CENTRES D'ACCUEIL POUR DEMANDEURS D'ASILE : QUELLE PRISE EN CHARGE ?

Les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) offrent aux demandeurs d'asile sans ressources suffisantes et n'ayant aucune possibilité de logement un lieu d'accueil pendant la durée de l'étude de leur dossier de demande. Cet accueil prévoit leur hébergement, ainsi que leur accompagnement administratif, social et médical.

Avant la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, ces centres ne disposaient d'aucun statut législatif propre et n'étaient qu'une catégorie de centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), en l'occurrence des CHRS « spécialisés dans l'accueil des demandeurs d'asile ». De ce fait, ils accueillaient tant les étrangers dont la demande d'asile était véritablement en cours d'instruction que des étrangers dont la qualité de réfugié avait déjà été reconnue ou, au contraire, dont la demande avait été définitivement rejetée. Il en résultait un engorgement des CADA et la grande majorité des demandeurs d'asile était donc orientée, par défaut, vers un hébergement d'urgence, à la fois plus coûteux et moins adapté à leurs besoins, expliquaient à l'époque les partisans d'une réforme de ces établissements. La loi du 24 juillet 2006 a changé la donne. Elle a retiré les CADA de la catégorie des CHRS dans le code de l'action sociale et des familles et leur a accordé un statut législatif spécifique, créant ainsi une treizième catégorie d'établissements sociaux et médico-sociaux. Cette modification de statut juridique a permis au législateur d'affirmer que seuls les demandeurs d'asile ont vocation à être accueillis en CADA pendant l'instruction de leur demande. Deux décrets - du 23 mars et du 31 août 2007 - et un arrêté du 31 mars 2008 sont ensuite venus préciser les modalités d'accueil et d'accompagnement des demandeurs d'asile dans ces structures.

La réforme est entrée pleinement en vigueur avec la parution, il y a quelques mois, du dernier texte d'application de la loi. En l'occurrence, une circulaire du ministère de l'Immigration du 24 juillet 2008, qui a apporté un certain nombre de précisions sur le contenu des missions des CADA et les conditions de prise en charge des personnes hébergées. L'idée étant de mettre la réglementation française en conformité avec la convention de Genève du 28 juillet 1951 et la directive européenne du 1^er décembre 2005 relative aux normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres (1).

Seuls peuvent être admis en CADA les demandeurs d'asile dont la demande est en cours d'instruction et qui sont en possession de l'un des documents de séjour suivants : une autorisation provisoire de séjour permettant de déposer une demande d'asile auprès de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ou le récépissé constatant le dépôt d'une demande d'asile renouvelé jusqu'à ce que l'OFPRA statue et, si un recours est formé, jusqu'à ce que la Cour nationale du droit d'asile statue (code de l'action sociale et des familles [CASF], art. L. 348-2 et code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile [Ceseda], art. L. 742-1).

Concrètement, seuls les demandeurs d'asile admis à séjourner en France peuvent obtenir ce document provisoire de séjour. Par conséquent, ceux à qui l'admission au séjour est refusée - l'OFPRA statuant alors par priorité sur leur demande - ne peuvent être accueillis en CADA. Rappelons que quatre catégories d'étrangers peuvent se voir refuser l'admission au séjour (Ceseda, art. L. 741-4) :

les étrangers dont l'examen de la demande d'asile relève de la compétence d'un autre Etat membre de l'Union européenne ;

ceux qui ont la nationalité d'un pays pour lequel a été mise en oeuvre la clause de cessation de la convention de Genève ou d'un pays considéré comme un pays d'origine sûr ;

ceux dont la présence en France constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'Etat ;

ceux dont la demande d'asile repose sur une fraude délibérée ou constitue un recours abusif aux procédures d'asile ou n'est présentée qu'en vue de faire échec à une mesure d'éloignement prononcée ou imminente.

Autre condition exigée pour pouvoir être accueilli en CADA : le candidat à un hébergement doit remplir les conditions d'admission à l'aide sociale et déclarer sur l'honneur qu'il ne dispose ni d'un logement, ni de ressources suffisantes pour garantir sa subsistance (circulaire du 3 mai 2007).

