Ces pages annulent et remplacent les pages 25 à 31 du n° 2536 du 21-12-07
Les règles de création, de transformation et de suppression sont calquées sur celles prévues pour les établissements et services sociaux ou médico-sociaux.
Conformément aux articles L. 313-1 et suivants et L. 315-2 du code de l'action sociale et des familles, la création, la transformation ou l'extension d'établissements et de services du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), ainsi que des unités éducatives qui les composent, combinent deux procédures : le garde des Sceaux dispose de la maîtrise des actes de création, de transformation et d'extension, qui sont en outre soumis - sauf pour les services éducatifs en établissements pénitentiaires pour mineurs - au régime d'autorisation préfectorale préalable prévue pour tous les établissements et services sociaux et médico-sociaux (décret du 6 novembre 2007, art. 21 ; circulaire du 10 juin 2008).
Cette procédure est jalonnée de 4 étapes successives : la proposition régionale, la procédure d'autorisation administrative, la visite de conformité et l'arrêté ministériel de création. Etapes que détaille la circulaire du 10 juin 2008.
L'initiative des projets de création, de transformation ou d'extension relève de la compétence des directeurs régionaux de la PJJ et fait l'objet d'une proposition au garde des Sceaux. Cette proposition résulte d'une préparation conjointe avec les directeurs départementaux, à laquelle sont associés les directeurs d'établissement ou de service concernés. Les projets que le directeur régional présente reposent sur une analyse des besoins conduite dans les départements et prenant en compte l'avis des autorités judiciaires. Cette évaluation doit intégrer pleinement l'intervention des services de l'aide sociale à l'enfance et la contribution des acteurs du secteur associatif habilité.
Les projets doivent être conformes tant aux orientations qu'aux références et normes afférentes à chaque type d'établissement ou service, et s'inscrire en cohérence avec le contexte régional. Afin de tenir compte de l'état d'avancement des travaux des directions territoriales ainsi que de leurs contraintes - notamment du calendrier du comité régional de l'organisation sociale et médico-social (CROSMS) -, la proposition peut faire l'objet d'une présentation globale, par dispositif ou par département. Cette proposition est adressée au directeur de la PJJ et doit être validée, sous réserve qu'elle remplisse les conditions requises, dans un délai de un mois.
Ensuite, les projets sont en principe soumis pour avis au CROSMS avant de faire l'objet d'un arrêté d'autorisation de l'autorité préfectorale. La procédure diffère selon qu'il s'agit d'une création ou d'une extension/transformation. Etant précisé que la transformation doit s'entendre comme la modification des catégories de publics accueillis par l'établissement ou le service.
Toutes les demandes d'autorisation de création doivent faire l'objet d'un avis préalable du CROSMS. Les projets de création sont soumis à la procédure prévue à l'article R. 313-3 du code de l'action sociale et des familles.
Concernant les demandes d'autorisation d'extension ou de transformation, l'avis du CROSMS ne doit être recueilli que lorsque ces demandes portent sur des opérations suffisamment importantes, c'est-à-dire lorsqu'elles correspondent, en une fois ou cumulativement, à plus de 30 % de la capacité initialement autorisée, et en tout état de cause à plus de 15 lits, places ou nombre d'usagers. Les projets d'extension ou de transformation sont soumis à la procédure simplifiée prévue à l'article R. 312-191 du code de l'action sociale et des familles.
Tous les dossiers de demande d'autorisation doivent être adressés au préfet du département :
sous pli recommandé avec demande d'accusé de réception ;
par le directeur départemental de la PJJ qui assure, en partie, la gestion de l'établissement ou service pour lequel l'autorisation est sollicitée ;
dans le cadre des périodes de dépôt (appelées « fenêtres »), fixées par arrêté du préfet de région pour chaque catégorie d'établissements et de services.
Le dossier justificatif accompagnant la demande doit être complet.
