FSL : des outils efficaces, mais mal évalués

Ils représentent environ 1,6 % des dépenses sociales en France. En 2006, par leur entremise, près de 600 000 ménages ont bénéficié d'aides pour un montant de plus de 200 millions d'euros (1). Moins connus que les aides personnalisées au logement gérées par les caisses d'allocations familiales (CAF), les fonds de solidarité pour le logement (FSL) sont pourtant un outil majeur en matière de lutte contre la précarité liée au logement (voir encadré, page 31).

Leur création, par la loi relative à la mise en oeuvre du droit au logement du 31 mai 1990, dite loi « Besson », a fait figure de petite révolution : il s'agissait, à l'époque, des premiers pas de l'application d'un droit au logement, jusqu'alors très controversé, visant à faciliter l'accès au logement et le maintien dans celui-ci des personnes en situation de précarité par des prêts, des subventions et/ou des mesures d'accompagnement social. « Le FSL joue un rôle essentiel dans la prévention des expulsions et des impayés », rappelle ainsi Alain Régnier, préfet délégué général à la coordination de l'hébergement et de l'accès au logement des personnes sans abri ou mal logées (2).

Depuis sa décentralisation le 1^er janvier 2005, les départements ont désormais la main sur son organisation : ils définissent, dans un règlement intérieur, les conditions d'octroi des aides, ainsi que ses modalités de fonctionnement et de gestion. Rien d'étonnant, dès lors, à ce que la caractéristique principale des fonds de solidarité pour le logement soit leur diversité. « On est passé d'un modèle intégré à une formidable liberté de choix », constate Maurice Goze, directeur de l'Institut d'aménagement, de tourisme et d'urbanisme à l'université de Bordeaux-III. A partir d'un questionnaire envoyé à la centaine de FSL existants, le conseil général de Gironde a tenté d'élaborer une typologie. Sans succès. En 2006, la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) s'était déjà efforcée d'établir une catégorisation des FSL dont le résultat avait été peu probant. Six groupes avaient été retenus, dont les intitulés témoignent de la difficulté à construire un classement pertinent : les « grands FSL », les « FSL donnant une priorité aux fluides », les « FSL plutôt mesurés », les « FSL favorisant les prêts », ceux « orientés vers le «maintien» » et ceux « en croissance ». Cet « outil unique à identités multiples », selon les mots de Martine Jardiné, présidente de la commission « Habitat, développement social, urbain et rural » du conseil général de Gironde, recouvre en effet des réalités hétérogènes tant en ce qui concerne les modes de gouvernance qu'en matière de personnel, de partenaires, de budget, de besoins ou de publics (voir encadré, page 32). Point négatif : une absence de lisibilité du dispositif, qui rend délicate l'appréhension de son action. Point positif : son adaptabilité aux situations locales. « Une observation extérieure fait apparaître la complexité du fonctionnement des FSL, note Martine Jardiné. Mais, lorsqu'on y regarde de plus près, on se rend compte que l'ensemble forme, comme les pièces d'un puzzle, quelque chose de relativement cohérent qui s'adapte aux réalités départementales. »

Exemple dans la Haute-Saône. Dans ce département très rural, le fonds de solidarité pour le logement, porté par le conseil général en étroite collaboration avec la caisse d'allocations familiales, a mis en place une structure décentralisée qui permet aux travailleurs sociaux de prendre localement les décisions d'attribution des aides, facilitant l'accompagnement des familles atypiques - par exemple issues d'anciennes fermes avec animaux - et prenant en compte une préoccupation constante propre à la Haute-Saône : maintenir la population sur son territoire en évitant que les habitants du nord du département, victimes du manque de logements, ne migrent vers la moitié sud. « Il nous est même arrivé, pour au moins trois familles, d'aller chercher une réponse au-delà du parc existant », note Agnès Euvrard, directrice adjointe à la solidarité en charge du service social et des aides au logement au conseil général de Haute-Saône. En accord avec le FSL, les bailleurs sociaux ont acheté directement des logements pour les mettre à la disposition des ménages dans le cadre d'un programme social thématique (PST) (3). Car, dans ce département comme ailleurs, le FSL doit tenir compte de la carence de logements accessibles, qui pèse sur le niveau des loyers, ce qui fragilise encore plus les ménages à faibles revenus. Sur le terrain, il faut bien, pourtant, trouver des solutions. Dans la Haute-Saône, le conseil général tente ainsi d'articuler l'aide à la pierre - dont il est délégataire depuis 2007 - et l'aide à la personne dans une dynamique de développement territorial. Vingt-et-un contrats d'objectifs territoriaux ont été établis avec les acteurs locaux, notamment les communautés de communes, pour déterminer les besoins en matière de logement. Ce qui a permis de réfléchir à la programmation de logements, à la réhabilitation du parc social, au lancement d'opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) et à la définition d'objectifs de relogement dans le cadre du FSL.