Aux critères administratifs s'ajoutent des priorités sociales d'accès au CADA. Sont ainsi considérés comme prioritaires (circulaire du 3 mai 2007) :

les primo-arrivants, en début de procédure ;

les familles avec enfants ;

les femmes seules ;

les personnes rejoignant des demandeurs d'asile déjà pris en charge dans un centre (conjoint, ascendant à charge, enfants) ;

les jeunes majeurs isolés ;

les jeunes déclarés majeurs à l'issue d'une expertise osseuse ;

les demandeurs d'asile ayant des problèmes de santé mais dont l'état ne nécessite pas une prise en charge médicalisée (sous réserve de la présentation d'un avis médical motivé) ;

les personnes ayant fait l'objet d'un signalement par le ministère des Affaires étrangères ;

les personnes prises en charge au titre de l'hébergement d'urgence ou en centre de transit.

La première étape de la procédure est l'offre de prise en charge dans un CADA. Elle est faite au demandeur d'asile par le préfet compétent pour l'admission au séjour (2), à l'occasion de cette admission (CASF, art. R. 348-1).

La seconde phase - qui s'enclenche uniquement si le demandeur d'asile accepte l'offre de prise en charge - consiste dans la désignation, par le préfet, d'un centre disposant d'une place adaptée au profil personnel, familial et social du demandeur. Pour ce faire, le préfet doit au préalable recenser les places de CADA susceptibles de correspondre à la situation de l'étranger et disponibles dans son département. Pour faciliter ce recensement, le demandeur doit être invité par les services de la préfecture à déposer une demande auprès de la structure que le préfet aura chargée au plan départemental de l'analyse de la situation personnelle, familiale et sociale des demandeurs d'asile : représentation locale de l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), plate-forme d'accueil des demandeurs d'asile, partenaires associatifs conventionnés... (circulaire du 3 mai 2007).

Une fois la situation personnelle, familiale et sociale du demandeur d'asile analysée, le préfet rapproche les caractéristiques de sa demande de l'offre d'hébergement disponible dans le département. Puis il l'informe du ou des centres susceptibles de l'accueillir et l'invite à se présenter au gestionnaire de l'un de ces établissements pour un entretien (CASF, art. R. 348-1). Cette information doublée d'une invitation est faite soit par envoi recommandé avec demande d'avis de réception, soit par remise en mains propres contre reçu au demandeur d'asile (voir ci-dessous) (circulaire du 3 mai 2007).

Si des places sont disponibles dans plusieurs CADA du département, c'est donc le préfet qui choisit la place qu'il propose au demandeur d'asile (circulaire du 3 mai 2007).

Si, en revanche, aucune place adaptée au profil du demandeur d'asile n'est disponible dans le département, une place adaptée sera recherchée dans le parc des CADA situés dans le ou les autres départements de la région. Dans cette hypothèse, le préfet compétent pour l'admission au séjour s'enquiert auprès du préfet de région des places disponibles. En accord avec ce dernier, il informe l'intéressé du ou des centres susceptibles de l'accueillir dans d'autres départements de la région et l'invite à se présenter au gestionnaire d'un de ces centres, étant entendu que, comme dans le cas d'une admission locale, c'est le préfet compétent pour l'admission au séjour qui choisit ce centre (circulaire du 3 mai 2007). En parallèle, il informe le préfet du département du lieu du CADA, seul compétent pour donner son accord au gestionnaire du centre sur la décision d'admission. « Afin de favoriser une gestion fluide des capacités, il est souhaitable que ces attributions de places dans un cadre interdépartemental aient lieu dans un délai de 8 jours », indique encore la circulaire du 3 mai 2007.

A noter : la recherche de l'adéquation entre les demandes et les places disponibles au niveau régional est effectuée par le préfet de région avec le concours du représentant régional de l'ANAEM, des préfets des départements et des services déconcentrés de l'action sanitaire et sociale, des représentants de personnes morales chargées du premier accueil des demandeurs d'asile et des gestionnaires de CADA (circulaire du 3 mai 2007).