Pour les projets de création, il doit comporter les pièces ou informations suivantes :
le nom de la personne morale de droit public gestionnaire (directeur départemental de la PJJ) ;
un état descriptif des principales caractéristiques du projet comportant :
- sa localisation, son périmètre d'intervention,
- les catégories de publics concernés,
- une étude des besoins auxquels le projet a vocation à répondre en tout ou en partie,
- la capacité prévue répartie selon les types de prestations,
- un avant-projet du projet d'établissement ou de service,
- l'énoncé des dispositions propres à garantir les droits des usagers,
- une note décrivant le projet architectural, assortie de plans en cas de construction nouvelle,
- la méthode d'évaluation des activités et de la qualité des prestations délivrées,
- les éventuelles modalités de coopération envisagées à l'article L. 312-7 du code de l'action sociale et des familles (groupement d'intérêt économique, groupement d'intérêt public, groupement de coopération sociale ou médico-sociale...) ;
un dossier relatif aux personnels comportant une répartition prévisionnelle des effectifs par types de qualifications ;
le budget prévisionnel en année pleine de l'établissement ou du service pour sa première année de fonctionnement.
Pour les projets d'extension et de transformation qui correspondent, en une fois ou cumulativement, à plus de 30 % de la capacité initialement autorisée, et en tout état de cause à plus de 15 lits, places ou bénéficiaires autorisés, le dossier justificatif doit comporter les pièces et informations suivantes :
le nom de la personne morale de droit public gestionnaire (directeur départemental de la PJJ) ;
la description détaillée du projet, comprenant les catégories de publics ;
la méthode d'évaluation des activités et de la qualité des prestations délivrées et le résultat des évaluations réalisées ;
la présentation des effectifs de personnels envisagés, par types de qualifications ;
un projet de budget en année pleine, ainsi qu'un bilan budgétaire de l'année précédente.
Le dossier est réputé complet si, dans le délai de un mois à compter de sa réception, l'autorité compétente n'a pas fait connaître au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, la liste des pièces manquantes ou incomplètes.
Lorsqu'un dossier incomplet n'a pas été complété à la date de clôture de la fenêtre concernée, l'examen de la demande est reporté à la période de dépôt suivante, sous réserve que le dossier ait été complété.
Le directeur régional de la PJJ assure l'instruction, pour le compte du préfet, des demandes d'autorisation relevant de son champ. Il exerce les fonctions de rapporteur : il rédige et présente les rapports introductifs relatifs aux demandes d'autorisation de création, transformation ou extension. En outre, en sa qualité de membre de droit de la section spécialisée du CROSMS compétente pour les établissements et services pour enfants relevant d'une protection administrative ou judiciaire, il peut être appelé à prendre part aux débats à titre consultatif lors de la réunion de la section spécialisée.
Le rapport élaboré par le directeur régional de la PJJ et le dossier justificatif doivent être transmis au CROSMS un mois avant la date d'examen par ce dernier de l'opportunité de la demande. Le dossier est mis à disposition de ses membres 10 jours au moins avant la réunion de la section spécialisée. Le CROSMS émet un avis sur l'opportunité des projets de création, d'extension ou de transformation, qu'il apprécie en fonction des critères suivants :
la qualité du projet :
- adéquation du projet par rapport aux besoins sociaux et médico-sociaux, conformité avec le projet départemental déclinant les orientations du projet stratégique régional de la PJJ et avec la proposition d'organisation régionale, compatibilité avec le schéma d'organisation sociale et médico-sociale dont il relève,
- conformité aux conditions techniques de fonctionnement et respect de l'obligation de prévoir les démarches d'évaluation et d'information,
- coût de fonctionnement « raisonnable », c'est-à-dire qui n'est pas hors de proportion avec le service rendu ou les coûts des établissements et services fournissant des prestations comparables ;
la qualité de l'avant projet d'établissement ou de service ;
les garanties techniques et déontologiques présentées par le porteur du projet ;
la pertinence du dossier financier produit à l'appui de la demande.
L'absence de notification d'une réponse dans le délai de 6 mois suivant la date d'expiration de la fenêtre vaut rejet de la demande d'autorisation.
Après l'avis émis par le CROSMS, l'autorisation est délivrée ou non par le préfet. Toute décision expresse d'autorisation ou de rejet doit faire l'objet d'une publication au recueil des actes administratifs de la préfecture du département. La décision est notifiée par lettre recommandée avec avis de réception au demandeur de l'autorisation.
