Le législateur avait renvoyé au pouvoir réglementaire le soin de déterminer les règles régissant le revenu de solidarité active (RSA) ainsi que ses modalités de mise en oeuvre. C'est désormais chose faite avec la publication au Journal officiel du principal décret d'application de la loi du 1er décembre 2008 généralisant ce dispositif (1), qui autorisera de manière pérenne le cumul entre revenus du travail et prestation de solidarité.
Rappelons que le RSA entrera officiellement en vigueur le 1er juin prochain en métropole et sera versé pour la première fois le 6 juillet. Il remplacera alors par une prestation unique le revenu minimum d'insertion (RMI), l'allocation de parent isolé (API), les mécanismes d'intéressement à la reprise d'activité propres à ces minima sociaux (intéressements proportionnel et forfaitaire), et la prime de retour à l'emploi. Cette nouvelle prestation sera en outre « solidaire, dans son principe, d'un ensemble équilibré de droits et devoirs effectifs et adaptés aux caractéristiques de la personne », explique le rapport au Premier ministre accompagnant le décret. A ce titre, chaque bénéficiaire aura droit à un accompagnement social et professionnel adapté à ses besoins, organisé par un référent unique.
Le décret - dont nous présentons les principales mesures - introduit dans le code de l'action sociale et des familles les dispositions générales de mise en oeuvre du RSA. Il définit notamment les conditions de prise en compte de la situation familiale, des ressources et du logement pour son calcul, ainsi que ses conditions de gestion. Le tout en s'attachant « à transcrire fidèlement les objectifs » du dispositif porté par le Haut Commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, Martin Hirsch : « ne pas faire de perdants parmi les personnes qui ne travaillent pas et créer une prestation lisible et cohérente » (rapport au Premier ministre). Le premier objectif a conduit, comme le prévoyait la loi, à maintenir pour les allocataires du RSA dit « majoré » - ceux qui remplissent les conditions actuelles d'ouverture de droit à l'API - un montant de prestation égal au système actuel. Et le second à harmoniser autant que possible les autres règles d'attribution des deux prestations fusionnées au sein du revenu de solidarité active, le RMI et l'API. C'est notamment le cas de la quasi-totalité des règles de prise en compte des ressources, des conditions d'instruction des demandes et de gestion de l'allocation, ou encore des modalités de contrôle et de récupération des indus.
Le décret traite aussi de l'aide personnalisée de retour à l'emploi, prestation attribuée aux bénéficiaires du RSA pour couvrir les frais exposés à l'occasion de la reprise d'un emploi.
Les demandes de RSA pourront être déposées auprès (code de l'action sociale et des familles [CASF], art. D. 262-26 modifié):
du centre communal ou intercommunal d'action sociale (CCAS ou CIAS) du lieu de domicile du demandeur, dès lors que le conseil d'administration dudit centre aura décidé d'instruire les demandes de la nouvelle prestation. Au titre des dispositions transitoires prévues pour accompagner le passage du RMI au RSA, les CCAS et CIAS demeureront, sauf avis contraire de leur conseil d'administration respectif, organismes de dépôt et d'instruction pendant 18 mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi relative au RSA, soit jusqu'au 30 novembre 2010 (art. 14 du décret) ;
des services du département ;
des associations ou organismes à but non lucratif auxquels le président du conseil général aura délégué l'instruction administrative des dossiers. Au titre des dispositions transitoires, les organismes bénéficiant d'un agrément en cours pour instruire le RMI bénéficieront de la délégation de l'instruction du RSA jusqu'au terme dudit agrément. Cet agrément pourra toutefois leur être retiré en cas de manquements graves à leurs obligations (art. 13 du décret) ;
des organismes chargés du service du RSA, soit les caisses d'allocations familiales et de mutualité sociale agricole (CAF et CMSA).
En outre, dès lors que le conseil d'administration
de Pôle emploi aura décidé d'instruire dans son réseau tout ou partie des demandes de RSA, ses agences pourront recevoir les demandes (CASF, art. D. 262-26 modifié). Une convention conclue avec la caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et la caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA), après avis de l'Assemblée des départements de France, réglera les modalités d'exercice de cette compétence (CASF, art. D. 262-27 modifié).
Seuls les organismes habilités à recevoir les demandes de RSA pourront les instruire, et toute demande déposée auprès d'un organisme déterminé sera instruite par celui-ci. Pour l'ensemble de ces organismes, l'instruction des demandes de RSA sera effectuée à titre gratuit (CASF, art. D. 262-28 modifié).