Autre cas de figure : lorsqu'une demande d'hébergement n'a pu être satisfaite dans un cadre régional, le préfet de région la transmet alors aux services du ministère de l'Immigration, afin qu'il examine les possibilités d'admission sur l'ensemble du territoire compte tenu des places disponibles réservées pour une péréquation nationale. Les demandes d'hébergement présentées en Ile-de-France ou dans les régions frontalières sont examinées en priorité. L'ANAEM informe le préfet compétent pour l'admission au séjour des places de CADA qu'elle peut mettre à sa disposition sur le contingent national. Le préfet transmet cette information au demandeur d'asile et l'invite à se présenter au gestionnaire de l'un de ces établissements. Il en informe parallèlement le préfet du département du lieu d'implantation de ce CADA, seul compétent pour donner son accord au gestionnaire du centre sur la décision d'admission (circulaire du 3 mai 2007).

L'invitation à se présenter au gestionnaire d'un CADA est signée par le préfet compétent pour l'admission au séjour. Elle doit être communiquée au demandeur d'asile soit par courrier recommandé avec accusé de réception, soit lors de l'entretien organisé en préfecture, dans les locaux de la représentation locale de l'ANAEM, de la plate-forme d'accueil des demandeurs d'asile ou encore des partenaires associatifs conventionnés (circulaire du 3 mai 2007).

La convocation est faite par celle des structures dans laquelle est prévu l'entretien. A cette occasion, le demandeur d'asile doit signer un reçu attestant de sa réception de l'invitation. S'il ne s'est pas présenté à l'entretien, le préfet lui adresse immédiatement l'invitation par lettre recommandée avec demande d'avis de réception (circulaire du 3 mai 2007).

Si le demandeur accepte l'invitation en se présentant auprès du gestionnaire de CADA dans le délai défini par le préfet à compter de la date de disponibilité de l'hébergement, la décision d'admission dans le centre est prise par le gestionnaire du centre. Elle est soumise à l'accord préalable du préfet du département du lieu d'implantation de l'établissement (circulaire du 3 mai 2007).

Si le centre est situé dans le département dans lequel le demandeur d'asile a été admis au séjour, l'accord du préfet est réputé acquis dès lors qu'il a mentionné ce centre dans l'offre localisée faite au demandeur d'asile (circulaire du 3 mai 2007).

Si le centre est situé dans un autre département, l'admission doit recueillir l'accord du préfet du département du lieu d'implantation du centre. Ce préfet en est saisi sans délai par le gestionnaire du centre et doit exprimer son accord ou son désaccord explicitement (circulaire du 3 mai 2007). Etant précisé que son silence pendant plus de 15 jours à compter de sa saisine vaut accord (CASF, art. R. 348-2).

Dans l'hypothèse où une place de CADA a été réservée en vue d'une affectation régionale ou nationale, l'accord du préfet du lieu d'implantation du CADA est, lors de l'affectation de cette place, réputé acquis en l'absence d'opposition de sa part dans un délai de 3 jours, sous réserve qu'il ait préalablement été informé de cette affectation par le préfet compétent pour l'admission au séjour (circulaire du 3 mai 2007).

Signalons qu'aucune admission directe, même temporaire, ne peut être prononcée par le gestionnaire d'un CADA, sauf s'il s'agit d'un demandeur d'asile rejoignant un membre de sa famille (conjoint, ascendant direct à charge, descendant direct à charge) d'ores et déjà hébergé dans le centre (circulaire du 3 mai 2007).

Par ailleurs, le transfert d'un CADA à un autre est subordonné à l'accord du préfet du lieu d'implantation du CADA de destination et à l'information du préfet du lieu d'implantation du CADA de départ (circulaire du 3 mai 2007).

Le demandeur d'asile ayant refusé une proposition d'admission ou qui ne s'est pas présenté au gestionnaire du CADA désigné dans un délai d'une durée définie par le préfet à compter de la date de disponibilité de l'hébergement perd en principe ses droits à l'allocation temporaire d'attente (ATA) (3).

