaux ou des subventions, faute de certitude quant au statut de ces associations. Bien que le juge judiciaire soit compétent pour se prononcer sur l'incapacité des associations et fondations à recevoir des libéralités et constater leur nullité, la procédure est devenue plus compliquée et remet en cause la simplification voulue en 2005 » (Rap. Sén. n° 209, Saugey, page 155).

La loi du 12 mai 2009 modifie donc la rédaction de l'article 910, al. 2 du code civil afin de « rétablir la sécurité juridique dont ont besoin tant les associations que les administrations et les collectivités territoriales, en permettant aux associations et fondations ayant bénéficié d'une donation ou d'un legs sans opposition préfectorale de se prévaloir de la qualité d'association apte à recevoir des libéralités » (Rap. A.N. n° 1145, Blanc, page 119).

Ainsi, les dons et legs consentis aux fondations, aux congrégations et aux associations ayant la capacité à recevoir des libéralités (7) continuent à être acceptés librement par celles-ci (C. civ., art. 910, al. 2 modifié). Mais la loi ajoute que si le représentant de l'Etat dans le département constate que l'organisme légataire ou donataire ne satisfait pas aux conditions légales exigées pour avoir la capacité juridique à recevoir des libéralités ou qu'il n'est pas apte à utiliser la libéralité conformément à son objet statutaire, il peut former opposition à la libéralité, dans des conditions précisées par décret, la privant ainsi d'effet (C. civ., art. 910, al. 3 nouveau).

En outre, pour accroître encore la sécurité juridique, la loi donne la possibilité à toute association qui, n'ayant pas reçu de libéralité au cours des 5 années précédentes, souhaite savoir si elle a la capacité juridique pour accepter des libéralités, d'interroger le représentant de l'Etat dans le département qui se prononce sur sa demande dans des conditions définies par décret (art. 48, II de la loi). « Cette faculté d'interrogation de l'autorité préfectorale, qui dispose des informations nécessaires pour évaluer la situation juridique de toutes les associations, permettra à celles qui le souhaitent d'obtenir in abstracto, c'est-à-dire avant même d'avoir reçu une libéralité ou alors qu'elles n'en ont pas reçu depuis plus de 5 ans, la qualification d'association capable de recevoir des libéralités, et facilitera leurs recherches de financements », souligne Etienne Blanc (Rap. A.N. n° 1145, Blanc, page 119)

La loi procède à des coordinations dans les procédures d'injonction et de fermeture concernant des services sociaux chargés de la mise en oeuvre de mesures de protection juridique des majeurs ou de mesures judiciaires d'aide à la gestion du budget familial qui ne respectent pas leurs obligations légales.

En premier lieu, elle précise que, pour ces établissements, l'injonction de remédier aux infractions aux lois et règlements ainsi qu'aux dysfonctionnements dans la gestion ou l'organisation susceptibles d'affecter les prises en charge ou l'accompagnement des usagers peut être demandée non seulement par l'autorité qui a délivré l'autorisation (sans changement), mais aussi par le procureur de la République (CASF, art. L. 313-14 complété).

La loi complète aussi l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles qui prévoit que l'autorité qui a délivré l'autorisation ou, le cas échéant, le représentant de l'Etat dans le département, prononce la fermeture, totale ou partielle, provisoire ou définitive, d'un service ou établissement lorsque les conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement ne sont pas respectées ou lorsque sont constatées dans l'établissement ou le service, et du fait de celui-ci, des infractions aux lois et règlements susceptibles d'entraîner la mise en cause de sa responsabilité civile ou de la responsabilité pénale de ses dirigeants ou de la personne morale gestionnaire. La loi du 12 mai 2009 ajoute que, lorsqu'il s'agit d'un service mettant en oeuvre des mesures de protection juridique des majeurs ou des mesures judiciaires d'aide à la gestion du budget familial, la décision de fermeture est prise par le représentant de l'Etat dans le département sur avis du procureur de la République ou à la demande de celui-ci. En outre, en cas d'urgence, le préfet peut, sans injonction préalable et, le cas échéant, d'office, prononcer par arrêté motivé et à titre provisoire la fermeture totale ou partielle de ce service. Le procureur de la République doit être informé de cette fermeture.