Car il y a urgence. Tous les observateurs le martèlent : s'ajoutant à la crise du logement, la crise économique et financière accroît la précarité des ménages, engendrant repli relationnel et crise identitaire. Nous sommes face à une « aggravation des pauvretés muettes », constate Philippe Madrelle, président du conseil général de Gironde. Et « les personnes en difficulté de logement sont aux avant-postes », ajoute Didier Lesueur, directeur général adjoint de l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS). « La crise aurait pu être le déclencheur d'une nouvelle politique du logement, mais, aujourd'hui, on est en train de sauver le système, pas de le modifier », déplore Patrick Doutreligne, délégué général de la Fondation Abbé-Pierre. Or, selon cette fondation, il y a déjà plus de trois millions de personnes mal logées en France et plus de six millions de personnes en insécurité de logement. Dans ce contexte, les FSL apparaissent d'ores et déjà comme une plate-forme d'observation de la précarisation croissante des ménages. En témoigne l'ouverture du dispositif à de nouveaux publics qui, jusque-là, n'avaient pas de difficultés de logement.

De nombreux FSL ont ainsi réfléchi à des dispositions particulières en direction des jeunes de moins de 25 ans, des travailleurs pauvres ou des retraités, quand ils n'ont pas augmenté le plafond d'éligibilité des aides. En Gironde, le taux d'effort (4) pour pouvoir bénéficier du fonds peut être poussé, dans certains cas, de 20 % à 26 % pour les allocataires de minima sociaux et de 30 % à 36 % pour les salariés. « Quand il y a un doute, le dossier passe en commission », explique Annie Pouzargue, directrice du FSL de Gironde. De la même façon, dans les Pyrénées-Atlantiques, un habitant de la côte basque peut être éligible au FSL avec un taux d'effort de 40 %, voire de 45 %, soit bien au-delà des 30 % habituellement tolérés. « Cette pratique a fini par s'imposer du fait de la cherté du coût de la vie et des loyers dans cette partie du département », explique Gratianne Mazières-Haguer, référente FSL dans les Pyrénées-Atlantiques. Autre signe de la fragilisation du public éligible : l'augmentation de la part des subventions octroyées par rapport aux prêts dans certains fonds.

La crise pose également la question de la « massification » de l'intervention et interroge les mesures d'accompagnement social lié au logement (ASLL), autre axe fort de l'action des FSL, à côté des aides directes aux ménages. Une partie du budget doit obligatoirement leur être consacrée, notamment sous forme de subventions aux associations qui ont signé une convention avec le département à cet effet. Mais encore faut-il, comme le prônent certains, intensifier l'accompagnement collectif : « Aujourd'hui, le travail social doit s'inscrire dans un quartier ou dans un territoire pour répondre à des problèmes qui ne se résoudront plus à l'échelle des familles, mais au niveau de leur environnement global », défend Jean-Louis Sanchez, délégué général de l'ODAS. Or, pour l'heure, la plupart des fonds se contentent d'organiser des actions collectives sous la forme de réunions d'information, notamment autour du surendettement et de la maîtrise de l'énergie, cette dernière constituant désormais une autre préoccupation majeure.