En cas de rejet, le demandeur peut, dans le délai de 2 mois, solliciter les motifs justifiant ce refus, qui lui sont alors notifiés dans un délai de un mois. A défaut de notification des motifs du refus dans ce délai, l'autorisation est réputée acquise.
Toute autorisation est caduque si elle n'a pas reçu un commencement d'exécution dans les 3 ans suivant sa notification.
Cette visite a pour objectif est de vérifier sur place que la structure est organisée conformément aux caractéristiques de l'autorisation accordée par le préfet et respecte les conditions techniques minimales requises d'organisation et de fonctionnement. Il ne s'agit donc pas de la visite de la commission de sécurité.
Le procès-verbal de cette visite devra être transmis avec le dossier relatif à l'arrêté ministériel de création (voir page 26).
Cette visite de conformité doit être conduite préalablement à l'ouverture effective de l'établissement ou du service et une fois l'autorisation de création délivrée.
Disposition transitoire : pour les structures déjà existantes, le procès-verbal établi après la visite est à adresser à l'administration centrale pour l'établissement de l'arrêté ministériel.
Deux mois avant la date d'ouverture de l'établissement ou du service, la demande d'une visite de conformité doit être adressée au préfet du département par le directeur départemental de la PJJ, en lien avec le directeur du service ou de l'établissement.
La demande doit être accompagnée d'un dossier comprenant :
le projet d'établissement ou du service ;
le règlement de fonctionnement ;
le livret d'accueil ;
la description de la forme de participation mise en oeuvre ;
le modèle des documents individuels de prise en charge ;
les plans des locaux ;
le tableau des effectifs du personnel ;
l'état du personnel déjà recruté ;
le curriculum vitae du directeur ;
le budget prévisionnel pour la première année de fonctionnement et la première année pleine.
Au plus tard 3 semaines avant l'ouverture de l'établissement ou du service, le directeur régional de la PJJ, à la demande du préfet, organise la visite de l'établissement ou du service. Il est notamment vérifié sur place que l'établissement ou service :
est organisé conformément aux caractéristiques de l'autorisation accordée ;
respecte les conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement pour le secteur public, qui sont définies dans les différentes documents de référence de l'administration (cahiers des charges, instructions, chartes...).
Un procès verbal de la visite est dressé par le préfet, sur proposition du directeur régional de la PJJ, et transmis au titulaire de l'autorisation sous quinzaine.
Lorsque l'équipement n'est pas conforme, le titulaire de l'autorisation est avisé par écrit et sous quinzaine des transformations et modifications à opérer dans un délai prescrit. Une nouvelle visite de conformité sera alors nécessaire. Elle se déroulera dans un délai de 15 jours à compter du délai prescrit. A l'expiration du délai imparti, si le second contrôle sur place, organisé dans les mêmes conditions que le premier, révèle qu'il n'a pas été tenu compte des injonctions formulées, le retrait provisoire de l'autorisation de fonctionner pourra être prononcé par le préfet.
Le procès-verbal de la visite de conformité doit parvenir aux services de l'administration centrale impérativement avant l'ouverture des nouvelles structures ou avec le dossier relatif à l'arrêté ministériel de création pour les structures existantes.
Après avoir obtenu l'autorisation du préfet, la création de l'établissement ou du service doit faire l'objet d'un arrêté ministériel publié au Journal officiel. Cette phase de la procédure est gérée au niveau de l'administration centrale sur la base d'un dossier constitué par le directeur régional de la PJJ et qui contient, outre la proposition d'évolution de l'organisation territoriale, les pièces suivantes :
une fiche synthétique de présentation du projet de service ou d'établissement (il peut s'agir de l'avis émis pour le passage devant le CROSMS) ;
l'avis du comité technique paritaire compétent ;
l'avis du CROSMS ;
l'arrêté préfectoral d'autorisation ;
le projet d'arrêté de création.
L'arrêté de création précise pour chaque établissement ou service (décret du 6 novembre 2007, art. 22) :
la catégorie d'établissement ou de service dont il relève ;
sa localisation, ainsi que le nombre, la nature et la localisation de chacune de ses unités éducatives.
