Vingt ans après le vote de la loi créant le revenu minimum d'insertion (RMI), le Parlement a définitivement adopté, le 27 novembre, celle généralisant le revenu de solidarité active (RSA) - à compter du 1er juin prochain en métropole et au plus tard le 1er janvier 2011 dans les départements d'outre-mer - et réformant les politiques d'insertion. Largement amendé, le projet de loi (1) sort « renforcé et amélioré » de son passage devant l'Assemblée nationale et le Sénat, selon le Haut Commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. Tour d'horizon des principales modifications apportées au texte, sur lequel nous reviendrons plus en détail prochainement.
Plusieurs mesures ont été adoptées visant à renforcer et protéger les droits des bénéficiaires du RSA. Par exemple, le montant de l'allocation sera révisé périodiquement en fonction de l'évolution des ressources du foyer et réexaminé sans délai en cas de changement de sa situation. Par ailleurs, l'admission dans une structure d'hébergement (centre d'hébergement et de réinsertion sociale ou centre d'hébergement d'urgence) n'entraînera finalement pas l'interruption de son versement. La loi permet également aux allocataires du RSA âgés de 60 ans de ne faire valoir leurs droits à la retraite qu'à partir de 65 ans s'ils le souhaitent, sauf en cas d'inaptitude au travail. Autre nouveauté : la non-prise en compte du patrimoine professionnel dans l'évaluation du train de vie des bénéficiaires, dans la limite d'un plafond fixé par décret. Ou encore l'inclusion des bénéficiaires de la protection subsidiaire dans la liste des personnes étrangères éligibles au RSA sans être tenues de produire un titre de séjour autorisant à travailler.
Considérant que la rédaction du projet de loi pouvait laisser penser que le bénéficiaire du RSA serait tenu d'accepter un emploi dès la première offre, les parlementaires ont aussi précisé que l'intéressé ne pourra refuser plus de deux offres raisonnables d'emploi.
Deux dispositions ont, en outre, été introduites pour réduire le risque de maintenir les allocataires dans des emplois précaires ou à temps partiel, qui pourrait résulter du versement du RSA sans limitation de durée. La première offre aux bénéficiaires du dispositif en activité la possibilité d'un rendez-vous annuel avec un référent du service public de l'emploi (SPE) pour étudier les conditions de l'amélioration de leur situation professionnelle. La seconde intègre au contenu de la négociation annuelle obligatoire des entreprises l'augmentation du temps de travail pour les salariés qui le souhaitent (passage d'un temps partiel à un temps plein).
Les parlementaires se sont également montrés sensibles à la situation des jeunes âgés de moins de 25 ans sans enfant, qui n'ont actuellement pas droit au revenu minimum d'insertion et ne seront pas davantage éligibles au RSA. Afin de préparer la mise en oeuvre de mesures spécifiques à leur intention, ils ont souhaité qu'un rapport leur soit transmis avant le 1er juin 2010 sur l'insertion sociale et professionnelle des jeunes et leur accès au SPE. Et ils ont entériné la création, à l'initiative du gouvernement, d'un fonds d'expérimentations destiné à favoriser leur entrée sur le marché du travail, fonds qui est constitué depuis le 4 décembre. A noter : avant le 1er juin 2010, le gouvernement doit également remettre au Parlement un rapport relatif aux conditions d'intégration de l'allocation de solidarité spécifique au RSA, rapport qui mentionnera la position des partenaires sociaux sur cette question.
Les élus ont aussi clarifié les responsabilités des acteurs chargés de la mise en oeuvre du dispositif. Ainsi, à l'initiative du gouvernement, a été acté le principe selon lequel la prestation servie pendant la période de cumul intégral avec les revenus d'activité - soit pendant les trois premiers mois - pour les bénéficiaires reprenant un emploi dans le cadre d'un contrat aidé sera entièrement prise en charge par le Fonds national des solidarités actives, qui sera constitué « à compter du 1er janvier 2009 ». Plusieurs amendements tendant à favoriser la transmission par les caisses d'allocations familiales des informations relatives à la gestion du RSA aux conseils généraux ont par ailleurs été adoptés. Autre principe inscrit : la compensation intégrale des compétences transférées aux départements, garantie par un contrôle de la commission consultative d'évaluation des charges. Enfin, la loi accorde aux centres communaux et intercommunaux d'action sociale (CCAS et CIAS) le droit d'instruire les demandes de RSA sans avoir à être conventionnés à ce titre par le conseil général.
C'est sur la question du financement du RSA que les échanges ont été les plus vifs. Finalement, la nouvelle taxe de 1,1 % sur les revenus du capital n'a pas été remise en cause, pas plus que son inclusion dans le « bouclier fiscal », dispositif selon lequel les impôts directs payés par un contribuable ne peuvent excéder 50 % de ses revenus. Mais dans la loi figure l'affirmation du principe du « plafonnement global des niches fiscales » - qui doit être institué par la loi de finances pour 2009 - et la diminution du taux des contributions additionnelles sur les revenus du capital à due concurrence du rendement de cette mesure, qui devra faire l'objet d'une évaluation annuelle.