Sauf circonstances exceptionnelles (voir ci-dessous), il ne peut pas non plus bénéficier d'une nouvelle offre d'hébergement en CADA, ni d'une prise en charge dans une structure d'urgence ou à l'hôtel (circulaire du 3 mai 2007).

Dans le détail, si l'intéressé a répondu négativement par écrit, le responsable de la structure ayant organisé l'entretien adresse l'original du reçu correspondant au préfet pour le compte duquel il agit (circulaire du 3 mai 2007).

S'il ne s'est pas présenté effectivement au gestionnaire du CADA dans le délai imparti, il appartient à ce dernier d'en informer le préfet qui avait invité ce demandeur d'asile à effectuer cette présentation. L'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations doit également être informée lorsqu'il s'agit d'une admission après péréquation nationale (circulaire du 3 mai 2007).

Précision importante : des circonstances exceptionnelles - comme une hospitalisation, par exemple - peuvent toutefois justifier qu'un demandeur d'asile ne se conforme pas à l'invitation qui lui avait été faite de se présenter au gestionnaire d'un CADA. Il appartient dans ce cas aux préfets d'apprécier ces circonstances de façon à, si celles-ci sont jugées justifiées, éviter au demandeur d'asile la perte de ses droits à l'ATA (circulaire du 3 mai 2007).

Les CADA ont pour mission « d'assurer l'accueil, l'hébergement ainsi que l'accompagnement social et administratif des demandeurs d'asile » - qui sont en possession des documents exigés par la loi (voir page 21) - pendant la durée d'instruction de leur demande d'asile (CASF, art. L. 348-2).

Selon la convention-type annexée au décret du 31 août 2007, ces établissements ont plus précisément vocation non seulement à accueillir et héberger ces personnes, mais aussi à :

assurer leur accompagnement social, médical et administratif ;

préparer et organiser leur sortie du centre lorsque leur demande d'asile a fait l'objet d'une décision définitive ;

informer les intéressés sur les dispositifs et modalités d'aide au retour volontaire dans leur pays d'origine dès leur entrée dans le centre ainsi que pendant toute la durée du séjour aux diverses étapes de la procédure de demande d'asile, notamment lors de la notification d'une décision de rejet de l'OFPRA - que celle-ci fasse ou non l'objet d'un recours - ou lors de la notification d'une décision de rejet de la Cour nationale du droit d'asile.

A noter : la mission des CADA prend fin à l'expiration du délai de recours contre la décision de l'OFPRA - un mois - ou à la date de la notification de la décision de la Cour nationale du droit d'asile (CASF, art. L. 348-2).

Lors de l'admission en CADA, le gestionnaire doit délivrer au demandeur d'asile, dès son arrivée dans le centre, un livret d'accueil comprenant, dans une langue que l'intéressé comprend, toute information utile sur les conditions de sa prise en charge (circulaire du 24 juillet 2008).

Il lui fait signer, par ailleurs, un contrat de séjour, traduit dans une langue qu'il comprend et contenant des informations relatives aux droits et aux devoirs des personnes hébergées. Le non-respect du contrat de séjour peut valoir exclusion du centre des personnes concernées. Cette exclusion est prononcée par le responsable du CADA avec l'accord du préfet (circulaire du 24 juillet 2008).

Le règlement de fonctionnement du centre - également traduit dans une langue comprise par le demandeur d'asile - est aussi communiqué au demandeur d'asile (circulaire du 24 juillet 2008).

En tant que de besoin, le gestionnaire doit rappeler les principes régissant la vie en France et notamment le principe d'égalité entre les hommes et les femmes. « Il pourra être précisé, à cet égard, que les comportements délictueux et infractions à la législation française peuvent entraîner, outre l'exclusion du centre, des poursuites judiciaires », indique le ministère de l'Immigration (circulaire du 24 juillet 2008).

Dans sa circulaire du 24 juillet 2008, le ministère de l'Immigration rappelle que le demandeur d'asile accueilli en CADA doit être informé « au plus tôt » des possibilités d'aide au retour volontaire qui s'offrent à lui si sa demande d'asile est rejetée. A cette fin, le document de présentation édité par l'ANAEM pour la promotion de ce dispositif doit être transmis à l'intéressé dès la signature du contrat de séjour en CADA.