Enfin, des dispositions équivalentes sont prises s'agissant du cas où l'injonction puis, le cas échéant, la fermeture sont prononcées parce que la santé, la sécurité ou le bien-être moral ou physique des personnes hébergées sont menacés ou compromis par les conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement de l'établissement. Ainsi, désormais, le procureur de la République, comme le préfet du département, peut enjoindre au service de remédier aux insuffisances, inconvénients ou abus dans le délai qu'il leur fixe à cet effet. Et, s'il n'a pas été satisfait à l'injonction dans ce délai, la décision de fermeture est prise par le préfet sur avis du procureur de la République ou à la demande de celui-ci. Le procureur de la République doit être informé de la fermeture du service (CASF, art. L. 331-5 complété).

La récidive, qui est le fait, pour une personne ayant déjà fait l'objet d'une condamnation définitive pour une infraction pénale, de commettre une nouvelle infraction de même nature, entraîne le doublement des peines encourues. Constituant une circonstance aggravante générale, elle n'a pas besoin d'être prévue expressément par le législateur pour s'appliquer à une infraction. Dans un objectif de clarification et d'allégement du droit, la loi du 12 mai 2009 supprime donc, dans 12 codes et dans plusieurs autres textes législatifs, les références inutilement redondantes à la règle générale de doublement des peines encourues en cas de récidive. En outre, elle modifie ou supprime plusieurs dispositions pénales prévoyant, en matière de récidive, des règles dérogeant à la règle générale de doublement des sanctions encourues

Enfin, la loi supprime ou modifie certaines dispositions, notamment dans le code général des impôts, qui prévoient que, en cas de récidive, le juge est tenu de prononcer le maximum des peines encourues, une règle qui n'est pas conforme au principe constitutionnel d'individualisation des peines.

La loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a posé, à l'article 121-2 du code pénal, le principe général de la responsabilité pénale des personnes morales - à l'exception de l'Etat - pour les infractions commises, pour leur compte, par leurs organes ou représentants. Auparavant, une loi ou un règlement particulier était nécessaire pour que la responsabilité des personnes morales soit reconnue. La loi du 12 mai 2009 supprime donc de l'ensemble des textes législatifs et réglementaires les dispositions spéciales relatives à la responsabilité pénale des personnes morales.

L'article 223-15-2 du code pénal, issu de la loi du 12 juin 2001 tendant à renforcer la prévention et la répression des mouvements sectaires portant atteinte aux droits de l'Homme et aux libertés fondamentales, incrimine l'abus frauduleux de l'état d'ignorance ou de la situation de faiblesse d'un mineur ou d'une personne particulièrement vulnérable en raison de son âge, d'une maladie, d'une infirmité, d'une déficience physique ou psychique ou d'un état de grossesse. La loi modifie cet article pour faciliter les poursuites contre les auteurs de ces agissements délictueux.

Pour que le délit soit constitué, ce texte exigeait, jusqu'à présent, que la particulière vulnérabilité de la victime soit « apparente et connue de son auteur ». Or, comme le soulignait déjà la Cour de cassation dans son rapport annuel 2005, « exiger que ces deux conditions soient cumulativement réunies apparaît redondant dans l'hypothèse où la situation est apparente (car elle devient alors nécessairement connue de l'auteur) et superflu lorsqu'elle est connue de l'auteur (car on ne voit pas quel est alors l'intérêt d'exiger qu'elle soit, au surplus, apparente). En outre, une telle rédaction peut susciter des difficultés de preuve de l'infraction, de nature à atténuer singulièrement l'efficacité attendue de cette incrimination dont la nouvelle rédaction visait, notamment, à permettre de poursuivre les pressions dont sont victimes les adeptes de sectes. Enfin, il est à noter que lorsque le code pénal érige la vulnérabilité de la victime en circonstance aggravante de l'infraction, il exige seulement qu'elle soit apparente ou connue de son auteur : tel est le cas en matière de viol (art. 222-24-3), d'agression sexuelle (art. 222-29-2), d'escroquerie (art. 313-2-4) ou d'abus de confiance (art. 314-2-4), et tel était également le cas de l'ancien article 313-4 dont les dispositions ont été abrogées et remplacées par l'article 223-15-2 dont il s'agit » (Rap. Sén. n° 209, Saugey, page 240).

L'article 223-15-2 du code pénal prévoit désormais que la particulière vulnérabilité de la victime doit être « apparente ou connue » de l'auteur de l'infraction, et non plus « apparente et connue ».