Depuis le 1^er janvier 2005, en effet, la mission des FSL va au-delà des impayés de loyers et intègre les fonds de solidarité énergie, mis en place par la loi de 1998 relative à la lutte contre les exclusions. Or les demandes d'aide liées aux impayés d'énergie (électricité, gaz, eau, téléphone) croissent de façon inquiétante : + 15 % par an, selon l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe). Pour les familles fragilisées, le loyer et les charges représentent jusqu'à 50 % des ressources et près d'une sur quatre peut, à plusieurs reprises, se trouver dans l'impossibilité de payer à temps ses factures. Bien qu'un ménage qui a saisi le FSL dispose, en théorie, d'un délai de deux mois pendant lequel il bénéficie du maintien de la fourniture d'électricité, de gaz, de chaleur ou d'eau, dans la pratique, des coupures persistent. La privation d'énergie constitue pourtant une forme d'exclusion sociale. Elle apparaît d'ailleurs comme une sanction particulièrement violente alors que, selon l'Ademe, « la multiplication des ménages en situation de précarité dans des logements mal isolés et mal équipés débouche sur une spirale infernale : sur-consommation, surendettement, marginalisation » (5). La consommation d'énergie peut en effet varier de un à quatre entre un logement bien isolé et un qui ne l'est pas. De ce fait, les aides aux impayés sont des traitements d'urgence qui ne s'attaquent pas au fond du problème, à savoir l'amélioration de la qualité du bâti. Preuve pourtant que la problématique de la « précarité énergétique » s'impose peu à peu chez les acteurs du logement, le mouvement HLM vient de s'engager dans un programme d'amélioration énergétique de 800 000 logements en dix ans. Côté FSL, les travailleurs sociaux, qui oeuvrent déjà à la prévention des comportements énergétiques inadéquats pour sécuriser les factures à venir, commencent à percevoir l'intérêt de travailler de concert avec les professionnels de l'énergie et de l'environnement, notamment en activant des fonds sociaux d'aide aux travaux de maîtrise de l'énergie (6). « Nous n'avons pas les moyens de base pour mener de grands programmes d'actions sur tout le territoire », se désespère néanmoins Franck Dimitripoulos, animateur du réseau Rappel (Réseau des acteurs de la pauvreté et de la précarité énergétique), qui déplore l'absence de volonté politique en la matière. Sur le terrain, des difficultés très concrètes compliquent l'action : comment, par exemple, convaincre un propriétaire bailleur de la nécessité d'effectuer des travaux d'économie d'énergie ? Certains travailleurs sociaux font valoir que cela exige un long travail de médiation. « Pendant ce temps, expliquent-ils, le locataire n'a qu'une envie, c'est de déménager, ce qui met fin à notre action. »

Parallèlement à la prise en compte des conséquences en chaîne de la crise économique, les fonds de solidarité pour le logement doivent également relever le défi de leur articulation avec les autres outils de l'aide au logement et des politiques de l'habitat et de la précarité. Or, dans cette « période de renégociation et de jeux institutionnels » comme le relève Carine Pillet, chef de service chargée du logement au conseil général des Vosges, la mise en cohérence des différents dispositifs est loin d'être évidente. Lors d'une évaluation du FSL dans la période 2007-2008, le département des Vosges a mis au jour que certaines notions - telles que l'habitat indigne, enfin défini par la loi « Boutin » de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion du 25 mars 2009 - étaient méconnues par les travailleurs sociaux, ce qui a débouché sur l'organisation de formations.

Même si, localement, des partenariats fructueux sont constitués, beaucoup reste encore à faire pour articuler de façon efficace les FSL avec les commissions de surendettement, les dispositifs de garanties locatives - type pass-GRL en vigueur depuis 2007 -, ainsi qu'avec les commissions de médiation prévues par la loi DALO et les commissions départementales de prévention des expulsions, rendues obligatoires par la loi « Boutin ». A ce titre, le représentant de l'Etat, Alain Régnier, défend la mise en place « d'accords intelligents pour repérer le plus tôt possible des situations de difficultés financières ». Dans le département du Rhône, le centre communal d'action sociale (CCAS) de Vaulx-en-Velin anime ainsi une action de prévention des impayés en lien avec le conseil général et les bailleurs qui a permis, grâce à une meilleure connaissance des personnes en difficulté et un accompagnement spécifique, de diminuer les expulsions locatives de plus de la moitié en trois ans. Ailleurs, en Gironde, les impayés de loyer signalés par les bailleurs au FSL sont transmis au service social polyvalent de secteur. Celui-ci propose systématiquement un rendez-vous aux personnes concernées pour faire le point avec elles sur leur situation et mettre en place, le cas échéant, un accompagnement spécifique.