Pour chacune des unités éducatives accueillant des mineurs ou des jeunes majeurs en hébergement, l'arrêté de création précise en outre (décret du 6 novembre 2007, art. 22) :
la capacité théorique d'hébergement ;
les modalités d'accueil et de prise en charge mises en oeuvre ;
éventuellement, les conditions d'âge applicables ;
si, par exception au principe de mixité, ne sont pris en charge que les jeunes de l'un des deux sexes.
Une fois l'arrêté publié au Journal officiel, le répertoire des services est actualisé (circulaire du 10 juin 2008).
Sans préjudice des pouvoirs du préfet pour des motifs d'ordre public, la suspension d'activité d'un service ou d'un établissement peut être proposée par le directeur régional de la PJJ, par la voie hiérarchique, au garde des Sceaux (circulaire du 10 juin 2008).
Comme dans le cadre de la création, la procédure de fermeture des établissements et services du secteur public de la PJJ combine deux procédures. En effet, la fermeture de l'établissement ou du service, pour être effective et légale, devra revêtir la double formalité de l'arrêté préfectoral de fermeture et de l'arrêté ministériel de suppression (circulaire du 10 juin 2008).
A noter : ce double formalisme ne vaut cependant que pour les fermetures de structures créées conformément au décret du 6 novembre 2007 et n'a donc pas vocation à s'appliquer pour les établissements et services déjà existants (et non créés) au 8 novembre 2007 (date de sa parution) (circulaire du 10 juin 2008).
Le directeur régional de la PJJ propose la suppression des établissements et services ou donne son avis sur ces projets (décret du 6 novembre 2007, art. 21). La suppression peut être une réponse à l'analyse des besoins à satisfaire, prévue notamment dans le cadre du projet stratégique régional et des projets départementaux qui déterminent les perspectives et les objectifs de l'offre sociale et médico-sociale, dont ceux nécessitant la suppression d'établissements et services, explique le ministère de la Justice (circulaire du 10 juin 2008).
Il s'agit des cas de fermeture prévus par le code de l'action sociale et des familles. La fermeture prononcée peut être totale ou partielle, définitive ou provisoire (circulaire du 10 juin 2008) :
en cas d'absence d'autorisation de création, de transformation ou d'extension ;
lorsque les conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement de l'établissement ou du service ne sont pas respectées ;
lorsque sont constatées dans l'établissement ou le service, et du fait de celui-ci, des infractions aux lois et règlements susceptibles d'entraîner la mise en cause de la responsabilité civile de l'établissement ou du service, ou de la responsabilité pénale de ses dirigeants ou de la personne morale gestionnaire ;
si la santé, la sécurité ou le bien-être moral ou physique des personnes hébergées sont menacés ou compromis par les conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement de l'établissement. La fermeture n'intervient que si les responsables de l'établissement n'ont pas remédié aux insuffisances, inconvénients ou abus dans un délai fixé par le préfet à cet effet.
En cas d'urgence, le préfet peut, par arrêté motivé, décider, sans mise en demeure ou injonction préalable, de la fermeture à titre provisoire de l'établissement ou service.
En cas d'interruption d'activité et de fermeture de l'établissement ou du service, le préfet, par l'intermédiaire du directeur régional de la PJJ, doit en tirer les conséquences et prendre les mesures nécessaires en vue de pourvoir à l'accueil des personnes qui y étaient accueillies.
Après la décision du garde des Sceaux, la fermeture fait l'objet d'un arrêté préfectoral puis d'un arrêté ministériel de fermeture publié au Journal officiel. Cette dernière phase de la procédure est gérée au niveau de l'administration centrale sur la base d'un dossier constitué par le directeur régional de la PJJ, qui comprend, outre le projet de réorganisation territoriale (circulaire du 10 juin 2008) :
l'avis du comité technique paritaire compétent ;
l'arrêté préfectoral de fermeture ;
le projet d'arrêté ministériel de fermeture.
Une fois ces arrêtés publiés, l'administration centrale procède à une actualisation du répertoire des établissements et services du secteur public, qui fait référence notamment pour l'ensemble des applications informatiques et pour l'affectation des personnels (circulaire du 10 juin 2008).