L'article 4153-7 du code du travail interdit aux père, mère, tuteurs ou employeurs, et généralement à toute personne ayant autorité sur un enfant ou en ayant la garde, de le placer sous la conduite de vagabonds, de personnes sans moyens de subsistance ou se livrant à la mendicité. Mais lors de la recodification du code du travail intervenue en 2007, la sanction applicable à cette infraction a été omise. Une omission désormais réparée puisque la loi du 12 mai 2009 dispose que cette infraction est punie d'un emprisonnement de 5 ans et d'une amende de 75 000 € . Elle précise que la condamnation entraîne de plein droit, pour les tuteurs, la destitution de la tutelle et que les pères et mères peuvent être privés de leur autorité parentale (C. trav. art. L. 4743-2 nouveau).

DANS LE NUMÉRO 2610 DU 22 MAI 2009, PAGE 45 :

I. Les simplifications en faveur des citoyens et des usagers

II. Les mesures concernant les entreprises et les salariés

DANS CE NUMÉRO :

III. Les aménagements à la législation de la protection de l'enfance et des majeurs vulnérables

A. Les mesures concernant les mineurs et les majeurs protégés

B. Les dispositions sur le statut des professionnels et des mesures de protection

IV. Les dispositions spécifiques aux associations et aux établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux

A. L'interdiction pour une association ou une entreprise subventionnée de reverser sa subvention

B. La déclaration de décès par les établissements privés accueillant des personnes âgées

C. La validité des dons et legs consentis aux associations, établissements de santé et ESMS

D. Les procédures d'injonction et de fermeture des services mettant en oeuvre des mesures de protection

V. Les modifications apportées à la législation pénale

A. La clarification de certaines dispositions

B. La répression des mouvements sectaires

C. L'interdiction de placer un enfant sous la conduite de personnes se livrant à la mendicité

La loi du 12 mai 2009 permet à un président d'une commission permanente de l'Assemblée nationale ou du Sénat de demander que l'avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) sur tout projet de loi soit rendu public (loi n° 78-17 du 6 janvier 1978, art. 11, 4°, a complété). Une disposition issue d'un amendement d'Alex Türk, sénateur (divers droite) du Nord et président de la CNIL depuis février 2004.

En application de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, la CNIL est en effet consultée sur tout projet de loi ou de décret relatif à la protection des personnes à l'égard des traitements automatisés. Mais, jusqu'à présent, aucune règle sur la publicité des avis qu'elle rend n'était prévue. De son côté, « la Commission d'accès aux documents administratifs considère que la CNIL ne peut communiquer un avis aussi longtemps qu'il revêt un caractère préparatoire, c'est-à-dire tant que le projet de loi, d'ordonnance ou de décret auquel il se rapporte n'a pas été adopté. L'avis de la Commission [n'était] donc pas communicable. Les parlementaires [étaient] ainsi privés des avis de la Commission dont la communication [aurait pu] pourtant leur être utile dans la discussion législative », explique Etienne Blanc. C'est pourquoi les sénateurs ont adopté l'amendement d'Alex Türk. Un amendement auquel s'est opposé, sans succès, le gouvernement au motif que l'adoption de cette disposition « se heurterait au principe du secret des délibérations du gouvernement » et que « rendre publics les avis de la CNIL sur les projets de loi conduirait nécessairement à rendre public le projet lui-même à différents stades de son élaboration. Or le gouvernement peut remanier assez profondément son projet de loi pour tenir compte de l'avis de la CNIL. La publication de cet avis pourrait ainsi avoir pour effet de rouvrir des débats sur certains aspects du texte qui n'ont plus lieu d'être, dès lors que le gouvernement aura soit pris en considération les observations de la Commission, soit décidé de modifier son projet pour des motifs qui lui appartiennent. » Mais, pour Etienne Blanc, les inquiétudes exprimées par le gouvernement sont « infondées, les avis dont la publication sera possible étant des avis définitifs de la CNIL sur les projets de loi, et non pas de ceux qui sont demandés pendant le travail préparatoire » (Rap. A.N. n° 1578, Blanc, page 90).

La loi procède à la ratification expresse d'un certain nombre d'ordonnances.

Pour mémoire, aux termes de l'article 38 de la Constitution, seul le dépôt au Parlement d'un projet de loi de ratification est imposé à peine de caducité des ordonnances prises sur le fondement d'une loi d'habilitation. L'inscription de ce texte à l'ordre du jour parlementaire et son adoption ne sont en revanche pas exigées. Toutefois, une ratification expresse par une loi permet de donner une valeur législative à l'ensemble des dispositions des ordonnances

qui, à défaut, conservent une simple valeur réglementaire. Une ratification expresse offre donc une sécurité juridique et évite d'éventuelles interrogations au cas où une ordonnance non expressément ratifiée serait modifiée par un texte législatif ultérieur. Autre avantage : la ratification expresse met le Parlement en mesure d'exercer un contrôle réel sur le contenu des ordonnances prises par le gouvernement, d'autant qu'il peut, à cette occasion, en modifier le contenu.

