C'est quelques jours après la remise du rapport Balladur au président de la République (1) (voir l'interview de Robert Lafore dans ce numéro, page 38) que l'Union nationale des centres communaux d'action sociale (Unccas) a choisi de publier son Livre blanc de l'action sociale territoriale. Rédigé dans l'objectif de faire connaître les spécificités des CCAS et de défendre la place des élus locaux en matière d'action sociale, il constitue, en quelque sorte, une réponse aux propositions du comité sur la réforme des collectivités territoriales. En venant souligner, par exemple, combien la notion d'action sociale est peu présente dans le rapport, qui, selon Daniel Zielinski, délégué général de l'Unccas, fait preuve d'une « méconnaissance du fonctionnement de l'action sociale ».
L'organisation accueille favorablement, et en toute logique, le renforcement de l'échelon intercommunal qui est proposé. Son livre blanc met ainsi en évidence les expériences de terrain et « l'action de proximité » des CCAS. « Nous travaillons dans le «surmesure», explique Patrick Kanner, son président, et nous avons une capacité d'innovation et d'expérimentation forte. » « Notre préoccupation est que le social passe partout, dans tous les champs d'intervention territoriale. » Cela ne peut se faire sans des liens forts entre les CCAS et les différents partenaires : en première ligne, le monde associatif et les conseils généraux, mais aussi l'Etat et dans une moindre mesure l'échelon régional. En revanche, l'union regrette l'absence de la dimension européenne dans les propositions du comité Balladur, alors qu'elle-même, comme le montre son livre blanc, s'est investie à ce niveau à travers l'association Elisan, créée en 2008, afin de « faire entendre la voix des collectivités locales pour que soient mieux pris en compte les critères sociaux dans la construction de l'Union européenne ».
Au-delà des constats, le livre blanc formule sept propositions pour « peser de manière volontariste sur la restructuration de l'échiquier territorial ». Autant de pistes de réflexion que l'Unccas entend faire remonter auprès du gouvernement dans le cadre du projet de loi qu'il doit préparer pour l'automne sur la base des propositions du rapport Balladur. Ses attentes sont fortes à l'égard de l'Etat, qui doit pleinement jouer « son rôle de péréquation afin de réduire les inégalités territoriales » et pour ce faire, s'appuyer sur l'échelon territorial. Cependant, l'Unccas met en garde contre l'autoritarisme de l'Etat en matière d'organisation territoriale. « Nous croyons au maillage des équipements et services mais ce sont les élus qui sont capables, territoire par territoire, de comprendre ce qui est le mieux pour leurs citoyens », précise Patrick Kanner. Ainsi, si une « dynamique de complémentarité » doit être créée entre les échelons territoriaux, « les réponses sont différentes selon les territoires ». L'Unccas propose donc d'inciter au regroupement des collectivités sur la base du volontariat. Une remarque qui vient contrer la proposition du comité de définir par la loi une liste de 11 « métropoles » dotée de la clause générale de compétence. L'union préfère promouvoir le rapprochement des collectivités « quand la volonté politique existe, ou lorsque la taille critique d'intervention ne permet pas une intervention efficace ».
Attachée à la « relation privilégiée » entretenue avec les départements, l'Unccas propose aussi de renforcer le « couple » intercommunalités/départements et reste sceptique quant à l'instauration de « conseillers territoriaux » (issus de la fusion entre conseillers régionaux et généraux) et au regroupement d'échelons territoriaux. « Certes, il y a beaucoup d'élus en France, mais c'est une force car ils créent un tissu social », juge Patrick Kanner. Parmi ses autres propositions, l'union souhaite généraliser les conventions d'objectifs et de gestion « pour responsabiliser les acteurs et éviter les financements croisés ».
Parmi les plus vives critiques adressées au rapport Balladur, figure celles de l'Assemblée des départements de France (ADF), qui estime que la réforme qu'il envisage « porte en elle la disparition progressive des départements ». En effet, ce texte, précise l'ADF, propose « des conseils généraux déconnectés des citoyens », qui deviendront à terme « des agences sociales déconcentrées de l'Etat ». Rejoignant les craintes de l'Unccas, l'ADF va jusqu'à condamner « le grand retour de l'Etat jacobin sous couvert de réforme ». Attaché à « l'entière capacité d'initiative que permet la clause générale de compétence », l'ADF s'oppose à une réforme qui cantonne les conseils généraux à « une aire d'action » limitée « aux zones rurales » et dont la mission ne se résume qu'à « la distribution d'allocations de solidarité nationale ». Sur ce point, sa position est proche de celle de l'Unccas : l'efficacité de l'action publique repose sur deux couples, le couple commune (et groupements de communes)-département d'une part, et le couple région-Etat et Europe d'autre part, le premier étant le « territoire des politiques des proximité », le second celui des « stratégies de développement ».
Egalement déçue par les conclusions du comité, l'Association des régions de France (ARF) critique vivement, comme l'Unccas, « le rapprochement de la région et du département à travers la désignation d'élus territoriaux à double casquette », qui « loin de simplifier le «millefeuille» ajoutera à la confusion ». Elle s'oppose à la proposition visant à supprimer la clause de compétence générale pour les régions et les départements, « dont les première victimes seraient les citoyens ».