Le revenu de solidarité active est une prestation qui variera en fonction des revenus et de la composition du foyer, et qui jouera à la fois le rôle de revenu minimum garanti pour les personnes privées d'emploi (RSA « socle »), et de complément de revenu pour les foyers dont les membres ne tirent que des ressources « limitées » de leur activité ou des droits qu'ils ont acquis en travaillant (allocations chômage) (RSA « chapeau »).
Comme prévu, le montant du revenu minimum garanti correspondra à celui du RMI. Pour les bénéficiaires en situation d'isolement assumant seuls la charge d'enfant(s), il sera majoré et sera équivalent au montant actuel de l'allocation de parent isolé.
Pour les personnes n'exerçant aucune activité professionnelle, le revenu minimum garanti équivaudra au RMI actuel, soit 454,63 € par mois pour une personne isolée (art. 1er du décret).
Les modalités de prise en compte de la situation familiale seront par ailleurs identiques à celles du RMI (2). Le « montant forfaitaire » de base du RSA sera ainsi majoré (CASF, art. R. 262-1 modifié) :
de 50 % pour un deuxième membre du foyer (couple sans enfants ou personne seule avec un enfant), et s'établira à 681,95 € par mois ;
de 30 % pour un membre supplémentaire à la charge de l'intéressé (couple avec un enfant ou personne seule avec deux enfants), et s'établira à 818,34 € par mois ;
de 40 % pour un membre supplémentaire à partir du troisième enfant ou de la troisième personne à charge de moins de 25 ans (hors conjoint, concubin, partenaire lié par un PACS), soit + 181,85 € par mois.
De même, le barème du RSA « majoré » est très exactement celui de l'API : pour les actuels bénéficiaires de cette allocation, le revenu garanti sera ainsi égal pour une personne seule à 128,4 % du montant forfaitaire du RSA, soit 583,74 € par mois, chaque enfant à charge ouvrant droit à une majoration de 42,8 %, soit 194,58 € par mois (CASF, art. R. 262-1 modifié). Les modalités d'attribution du RSA majoré sont par ailleurs calées sur celles de l'API : attribution pour une période maximale de 12 mois pour toute personne se trouvant en situation d'isolement ; prolongation du versement jusqu'au 3e anniversaire du plus jeune enfant (CASF, art. R. 262-2 modifié).
Pour les personnes qui reprennent ou exercent une activité professionnelle, le complément que constitue le RSA « chapeau » variera en fonction des revenus professionnels et de la composition du foyer. Conformément aux engagements pris par le gouvernement, la fraction des revenus d'activité perçus retenue pour le calcul de la garantie de ressources, c'est-à-dire le taux de cumul autorisé entre les revenus du travail et les ressources de la solidarité, est fixée à 62 % (CASF, art. D. 262-4 modifié). Concrètement, chaque augmentation des ressources d'activité de 100 € se traduira par une réduction du montant de RSA limitée à 38 € , garantissant une progression des ressources globales de la famille de 62 € .
Les modalités d'attribution de la prestation seront celles applicables en matière de RMI. Ainsi, les droits seront déterminés sur la base des ressources trimestrielles précédant la demande ou la révision (CASF, art. R. 262-7 modifié). Le recueil des éléments nécessaires, y compris sur la situation familiale, sera effectué dans le cadre des formulaires de demande et de déclaration trimestrielle des ressources. En l'absence de renvoi par le bénéficiaire de la déclaration trimestrielle, une avance de RSA pourra tout de même être accordée sur décision du conseil général (CASF, art. R. 262-38 modifié)
L'ensemble des ressources de toutes les personnes composant le foyer seront prises en compte pour calculer le droit au RSA, à l'exception de certaines prestations sociales à objet spécialisé, notamment les majorations pour âge des allocations familiales, un certain nombre de composantes de la prestation d'accueil du jeune enfant, l'allocation de rentrée scolaire, l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé et ses compléments, l'allocation journalière de présence parentale, la prestation de compensation du handicap ou encore les bourses d'études (CASF, art. R. 262-6 et R. 262-11 modifiés).
L'ensemble des revenus tirés d'une activité salariée ou non salariée sera pris en compte. Plusieurs revenus seront assimilés à des revenus professionnels : il s'agit des indemnités de formation et de stage, des indemnités journalières perçues en congés de maternité, de paternité ou d'adoption, ou durant un arrêt maladie de moins de 3 mois, ainsi que des indemnités de chômage partiel (CASF, R. 262-8 modifié).