Du côté de l'accès au logement, la médiation locative, mise en oeuvre par les associations subventionnées par les FSL, est un autre levier d'action. L'association du Diaconat de Bordeaux, soutenue par le fonds de Gironde, gère 75 logements dans la communauté urbaine de Bordeaux et le Libournais. Grâce à un travail de familiarisation des personnes avec les droits et les devoirs du locataire, l'organisation vise, à terme, un glissement du bail vers le propriétaire bailleur. Dans l'intervalle, elle organise un suivi mensuel avec un travailleur social au domicile ou au siège de l'association. « Nous ne sommes ni bailleur, ni fournisseur de logements, précise Philippe Rix, directeur du Diaconat de Bordeaux. Il s'agit pour nous de faire adhérer la personne à notre projet d'accompagnement social qui se décline selon trois axes : la gestion du budget logement, la manière de l'habiter et l'inscription dans l'environnement social. Cela passe par un contrat de confiance, qui se noue en amont de la sous-location, pour obtenir la coopération des personnes. Plus le logement est adapté aux besoins du ménage, meilleures seront les conditions de glissement du bail. A ce titre, la sous-location n'est pas qu'un palliatif à la pénurie de logement, c'est une action d'insertion à part entière. » L'association HAPJPL (Habitat pour les jeunes en pays libournais), financée par le FSL de Gironde, accompagne, quant à elle, des jeunes en difficulté via un dispositif de sous-location qui leur permet une première décohabitation d'avec leurs parents. Ils peuvent se stabiliser sur le plan professionnel grâce à un « parcours logement » qui les sensibilise au budget, au paiement du loyer et des charges locatives.

Que ce soit en matière d'aides financières ou d'accompagnement social, les fonds de solidarité pour le logement s'appuient sur leur extrême diversité pour adapter leur réponse au plus près des besoins des ménages - parfois en « bricolant » des solutions sur mesure ou en activant des partenariats pour que le travailleur social « ne soit pas seul face à des situations difficiles et complexes », comme le souligne Carine Pillet.

C'est dans cette confrontation aux réalités locales et dans la prise en compte des situations singulières que les fonds de solidarité pour le logement font la démonstration de leur intérêt. D'autant qu'ils sont tenus d'activer des procédures d'urgence au cas par cas, lorsqu'elles conditionnent la signature d'un bail ou qu'elles évitent les coupures d'eau, d'énergie ou de service téléphonique. Il n'est ainsi pas rare qu'un dossier soit validé « d'une semaine à l'autre lorsque la situation l'exige », affirme Annie Pouzargue du FSL de Gironde.

En contrepoint de cette souplesse, l'hétérogénéité des modalités de fonctionnement pose néanmoins problème. « Quel traitement équitable pour un accès au droit ? », s'interroge ainsi l'Union sociale pour l'habitat. La réponse passe, suggère le mouvement (7), par une meilleure observation du fonctionnement des FSL et de ses bénéficiaires. « La connaissance des publics s'inscrit dans une logique de performance du dispositif, défend également Didier Lesueur. Au regard de la réalité des expulsions qui ne faiblit pas, les FSL répondent-ils aux objectifs assignés et notamment au maintien dans le logement des personnes en difficulté ? » Force est de constater qu'en l'absence de données claires, il est, pour l'heure, impossible d'évaluer précisément leur action. Et ce, alors même que le président du conseil général doit faire un bilan annuel dans lequel figure un chapitre social comprenant la description des ménages bénéficiaires. C'est pourquoi beaucoup réclament aujourd'hui la création d'un observatoire des FSL. Reste que la diversité de ces outils rend difficile la convergence des données : logiciels non compatibles, référencements différents... « L'information est mal pointée alors qu'elle est connue, regrette Dominique Gallicher, directeur de la recherche au ministère du logement. Pourtant les FSL sont une opportunité formidable pour mieux connaître les problématiques liées au logement, hélas sous-employée ! » « C'est une mine d'informations qui doit faire l'objet d'une mise en commun », soutient également la ministre du Logement, Christine Boutin. Cela permettrait, insiste Louis Besson, ancien ministre du Logement et « père » des FSL, « de mieux évaluer la contribution de ces outils dans le faisceau des autres aides liées au logement ». Complémentaire à cet observatoire, la création d'un réseau des FSL apparaît également nécessaire pour améliorer le dialogue entre les départements, lutter contre l'isolement des dispositifs éclatés sur le territoire et mutualiser les bonnes pratiques. Reste néanmoins une évidence : le dispositif ne pourra pas, à lui seul, contenir les effets de la crise. Selon le Secours catholique, dans certains départements, comme le Doubs et le Tarn-et-Garonne, le FSL sera déjà épuisé à la fin juin (8)

Institué par la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, le fonds de solidarité pour le logement (FSL) constitue l'outil du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) chargé de planifier et de coordonner l'aide de la collectivité en direction des ménages qui connaissent des difficultés particulières d'accès ou de maintien dans un logement décent (9).