Les demandeurs d'asile sont hébergés soit dans des locaux collectifs ou des unités de vie, soit dans des appartements indépendants mis à leur disposition par le CADA. Lorsque la structure des places conçues pour des familles n'est pas adaptée à la demande de personnes isolées, la cohabitation de plusieurs individus ou ménages - impliquant le partage des pièces destinées au séjour ainsi que, le cas échéant, des pièces de service - doit être organisée, indique le ministère de l'Immigration. Cependant, cette cohabitation doit être conçue de manière à préserver un espace de vie individuel suffisant (circulaire du 24 juillet 2008).

Autre exigence posée par le ministère : ces locaux doivent être adaptés et dotés d'un équipement sanitaire et mobilier mis à la disposition des personnes hébergées par le CADA. En outre, dans la mesure du possible, les structures collectives doivent prévoir des sanitaires spécifiquement dédiés aux femmes et héberger les femmes isolées dans des espaces qui leur sont réservés (circulaire du 24 juillet 2008).

La préservation du cadre de vie des résidents suppose de leur part le respect des locaux mis à leur disposition, précise encore le ministère. « Il leur appartient d'entretenir leurs chambres ou appartements et éventuellement les espaces collectifs. Les meubles, équipements sanitaires, éléments électroménagers installés dans les chambres, unités de vie ou appartements, sont la propriété du centre et ne peuvent être emportés par les résidents à leur sortie. » En cas de dégradations ou de négligences manifestes, celles-ci pourront donner lieu à récupération sur la caution constituée par le gestionnaire sur l'allocation mensuelle de subsistance versée aux personnes hébergées ne disposant que de faibles ressources (4) (circulaire du 24 juillet 2008).

À SUIVRE...

Dans ce numéro :

I - L'admission en CADA

A - Les critères d'admission B - La procédure préalable à l'admission

II - Les conditions de prise en charge des personnes hébergées

A - L'information des personnes hébergées B - Les conditions d'hébergement

Dans un prochain numéro :

II - Les conditions de prise en charge des personnes hébergées (suite)

III - La sortie du CADA

Articles L. 111-2, L. 111-3-1, L. 121-7, L. 311-9, L. 312-1, L. 312-5, L. 313-3, L. 313-19, L. 314-4, L. 314-11, L. 315-7 et L. 348-1 à L. 348-4 du code de l'action sociale et des familles (issus de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006, J.O. du 25-07-06).

Articles R. 314-157 et R. 348-1 à R. 348-5 du code de l'action sociale et des familles (issus du décret n° 2007-399 du 23 mars 2007, J.O. du 24-03-07).

Articles D. 311 et D. 348-6 du code de l'action sociale et des familles (issus du décret n° 2007-1300 du 31 août 2007, J.O. du 2-09-07).

Arrêté du 31 mars 2008, J.O. du 3-05-08.

Circulaire n° DPM/ACI3/2007/124 du 2 avril 2007, B.O. Santé-Protection sociale-Solidarités n° 5 du 15-06-07.

Circulaire n° DPM/ACI3/2007/184 du 3 mai 2007, B.O. Santé-Protection sociale-Solidarités n° 5 du 15-06-07.

Circulaire n° IMIA0800035C du 24 juillet 2008, non encore publiée.

Les CADA constituent aujourd'hui une nouvelle catégorie d'établissement social et médico-social visée à l'article L. 312-1, I 13° du code de l'action sociale et des familles (CASF). A ce titre, ils sont mentionnés dans la liste des établissements sociaux et médico-sociaux qui, en vue d'assurer le respect du droit à une vie familiale des membres des familles accueillies, doivent rechercher une solution évitant la séparation de ces personnes ou, si une telle solution ne peut être trouvée, établir, de concert avec les personnes accueillies, un projet propre à permettre leur réunion dans les plus brefs délais, et assurer le suivi de ce projet jusqu'à ce qu'il aboutisse (CASF, art. L. 311-9).