Toutefois, ces ressources ne seront pas prises en compte pendant les 3 premiers mois suivant le début ou la reprise d'un emploi, d'une formation ou d'un stage. Le principe du cumul pendant les 3 premiers mois d'activité de l'allocation avec les revenus d'activité est ainsi reconduit, à la condition que la personne (allocataire, conjoint, enfant ou personne à charge) ait bénéficié de moins de 4 mois de cumul total sur les 12 mois précédents (CASF, R. 262-12 modifié). Le bénéfice du cumul total pour toute reprise d'activité est actuellement subordonné à une condition d'inactivité durant 6mois.
Les revenus professionnels présentant un caractère exceptionnel (primes, 13e mois...) seront pris en considération selon des modalités particulières, de façon à limiter les conséquences défavorables sur le droit au RSA de leur perception au cours du trimestre de référence : leur prise en compte sera limitée à la détermination du 1er mois du trimestre de droit. Un arrêté fixera les règles de calcul et les conditions permettant d'apprécier le caractère exceptionnel de ces ressources (CASF, art. R. 262-15 modifié).
Comme pour le RMI et l'API, les aides au logement (allocation de logement familiale, allocation de logement sociale, aide personnalisée au logement) ne seront incluses dans les ressources qu'à concurrence d'un forfait fixé à (CASF, art. R. 262-10 modifié):
12 % du montant forfaitaire du RSA applicable à un foyer composé d'une seule personne, soit 54,56 € ;
16 % du montant forfaitaire calculé pour 2 personnes lorsque le foyer se compose de 2 personnes, soit 109,11 € ;
16,5 % du montant forfaitaire calculé pour 3 personnes lorsque le foyer se compose de 3 personnes ou plus, soit 135,03 € .
Il en est de même pour les avantages en nature procurés par un logement occupé soit par son propriétaire ne bénéficiant pas d'aide au logement, soit à titre gratuit par les membres de son foyer (CASF, art. R. 262-9 modifié).
Les ressources des travailleurs indépendants seront évaluées selon des modalités spécifiques détaillées par le décret (CASF, art. R. 262-18 à R. 262-24 modifiés).
Le RSA sera dû à compter du mois où la demande est déposée (CASF, art. R. 262-33 modifié). Les événements modifiant la situation de l'allocataire, et donc son droit au RSA, seront, selon le rapport au Premier ministre, pris en compte « de manière réactive », et l'allocataire sera tenu de les déclarer (CASF, art. R. 262-37 modifié). Ces changements seront ainsi pris en compte au titre du mois où ils surviennent et cesseront de l'être le mois suivant le changement de situation (CASF, art. D. 262-34 modifié).
L'allocation sera versée mensuellement à terme échu (CASF, art. R. 262-36 modifié). Le premier paiement interviendra le 6juillet prochain.
Le droit à la prestation prendra fin, lui, à compter du mois où les conditions d'éligibilité cesseront d'être remplies (CASF, art. R. 262-35 modifié). Toutefois, pour certaines situations définies, la fin de droit sera reportée au terme de 4 mois de non-versement de l'allocation : lorsque le versement de l'allocation aura été suspendu en raison de ressources trop élevées ou au motif que l'intéressé n'aura pas fait valoir ses droits à toutes prestations sociales, légales, réglementaires et conventionnelles, ainsi qu'aux créances d'aliments qu'il peut détenir sur des proches ou ex-conjoints (CASF, art. R. 262-40 modifié). Par ailleurs, en cas de mise en place d'un contrat d'accompagnement social ou d'un projet personnalisé d'accès à l'emploi, la fin de droit interviendra au terme dudit contrat ou projet (CASF, art. R. 262-40 modifié).
A noter encore : la prestation sera réduite de moitié en cas d'hospitalisation de plus de 60 jours (CASF, art. R. 262-43 modifié). Et suspendue au bout de 60 jours d'incarcération (CASF, art. R. 262-45 modifié).
Par ailleurs, le RSA ne sera pas versé si son montant est inférieur à 6 € (CASF, art. R. 262-39 modifié).
Les membres du foyer bénéficiaire du RSA en âge de travailler auront droit à un accompagnement social et professionnel adapté à leurs besoins, organisé par un référent unique. Mais ils auront également des devoirs en matière d'insertion sociale et professionnelle. Des précisions sont apportées sur ces droits et devoirs, ainsi que sur les responsabilités du président du conseil général dans leur mise en oeuvre. Le décret précise notamment le seuil financier au-dessus duquel la personne, dont le foyer est bénéficiaire du RSA, ne sera pas soumise aux obligations d'insertion.