Depuis leur décentralisation, effective le 1^er janvier 2005, les FSL, jusque-là financés à parité par l'Etat et les départements, sont désormais entièrement à la charge des seconds. Mais peuvent abonder au fonds, selon des modalités fixées par convention avec les départements, les autres collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale, ainsi que les caisses d'allocations familiales, les associations du secteur de l'insertion et du logement, les bailleurs publics ou privés et... les distributeurs d'énergie et d'eau.

Le transfert des FSL aux départements s'est en effet accompagné d'une extension de leurs compétences aux aides pour les impayés d'eau, d'énergie et de téléphone. De plus, les catégories de bénéficiaires des aides ont été élargies aux locataires, aux personnes entrant dans un logement locatif, aux sous-locataires et aux résidents des logements-foyers. Le FSL peut désormais aussi intervenir pour assumer les frais d'assurance locative en plus des impayés de loyer et de charges. Les aides financières, accordées sans condition de résidence préalable dans le département, prennent la forme de cautions, de prêts, de garanties, de subventions ou d'avances remboursables. Des mesures d'accompagnement social sont également proposées aux personnes qui en éprouvent le besoin pour le maintien ou l'installation dans un logement.

Par ailleurs, dans le cadre de la médiation locative, le FSL peut apporter une garantie financière aux associations qui mettent un logement à la disposition des personnes en difficulté ou verser une aide destinée à financer les suppléments de dépenses de gestion aux organismes (associations, centres communaux ou intercommunaux d'action sociale, organismes à but non lucratif et unions d'économie sociale) qui sous-louent des logements à ces personnes. Cette aide peut même être versée à ceux de ces organismes, ainsi qu'aux bailleurs sociaux, qui louent directement des logements à des personnes défavorisées. Le département est habilité à confier par convention la gestion financière et comptable du fonds à un organisme de sécurité sociale, une association agréée à cet effet ou un groupement d'utilité public. En outre, il peut créer des fonds locaux dont la gestion relève, pour tout ou partie, des communes ou des établissements de coopération intercommunale.

Réalisée à partir d'un questionnaire envoyé à tous les FSL (avec un taux de réponse de 80 %), l'enquête réalisée par le conseil général de Gironde permet de mieux appréhender l'extrême hétérogénéité des dispositifs.

Si 70 % des FSL sont rattachés à un conseil général en régie directe, les 30 % restant renvoient à une large palette de modes de gouvernance où les caisses d'allocations familiales (CAF), les associations agréées et les groupements d'intérêt public interviennent, par convention, avec une répartition des tâches très variable. Pilotage, gestion financière, instruction des dossiers, gestion administrative, comptabilité, accompagnement social... relèvent, selon les cas, de l'un ou l'autre des partenaires.

Concernant le personnel des FSL, la diversité est à l'avenant : de une à plus de 70 personnes y sont employées. Assistants sociaux et conseillers en économie sociale et familiale sont en première ligne, suivis par les conseillers socio-éducatifs. Mais certains FSL n'emploient aucun travailleur social. Au niveau du budget, si la moyenne de participation des FSL est de 5,15 € par habitant, elle varie en fait entre un peu plus de 2 € et 11 € par habitant.

Concernant les partenariats, « ils dépendent des projets et des relations que les personnels ont mis en place », explique Martine Jardiné, conseillère générale de Gironde et coordinatrice de l'enquête. Plus précisément, près de la moitié des FSL n'ont pas de contact avec les services de l'Etat.

Autre surprise : la majorité d'entre eux n'ont pas de liens avec les fournisseurs d'énergie, malgré l'extension de leur action aux impayés d'énergie et d'eau. En revanche, la quasi-totalité des caisses d'allocations familiales sont partenaires, ainsi que de nombreux bailleurs sociaux et associations.