Sont ainsi ratifiées, sans modification :

- l'ordonnance n° 2005-406 du 2 mai 2005 simplifiant le régime juridique des établissements de santé (8);

- l'ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques (9);

- l'ordonnance n° 2005-804 du 18 juillet 2005 relative à diverses mesures de simplification en matière de sécurité sociale (10);

- l'ordonnance n° 2005-856 du 28 juillet 2005 portant simplification du régime des libéralités consenties aux associations, fondations et congrégations, de certaines déclarations administratives incombant aux associations, et modification des obligations des associations et fondations relatives à leurs comptes annuels (11);

- l'ordonnance n° 2005-1088 du 1^er septembre 2005 relative à la composition et aux compétences de la Cour nationale et des tribunaux interrégionaux de la tarification sanitaire et sociale (12);

- l'ordonnance n° 2005-1112 du 1^er septembre 2005 portant diverses dispositions relatives aux établissements de santé et à certains personnels de la fonction publique hospitalière (13);

- l'ordonnance n° 2005-1477 du 1^er décembre 2005 portant diverses dispositions relatives aux procédures d'admission à l'aide sociale et aux établissements et service sociaux et médico-sociaux (14);

- l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives (15).

La loi supprime plus d'une centaine de rapports au Parlement prévus par des lois antérieures. Ces suppressions obéissent à des motifs divers : certains rapports étaient des rapports ponctuels, que le gouvernement devait remettre une fois à une date définie et qui l'ont effectivement été ; d'autres, en raison du retard pris par leur publication, ne sont aujourd'hui plus pertinents ; enfin, certains rapports sont regroupés ou voient leurs informations reprises dans d'autres. Ainsi, par exemple, sont supprimés (art. 80, I de la loi) :

- le rapport sur les mesures prises pour la prévention des accidents du travail (annuel) ;

- le rapport sur les relations et les transferts financiers entre la sécurité sociale et l'aide sociale (annuel) ;

- le rapport d'application de la loi renforçant la lutte contre le travail clandestin et la lutte contre l'organisation de l'entrée et du séjour irréguliers d'étrangers en France (annuel) ;

- le rapport sur les versements de l'Etat à la caisse nationale des allocations familiales en contrepartie de la budgétisation des prestations familiales (annuel) ;

- le rapport sur la politique d'immigration (annuel) ;

- le rapport sur la mise en oeuvre des allégements de cotisations sociales liés à la réduction du temps de travail (annuel) ;

- le rapport sur l'application de la réduction du temps de travail dans les fonctions et secteurs publics (annuel) ;

- le rapport sur le volontariat civil (annuel) ;

- le rapport sur la contraception d'urgence pour les mineures (avant le 31 décembre 2002) ;

- le rapport sur le dispositif de validation des acquis de l'expérience (dans les 5 ans suivant son entrée en vigueur) ;

- le rapport sur l'impact financier de l'indemnisation des victimes de l'amiante (avant le 15 octobre 2003) ;

- le rapport sur l'évolution de la situation des régimes de retraite (avant le 1^er janvier 2008) ;

- le rapport sur l'application de la loi du 18 décembre 2003 décentralisant le revenu minimum d'insertion (avant le 1^er juillet 2006) ;

- le rapport sur la mise en oeuvre de la convention sur l'accès à l'assurance et au crédit des personnes présentant un risque de santé aggravé (dans les 6 mois de la publication de la loi du 9 août 2004) ;

- le rapport sur les modalités de mise en oeuvre de l'aide de l'Etat aux communes pour la création d'aires permanentes destinées aux populations itinérantes (avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2006).

Par ailleurs, la loi prévoit que, tous les 2 ans, le gouvernement présente au Parlement un rapport sur la situation du logement en France. Ce rapport comprend : une évaluation territorialisée de l'offre et des besoins en matière de logements ; des données sur l'évolution des loyers ; des données sur les révisions annuelles ou les modifications du barème de l'aide personnalisée au logement ainsi que sur les conséquences sur les bénéficiaires de cette allocation ; un bilan d'application du supplément de loyer de solidarité ; des informations sur l'occupation des logements d'habitations à loyer modéré et sur son évolution (code de la construction et de l'habitation, art. 101-1 nouveau). En conséquence, les rapports portant sur chacun de ces thèmes prévus par des lois antérieures sont supprimés (art. 80, II de la loi).