Les droits et devoirs des bénéficiaires en matière d'accompagnement à l'insertion seront individualisés. Par conséquent, le bénéficiaire du RSA et son conjoint pourront ne pas être soumis aux mêmes obligations d'insertion.
Le périmètre des droits et des devoirs des bénéficiaires du RSA résultera en effet d'une double condition:
une condition de ressources vérifiée au niveau du foyer. Seront susceptibles d'être sous droits et devoirs les membres du foyer dont les ressources sont inférieures au montant forfaitaire de base du RSA applicable ;
une condition individuelle de ressources professionnelles vérifiée au niveau de l'allocataire et/ou de son conjoint. Sera sous droits et devoirs la personne qui, au sein d'un foyer, soit ne travaille pas, soit tire de son travail des ressources inférieures à un seuil.
Ce seuil est fixé à 500 € , en moyenne mensuelle calculée sur le trimestre de référence, soit environ l'équivalent du revenu tiré d'une activité exercée à mi-temps rémunérée au niveau du SMIC (CASF, art. D. 262-65 modifié).
Cela signifie que, dans un foyer bénéficiant du RSA dont les ressources globales sont inférieures au montant forfaitaire applicable, l'allocataire ou son conjoint sera tenu, si ses ressources professionnelles individuelles sont inférieures à ce seuil de 500 € , « de rechercher un emploi, d'entreprendre les démarches nécessaires à la création de sa propre activité ou d'entreprendre les actions nécessaires à une meilleure insertion sociale ou professionnelle ». A l'inverse, si ses ressources professionnelles individuelles sont supérieures à 500 € , il ne sera pas soumis à cette obligation de recherche d'emploi ou d'actions d'insertion.
Les présidents de conseils généraux seront chargés de l'application des sanctions en cas de non-respect notamment des obligations liées aux démarches d'insertion des bénéficiaires. Ils décideront du montant de la sanction applicable en cas de manquements aux devoirs, mais ils devront rendre public leur barème, précise le gouvernement dans le rapport au Premier ministre accompagnant le décret.
La suspension du RSA pourra être prononcée, en tout ou partie, dans les conditions suivantes (CASF, art. R. 262-68 modifié):
lorsque le bénéficiaire n'a jamais fait l'objet d'une décision de suspension, en tout ou partie, le président du conseil général pourra décider de réduire l'allocation d'un montant maximal de 100 € , pour une durée qui pourra aller jusqu'à 1mois ;
si le bénéficiaire a déjà fait l'objet d'une telle décision, le président du conseil général pourra réduire l'allocation pour un montant qu'il déterminera et pour une durée d'au plus 4mois. Toutefois, lorsque le foyer est composé de plus d'une personne, la réduction ne pourra excéder 50 % du montant forfaitaire.
La suspension effective de l'allocation devra être précédée d'une information écrite à l'intéressé exposant les motifs et les conséquences de la suspension, et mentionnant son droit à être entendu par une équipe pluridisciplinaire (CASF, art. R. 262-69 modifié). La composition et les règles de fonctionnement de ces équipes relèveront de la responsabilité du président du conseil général (CASF, art. R. 262-70 modifié). Ces instances seront consultées pour avis, préalablement aux décisions du président du conseil général, dans les cas de suspension du RSA pour fraude de l'intéressé et de réorientation de l'intéressé vers les organismes d'insertion sociale ou professionnelle. Elles devront rendre leur avis au conseil général dans un délai de 1 mois à compter de leur saisine. A défaut de production d'avis dans ce délai, l'avis sera réputé rendu et le président du conseil général pourra prendre sa décision (CASF, art. R. 262-71 modifié).
Enfin, le versement du RSA pourra être suspendu par le président du conseil général au motif que l'intéressé cesse d'être inscrit sur la liste des demandeurs d'emploi (CASF, art. R. 262-72 modifié).
Le président du conseil général sera également chargé d'orienter le bénéficiaire du RSA vers un accompagnement soit social, soit professionnel.
Les organismes de sécurité sociale pourront lui apporter leur concours pour procéder à cette orientation. A ce titre, un référentiel commun d'aide à la décision pour la réalisation des opérations d'orientation sera élaboré par la CNAF, la CCMSA et Pôle emploi. Ce référentiel, soumis pour avis à l'association représentative des départements, a pour objectif de fixer les données socio-professionnelles qui seront recueillies lors de l'instruction, et à partir desquelles la situation puis les besoins des personnes seront caractérisés en matière d'insertion. Ces éléments seront transmis aux conseils généraux, qui resteront les maîtres de la décision d'orientation. Les conditions d'utilisation du référentiel par les autres organismes instructeurs seront déterminées dans une convention relative à l'orientation conclue entre le département, l'Etat, Pôle emploi et les organismes concourant au service de l'emploi, les CCAS et les CAF (CASF, art. R. 262-66 modifié).