Les parlementaires ont entériné le principe de l'attribution des aides et avantages connexes par les collectivités territoriales en fonction des ressources et de la composition du foyer plutôt que du statut d'allocataire. La loi prévoit que leur octroi devra être effectué de sorte qu'il n'entraîne aucune discrimination à situation et ressources égales. Reste que la portée juridique de cette mesure peu apparaître comme peu contraignante, les collectivités territoriales étant seulement tenues de « veiller » à ne pas créer de différences de traitement illégitimes entre bénéficiaires d'aides ou avantages qu'elles accordent, dans un souci d'équité. A noter : Sylvie Desmarescaux, sénatrice du Nord qui n'est membre d'aucun groupe parlementaire, est missionnée par le gouvernement pour formuler des propositions en vue de « mettre fin aux effets de seuil liés aux droits connexes aux minima sociaux attribués par les collectivités locales, leurs groupements et établissements publics et les caisses de sécurité sociale ». Compte tenu du calendrier de la réforme du RSA, elle est invitée à remettre son rapport au Premier ministre « avant la fin du mois d'avril 2009 » afin de permettre à l'exécutif d'« envisager les évolutions à mettre en oeuvre au moment où [le dispositif] entre en vigueur ».
S'agissant du volet du texte relatif aux « politiques d'insertion », les parlementaires ont ouvert aux organisations syndicales représentatives à l'échelon national, aux organismes consulaires intéressés et aux associations de lutte contre l'exclusion le cadre de la négociation du pacte territorial d'insertion, pacte dont le caractère obligatoire est par ailleurs reconnu. Ils ont par ailleurs voté une disposition tendant à donner aux collectivités territoriales la faculté de subordonner les aides qu'elles accordent aux entreprises à des contreparties en termes de créations d'emplois.
D'autres mesures viennent assouplir le régime du contrat à durée déterminée d'insertion (CDDI) - pouvant être conclu par les entreprises d'insertion, les associations intermédiaires et les chantiers et ateliers d'insertion - et du contrat unique d'insertion (CUI) - qui prend la forme du contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE) pour les employeurs du secteur non marchand et du contrat initiative-emploi pour les employeurs du secteur marchand, deux dispositifs qui sont parallèlement aménagés. Le législateur a en effet cherché à harmoniser le statut juridique de ces différents contrats : possibilité de prévoir des périodes d'immersion en entreprise dans le cadre du CDDI et du CAE, réduction de la durée minimale du CDDI à quatre mois, ou encore possibilité de prolongation exceptionnelle des contrats dans les structures d'insertion par l'activité économique pour les salariés d'au moins 50 ans ou handicapés rencontrant des difficultés particulières qui font obstacle à leur insertion durable dans l'emploi... Deux amendements du gouvernement favorisant le développement des contrats aidés ont par ailleurs été adoptés. Le premier étend la possibilité de prescrire des CUI, pour le compte de l'Etat, à certains organismes du SPE, tels que les missions locales, les Cap Emploi et les organismes privés de placement, ainsi qu'aux entreprises de travail temporaire. Le second prévoit que les actions de formation destinées aux personnes bénéficiant d'un CAE dans les collectivités territoriales ou leurs établissements publics peuvent être financées, pour tout ou partie, au moyen de la cotisation obligatoire qu'ils versent au centre national de la fonction publique territoriale.
Les dispositions relatives au CUI n'entreront en vigueur qu'à compter du 1er janvier 2010 (et non au 1er juin 2009), afin de permettre aux employeurs et aux bénéficiaires de s'adapter à ce nouveau régime juridique.
Au-delà, la loi complète l'énonciation dans le code du travail des objectifs de l'insertion par l'activité économique (IAE), par une phrase indiquant que celle-ci, « notamment par la création d'activités économiques, contribue également au développement des territoires ». Elle autorise également, parmi les modalités d'organisation possibles des structures de l'IAE, le regroupement de différents types de conventionnement d'IAE - associations intermédiaires, ateliers et chantiers d'insertion, entreprises d'insertion, entreprises de travail temporaire d'insertion - au sein de groupes.
Est par ailleurs créée une aide personnalisée de retour à l'emploi - financée par le Fonds national des solidarités actives - pouvant être attribuée, à l'initiative du référent chargé de l'accompagner, à toute personne bénéficiaire du RSA engagée dans un parcours d'insertion professionnelle, aide dont l'objet est de prendre en charge tout ou partie des coûts liés au démarrage ou à la reprise d'une activité professionnelle.
A noter encore : la pérennisation des structures telles que les Compagnons d'Emmaüs grâce à la clarification du statut juridique des personnes qui y sont accueillies.
Pour évaluer la réforme, les parlementaires ont prévu la tenue d'une conférence nationale trois ans après l'entrée en vigueur de la loi, précédée par les travaux d'un comité d'évaluation.
Dans un tout autre domaine, la loi autorise les employeurs à s'acquitter partiellement de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés en accueillant en stage - dans des conditions fixées par un décret précisant sa durée minimale - des personnes handicapées, dans la limite de 2 % de l'effectif total des salariés de l'entreprise. Elle précise que, pour le calcul du nombre de bénéficiaires de l'obligation d'emploi, chaque personne est prise en compte à due proportion de son temps de présence dans l'entreprise au cours de l'année civile, quelle que soit la nature ou la durée de son contrat de travail, dans la limite d'une unité et dans les conditions suivantes : les salariés dont la durée de travail est supérieure ou égale à la moitié de la durée légale ou conventionnelle sont décomptés dans la limite d'une unité comme s'ils avaient été employés à temps complet ; ceux dont la durée de travail est inférieure à la moitié de la durée légale ou conventionnelle sont décomptés dans des conditions fixées par décret sans que leur prise en compte ne puisse dépasser une demi-unité. Ces nouvelles modalités de décompte des bénéficiaires de l'emploi s'appliqueront à compter de l'exercice 2009 (soit à compter de la déclaration à souscrire en 2010).
(1) Sur le projet de loi initial, voir ASH n° 2573 du 19-09-08, p. 17.