Le décret du 6 novembre 2007, complété par la circulaire du 10 juin 2008, organise le contrôle et les modalités d'évaluation de l'activité et de la qualité des prestations des établissements et services du secteur public de la PJJ.
Les établissements et services du secteur public de la PJJ peuvent être contrôlés par l'autorité judiciaire, l'inspection générale des services judiciaires, la direction nationale de la PJJ (par le biais de l'inspection des services de la PJJ ou de ses services), et par les directions régionales et les administrations chargées d'assurer les fonctions d'inspection en matière d'hygiène et de sécurité (santé publique, affaires sanitaires et sociales) (circulaire du 10 juin 2008). Dans ce cadre, le directeur de l'établissement ou du service garantit à ces autorités judiciaires et administratives l'accès aux locaux ainsi qu'à toutes informations permettant d'apprécier les conditions matérielles et morales de fonctionnement de l'établissement ou du service (décret du 6 novembre 2007, art. 23).
Par ailleurs, le directeur garantit le recueil et la transmission des données nécessaires au renseignement des indicateurs permettant de mesurer la mise en oeuvre des objectifs et, notamment, la réalisation des projets et rapports annuels de performance prévus aux articles 48, 51 et 54 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001. Le rapport annuel d'activité de l'établissement ou du service doit comporter une présentation et une analyse des informations issues des indicateurs (décret du 6 novembre 2007, art. 25).
L'article 24 du décret du 6 novembre 2007 calque les règles d'évaluation des établissements et services du secteur public de la PJJ sur celles mises en place pour tous les établissements et services sociaux ou médico-sociaux. Ces règles ne sont toutefois pas applicables aux services éducatifs en établissements pénitentiaires pour mineurs.
Ainsi, les activités des services et établissements et la qualité des prestations qu'ils délivrent font l'objet tous les 5 ans d'une évaluation interne. Les conditions et modalités de mise en oeuvre de cette évaluation sont définies par le directeur de la PJJ.
Les activités et la qualité de leurs prestations font également l'objet d'une évaluation externe conduite tous les 7 ans par des organismes habilités.
Les évaluations donnent lieu à un rapport transmis au préfet qui a délivré l'autorisation.
L'évaluation est conduite au regard notamment des procédures, des références et des recommandations élaborées par l'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements sociaux et médico-sociaux (ANESM). Elle s'appuie également sur le recueil de pratiques de l'action éducative de la PJJ travaillées avec l'ANESM (circulaire du 10 juin 2008).
Dans notre numéro 2582 du 21 novembre 2008, page 19 :
I - La définition et les missions des établissements et services
II - L'organisation et le fonctionnement des établissements et services
Dans ce numéro :
III - Les modalités de création, de transformation et de suppression
A - La création, la transformation et l'extension B - La suspension et la fermeture
IV - Les règles de contrôle et d'évaluation
A - Le contrôle B - L'évaluation
Les établissements, services et unités éducatives en activité au 8 novembre 2007 - jour de la publication du décret - doivent, dans un délai de 2 ans suivant cette date, soit au plus tard le 8 novembre 2009, être mis en conformité avec les dispositions de ce texte afférentes aux missions et aux règles d'organisation. A cet effet, et dans ce délai, ils feront l'objet d'une procédure de création conformément à celle prévue par le titre III du décret, c'est-à-dire celle mise en place par la loi du 2 janvier 2002 pour les établissements ou services sociaux ou médico-sociaux (décret du 6 novembre 2007, art. 26). Dans cet objectif, chaque région doit, « dès à présent [...] évaluer ou actualiser l'évaluation de ses besoins, en associant les magistrats. La proposition d'organisation devra être transmise à l'administration centrale pour permettre un passage en CROSMS et la publication des arrêtés d'autorisation et de création avant le 8 novembre 2009 », précise l'administration (circulaire du 10 juin 2008).
Dans la première partie de notre dossier, page 20, nous avons omis de mentionner les foyers d'action éducative dans la liste des structures regroupées sous l'appellation « établissements de placement éducatif ». Nous prions nos lecteurs de bien vouloir nous excuser pour cette erreur.