En matière de lutte contre la fraude, le décret adapte au RSA les dispositions qui permettent aujourd'hui de contrôler le train de vie des allocataires du RMI. Il autorise un échange de données sur les bénéficiaires entre organismes publics. Par ailleurs, il organise le recours administratif préalable à tout recours contentieux, qui interviendra après avis de la commission de recours amiable constituée auprès de chaque CAF ou CMSA.
Le dispositif d'évaluation du train de vie applicable aux titulaires du RMI (3) est reconduit dans le cadre du RSA. Il a pour objet de mettre fin à l'attribution de la prestation en faveur des personnes disposant d'un train de vie ou d'un patrimoine important. L'économie de la mesure consiste, à partir de certains éléments de train de vie (propriétés bâties ou non bâties, capitaux, objets d'art...), à procéder à une évaluation forfaitaire des revenus qui sont significatifs de ces éléments.
Cette évaluation ne sera prise en compte pour la détermination du droit au RSA qu'en cas de « disproportion marquée entre le train de vie et les ressources déclarées », c'est-à-dire si le revenu basé sur les éléments de train de vie excède un plafond qui est défini par le décret (CASF, art. R. 262-79 modifié).
Lorsque les ressources prises en compte selon l'évaluation forfaitaire du train de vie ne donneront pas droit au RSA, l'allocation pourra être accordée par le président du conseil général « en cas de circonstances exceptionnelles liées notamment à la situation économique et sociale du foyer, ou s'il est établi que la disproportion marquée a cessé » (CASF, art. R. 262-80 modifié).
Les recours contre les décisions relatives au RSA seront exercés auprès du président du conseil général, comme en matière de RMI (CASF, art. R. 262-88 modifié). Dans des conditions fixées par voie de convention, le recours pourra être soumis pour avis à la commission de recours amiable des CAF et CMSA : dans cette hypothèse, le président du conseil général pourra demander à être représenté au sein de cette commission (CASF, art. R. 262-87 modifié).
Les indus inférieurs à 77 € ne seront pas mis en recouvrement (CASF, art. R. 262-92 modifié).
Le décret précise les modalités de mise en oeuvre de l'aide personnalisée de retour à l'emploi qui pourra être attribuée au bénéficiaire du RSA par l'organisme en charge de son insertion.
Le bénéficiaire du RSA tenu de rechercher un emploi, d'entreprendre les démarches nécessaires à la création de sa propre activité ou d'entreprendre les actions nécessaires à une meilleure insertion sociale ou professionnelle pourra bénéficier de l'aide personnalisée de retour à l'emploi, qui a pour objet de prendre en charge, dans la limite d'un plafond (4), tout ou partie des frais liés à l'accomplissement des démarches d'insertion. Autrement dit, les coûts exposés par l'intéressé lorsqu'il entame ou reprend une activité professionnelle, que ce soit sous la forme d'un emploi, du suivi d'une formation ou de la création d'une entreprise (code du travail, [C. trav.], art. R. 5133-10 et R. 5133-12 nouveaux).
L'aide sera versée au bénéficiaire, en remboursement des frais engagés sur production des justificatifs, ou aux prestataires en paiement direct du service rendu par celui-ci à l'intéressé (C. trav., art. R. 5133-12 nouveau).
Le décret fixe également le fonds à partir duquel sera financée cette aide ainsi que le cadre réglementaire, financier et conventionnel de son utilisation entre l'Etat et les organismes en charge de l'insertion. L'aide personnalisée de retour à l'emploi sera ainsi prélevée sur les crédits du Fonds national des solidarités actives (C. trav., art. R. 5133-9 nouveau). Une partie des crédits sera attribuée à Pôle emploi sur la base d'une convention conclue avec le président du conseil de gestion du Fonds (C. trav., art. R. 5133-13 nouveau). Les conditions d'utilisation des crédits restants et les montants attribués par département seront déterminés par le président du conseil de gestion du Fonds national des solidarités actives en fonction du nombre prévisionnel de bénéficiaires du RSA de chaque département soumis à obligation d'insertion (C. trav., art. R. 5133-14 nouveau).