Le représentant de l'Etat dans la région arrête les schémas régionaux d'organisation sociale et médico-sociale relatifs aux CADA, après avis du comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale (CASF, art. L. 312-5). Tout comme pour les CHRS, l'autorisation de création, de transformation ou d'extension d'un CADA est délivrée par l'autorité compétente de l'Etat, c'est-à-dire le préfet (CASF, art. L. 313-3). Particularité, toutefois : la loi a créé un motif spécifique de retrait de l'habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale pour les CADA (voir encadré, page 24).

Le régime juridique des CADA a par ailleurs été aligné sur celui des CHRS s'agissant du montant total annuel des dépenses (CASF, art. L. 314-4), de la prise en charge par les organismes d'assurance maladie des dépenses de soins paramédicaux dispensés par des professionnels de santé (CASF, art. L. 314-11), de la gestion des centres par des personnes morales de droit public (CASF, art. L. 315-7) ainsi qu'en matière de droit des usagers.

Sur ce dernier point, les CADA font partie dorénavant des établissements et services dans lesquels doit être conclu un contrat de séjour (CASF, art. D. 311). En outre, les centres d'accueil pour demandeurs d'asile font également partie désormais des établissements dans lesquels, lorsqu'il n'existe pas de conseil de la vie sociale et lorsque les durées de prise en charge des personnes accueillies sont inférieures à un an, il peut être procédé à la mise en oeuvre des autres formes de participation prévues aux articles D. 311-21 et suivants du code de l'action sociale et des familles : groupes d'expression, organisation de consultations, mise en oeuvre d'enquêtes de satisfaction.

Enfin, notons que le décret du 23 mars 2007 a mis en cohérence les dispositions du code de l'action sociale et des familles relatives au financement des établissements sociaux et médico-sociaux pour tenir compte du nouveau statut juridique des CADA.

Les CADA qui reçoivent des personnes autres que celles que la loi les autorise à accueillir peuvent se voir sanctionner de deux manière. En premier lieu, le préfet peut procéder à une minoration de la dotation budgétaire de l'établissement (CASF, art. R. 314-52). Cette démarche doit néanmoins systématiquement être précédée d'un entretien avec son gestionnaire « afin d'évaluer de manière précise la situation à laquelle est confronté le centre et les efforts fournis par celui-ci pour l'améliorer », précise le ministère de l'Immigration dans sa circulaire du 24 juillet 2008. « L'éventuelle minoration de la dotation budgétaire devra tenir compte de ces éléments. »

Autre sanction possible : le retrait de l'habilitation du CADA à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale, pour les établissements qui ont accepté, sans l'accord du préfet, « de façon récurrente et sans mobilisation du dispositif d'accueil d'urgence », le maintien en CADA au-delà des délais impartis d'étrangers n'ayant pas ou plus la qualité de demandeurs d'asile : réfugiés, bénéficiaires de la protection subsidiaire ou demandeurs d'asile déboutés n'ayant pas fait l'objet d'une décision exceptionnelle de maintien en CADA (CASF, art. L. 313-9 et circulaire du 24 juillet 2008). Cette procédure doit également être utilisée à l'égard des gestionnaires de CADA qui faillissent, de façon récurrente, à leur obligation de tenir à jour et de transmettre au préfet et à l'ANAEM les données qu'ils sont tenus par la loi de leur communiquer (places disponibles, informations sur les personnes accueillies) (circulaire du 24 juillet 2008).

Préalablement à toute décision de retrait, l'autorité doit demander au centre de prendre les mesures nécessaires pour respecter l'habilitation ou réduire les coûts ou les charges au niveau moyen. Cette demande, notifiée à l'intéressé, doit être motivée et préciser le délai dans lequel il est tenu de prendre les dispositions requises. Ce délai ne peut être inférieur à 6 mois. A l'expiration de celui-ci, l'habilitation peut être retirée à l'établissement en tout ou partie. Cette décision prend effet au terme d'un délai de 6 mois (CASF, art. L. 313-9).

A noter : pour le ministère de l'Immigration, le retrait d'habilitation est une mesure administrative « à n'utiliser qu'en dernier ressort » (circulaire du 24 juillet 2008).