Le préfet, par arrêté, définira la répartition de l'enveloppe départementale entre les organismes en charge de l'insertion des bénéficiaires du RSA. Il déterminera également les modalités de suivi et de restitution des dépenses réalisées par chacun des organismes (C. trav., art. R. 5133-15 nouveau). Une répartition modificative pourra être effectuée avant la fin de chaque exercice selon l'estimation des crédits mobilisés et des besoins de chaque organisme. Le Fonds national des solidarités actives versera alors, à chaque organisme et selon la répartition arrêtée par le préfet, les crédits dédiés à l'aide personnalisée de retour à l'emploi (C. trav., art. R. 5133-16 nouveau). Lorsque le président du conseil général n'aura pas conclu de convention définissant les modalités de mise en oeuvre du dispositif d'orientation et du droit à l'insertion, la totalité de l'enveloppe départementale sera attribuée aux CAF et aux CMSA qui en assureront le service aux bénéficiaires (C. trav., art. R. 5133-17 nouveau).
Seront considérés comme à charge pour le bénéfice du RSA : les enfants ouvrant droit aux prestations familiales ; les autres enfants et personnes de moins de 25 ans qui sont à la charge effective et permanente du bénéficiaire à condition, lorsqu'ils sont arrivés au foyer après leur 17e anniversaire, d'avoir avec l'intéressé, son conjoint, concubin ou le partenaire lié par un PACS, un lien de parenté jusqu'au quatrième degré inclus (CASF, art. R. 262-3 modifié)
Cela signifie, plus simplement, que le critère d'âge déterminant l'éligibilité au RSA pour les enfants ou personnes à charge est fixé à 25 ans, comme pour le RMI. Par conséquent, les bénéficiaires assumant seuls la charge d'enfant(s) à la suite d'une rupture de vie commune pourront prétendre à une allocation majorée, y compris s'il s'agit d'enfant(s) âgé(s) de plus de 20 ans - le critère d'âge déterminant la notion d'enfant(s) à charge est actuellement en API limité au 20e anniversaire de l'enfant. En revanche, les membres du foyer ne seront plus considérés à charge s'ils perçoivent des ressources égales ou supérieures à la majoration du revenu garanti à laquelle ils ouvrent droit (CASF, art. R. 262-3 modifié).
L'article L. 214-7 du code de l'action sociale et des familles prévoit que les établissements d'accueil de jeunes enfants doivent garantir l'accueil d'un nombre d'enfants à la charge des bénéficiaires de minima sociaux variant en fonction de la taille de l'établissement. La loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active a modifié cet article en remplaçant la notion d'« enfant » par celle de « place ». Le décret du 15 avril fait de même dans la partie réglementaire du code (CASF, art. D. 214-7 modifié). A compter du 1er juin 2009, il s'agira donc d'un nombre de places garanti. « Le nombre de places réservées s'élèvera à une place par tranche de 20 places d'accueil », indique la CNAF dans une note, non publiée, adressée à ses services.
Par ailleurs, cette garantie ne sera plus subordonnée au bénéfice des minima sociaux mais à une condition de ressources. Ce seuil de ressources correspondra au montant forfaitaire du RSA (de base ou majoré). Une dérogation à ce seuil de ressources est prévue : le droit garanti sera ainsi maintenu pour les parents dont les revenus dépassent le seuil fixé du fait de la reprise d'une activité professionnelle ou de la poursuite d'une formation professionnelle rémunérée (CASF, art. D. 214-7-1 nouveau).
Pour être éligible au RSA, la loi du1erdécembre 2008 a prévu que ledemandeur devra, quelle que soitsa nationalité, résider «en France demanière stable eteffective».
Le décret précise que, comme pour le RMI, la personne qui accomplit hors de France un ou plusieurs séjours, dont la durée de date à date ou la durée totale par année civile n'excède pas 3 mois, est réputée remplir cette condition, et pourra par conséquent percevoir la nouvelle prestation (CASF, art. R. 262-5 modifié).
Qui sont les bénéficiaires du RSA expérimental ? Quelle est leur évolution au bout de un an dans le dispositif ? La CNAF, dans le numéro d'avril de sa revue électronique L'e-ssentiel, livre une photographie des 15 300foyers qui, au 31décembre dernier, percevaient le revenu de solidarité active au titre du RMI (RSA-RMI) et au titre de l'API (RSA-API), dans les 34départements expérimentant le dispositif.
Les bénéficiaires du RSA-RMI sont globalement plus jeunes que les bénéficiaires du RMI sans emploi: près d'un tiers a entre 30 et 39ans (contre un peu plus de 25% pour les allocataires du RMI sans emploi), et ceux âgés de 50ans et plus ne représentent que 17% des effectifs (contre 27% pour la population sans emploi). Al'inverse, les bénéficiaires de l'API sans emploi sont plus jeunes que ceux du RSA-API, qui sont par ailleurs plus nombreux à avoir un seul enfant (57% contre 42%).
Autre différence relevée par laCNAF: alors que les bénéficiaires du RSA-RMI se répartissent de façon homogène entre les différentes situations familiales (27% de couples, 26% de familles monoparentales, 23% de femmes seules et 24% d'hommes seuls), les bénéficiaires du RMI sans emploi résidant sur le territoire expérimental présentent des caractéristiques familiales plus contrastées. Il s'agit majoritairement d'hommes seuls (37%) et moins souvent decouples (19%). Les familles monoparentales constituent 23% de la population et les femmes seules 21%.
Par ailleurs, deux tiers des allocataires du RSA-RMI sont dans le dispositif RMI depuis moins de 4 ans. « La part des allocataires de longue durée est, sans surprise, plus importante parmi les bénéficiaires du RMI sans emploi », souligne la CNAF. A l'inverse, ceux qui perçoivent le RMI depuis moins de 6mois sont plus nombreux à ne pas avoir encore (re) trouvé un emploi.
L'étude propose également une analyse de l'impact du RSA, qui vise entre autres objectifs à inciter à la reprise d'emploi, et qui pourrait ainsi conduire in fine à une baisse du nombre de bénéficiaires de RMI. « Les difficultés d'interprétation des variations sont nombreuses », prévient la CNAF, car « la conjoncture locale de l'emploi, et la conjoncture économique générale peuvent, plus encore que le RSA, influer sur les situations des personnes vis-à-vis de l'activité », explique-t-elle. Sans procéder à une étude détaillée de ces différents facteurs, elle observe les évolutions des effectifs d'allocataires depuis décembre 2007, date à partir de laquelle le suivi du RSA expérimental a pu être réalisé, pour dresser le constat suivant : si de décembre 2007 à décembre 2008, le nombre d'allocataires du RMI a diminué, dans les zones expérimentales (- 3,2 %), comme à l'échelle nationale (- 2,7 %), le dernier trimestre de l'année 2008 marque néanmoins une remontée des effectifs des bénéficiaires du RMI, avec ou sans expérimentation du RSA. Sachant qu'« une plus forte décroissance du nombre de bénéficiaires du RMI peut à la fois tenir à des sorties plus nombreuses (reprise d'emploi) et à des entrées moins importantes (conjoncture porteuse et maintien dans l'emploi) », met en perspective la CNAF. Face à ces incertitudes, les auteurs de l'étude préconisent « des comparaisons à environnements parfaitement équivalents ». Untravail auquel s'attelle leComité national d'évaluation des expérimentations du RSA, qui doit rendre son rapport final en mai.
A noter : « souvent consécutif à une longue période d'inactivité, l'emploi retrouvé par les bénéficiaires du RSA au titre de l'API accompagnés par les CAF est, dans deux tiers des cas, à temps partiel », constatent encore les auteurs de l'étude.
Une enquête réalisée en mai-juin 2008 par la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) auprès de personnes résidant dans les zones tests et témoins de départements expérimentant le RSA relance le débat sur l'efficacité du dispositif (5).
Selon ses auteurs, en effet, le dispositif porté par Martin Hirsch a « un impact limité en termes d'accès ou de maintien en emploi, sauf pour certains profils » : les titulaires d'un bac ou d'un diplôme d'études supérieures. A l'inverse, « les personnes peu diplômées [...] sans emploi avant les expérimentations accèdent moins souvent à l'emploi dans les zones tests ». Pour la DREES, il semble donc « que l'accès à l'emploi ait été facilité par le RSA pour les populations ne cumulant pas trop d'obstacles ». Autre enseignement de cette enquête : dans les zones tests, les emplois occupés par les personnes en RSA sont « de plus faible durée », mais « plus proches du domicile », avec des conditions de travail jugées plus satisfaisantes.
Dans un communiqué du 15 avril, le Haut Commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté a immédiatement réagi aux « interprétations sur l'impact du RSA qui dépassent l'objet de l'enquête auquel ce document [de travail de la DREES] se rapporte ». L'ancien président d'Emmaüs France minimise logiquement les enseignements à en tirer : « Il s'agit d'une enquête par questionnaire effectuée il y a près d'un an, au mois de mai 2008, soit seulement quelques mois après le démarrage des expérimentations. » De plus, « elle concerne un échantillon de 2 900 personnes dans moins de la moitié des départements concernés par l'expérimentation, soit 15 départements ». Dans cette enquête, poursuit Martin Hirsch, « le nombre de personnes ayant commencé un emploi dans le cadre des expérimentations s'élève au total à environ 350 pour 15 départements, soit environ 20 par département ». « Des effectifs évidemment trop faibles pour donner des enseignements statistiques valides », juge le Haut Commissaire. Et d'ajouter que « c'est pour cela que sont traitées, mois après mois, des données concernant environ 15 000 personnes en emploi dans les zones expérimentales et sur lesquelles se fondera le Comité d'évaluation » des expérimentations du RSA qui doit rendre son rapport final en mai. Martin Hirsch précise que « les bilans à fin décembre 2008 demandés aux départements, qui remontent actuellement, seront tous consultables sur
La « mise au point » du Haut Commissaire a, à son tour, fait réagir... le Comité de défense de la statistique publique de la DREES. Dans un communiqué du 20 avril, ce dernier juge en substance que Martin Hirsch, « [en mettant] en cause la validité scientifique d'une enquête réalisée par des statisticiens de la DREES », a porté « atteinte à la crédibilité de la statistique publique ». Il s'étonne notamment des regrets de l'ancien président d'Emmaüs France sur la précocité de l'enquête et qu'il remette en cause sa méthodologie, alors même que celle-ci a été « approuvée par le comité d'évaluation et validée par le Conseil national de l'information statistique, autorité compétente pour garantir la qualité de toute opération statistique », qui a fait de même avec son calendrier. Piqué au vif, le Comité de défense livre aussi son point de vue sur l'« autre méthode d'estimation du taux de retour à l'emploi [mise en avant par Martin Hirsch], fondée sur une source plus exhaustive ». Il rappelle que « le rapport d'étape sur l'évaluation des expérimentations du RSA rendu public en septembre 2008 indique que cette méthode comporte des biais, pouvant « amener à sous-évaluer le taux de retours à l'emploi dans les zones témoins » ». « Ainsi, explique-t-il, un nombre plus élevé d'observations ne garantit pas nécessairement de meilleures estimations. » Le comité ajoute, par ailleurs, que les résultats obtenus par cette méthode et mis en avant par le Haut Commissaire « portent sur une période allant de décembre 2007 à avril 2008, c'est-à-dire à une date moins récente que l'enquête de la DREES ».
Des dispositions du décret ont pour objet de préciser:
la non-prise en compte des primes forfaitaires d'intéressement, de la prime de retour à l'emploi et du RSA expérimental pour la détermination du droit au RSA. En raison de la gestion trimestrielle des ressources, des dispositions spécifiques étaient en effet nécessaires afin d'exclure cette nature de prestations pour la détermination des droits à la nouvelle prestation en faveur des ex-bénéficiaires de RMI et de l'API (art. 16, I du décret) ;
les modalités de passage au RSA des bénéficiaires de la prime forfaitaire. Dans cette hypothèse, une comparaison sera réalisée entre le montant des droits issus respectivement des deux régimes. Et le droit au RSA sera ouvert, sauf si les droits au titre de la prime forfaitaire sont plus élevés. Dans cette dernière hypothèse, la prime forfaitaire continuera à être attribuée jusqu'à épuisement des droits. A leur terme, les droits au RSA seront ouverts. Toutefois, en cas de reprise d'activité d'un des membres du couple, le foyer relèvera du dispositif RSA. La prime forfaitaire continuera d'être versée, mais elle sera alors déduite du montant du RSA calculé (art. 15 et 17 du décret)
Par ailleurs, l'article 19 du décret abroge les dispositions réglementaires relatives au dispositif expérimental du RSA. Toutefois, à titre transitoire, et au plus tard jusqu'au 31 mai 2010, les allocataires percevant le RSA expérimental pourront continuer à en bénéficier si son montant est plus élevé que celui du RSA généralisé (loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008, art. 30).
(4) Ce plafond sera fixé par la convention conclue notamment par le département, Pôle emploi et les organismes payeurs du RSA pour définir les modalités de mise en oeuvre du dispositif d'orientation et du droit à l'accompagnement.
(5) « Enquête sur les expérimentations du RSA : Premiers résultats » - Série Etudes et Recherche n° 87 - Avril 2009 - Disp. sur