L'ambition du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 : ramener le déficit du régime général à 8,6 milliards d'euros

«Nous sommes au rendez-vous de la réduction des déficits » et ce, « même dans un contexte de crise financière internationale » qui va peser pour plus de 3 milliards d'euros sur le régime général de la sécurité sociale en 2009. Tel est l'état d'esprit affiché par Eric Woerth, ministre du Budget et des Comptes publics, à la vue des résultats des comptes du régime général. Dans son rapport rendu public le 29 septembre (1), la commission des comptes de la sécurité sociale estime en effet que le déficit du régime général devrait s'élever à 8,9 milliards d'euros en 2008 (contre 9,5 milliards en 2007) et aurait pu atteindre près de 13 milliards, sans l'adoption de mesures d'urgence l'été dernier (2). Encore pointées du doigt : les branches maladie et vieillesse. C'est pourquoi le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2009, dont le gouvernement a dévoilé les grandes lignes le même jour, contient un certain nombre de mesures visant à réduire les déficits de ces deux branches, mais aussi à conforter les bons résultats de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF). L'objectif de ce texte, qui doit être présenté en conseil des ministres le 15 octobre, est de ramener le déficit du régime général à 8,6 milliards d'euros en 2009 et, au final, de renouer avec l'équilibre en 2012.

En 2008, les comptes de la branche maladie devraient être déficitaires de 4 milliards d'euros, contre 4,6 milliards en 2007. Selon la commission des comptes, son solde devrait s'améliorer en 2009 pour afficher un déficit de 3,4 milliards. Finalement, poursuit-elle, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) ne serait dépassé que de 750 millions d'euros en 2008 (soit 0,5 % de l'objectif), « la meilleure performance depuis 1999 », a souligné Eric Woerth.

Pour 2009, le gouvernement a décidé de fixer l'ONDAM à 3,3 % (contre 2,8 % en 2008), un « objectif ambitieux mais réaliste », selon lui, considérant qu'il s'agit du taux de croissance des dépenses constaté en 2008. Cet ONDAM devrait « permettre d'éviter de solliciter davantage les assurés et de donner à notre système de santé les moyens de se moderniser », a estimé Roselyne Bachelot, ministre de la Santé. « Seuls les assurés ne respectant pas le parcours de soins coordonné verront leur ticket modérateur augmenter de 20 points », a-t-elle précisé. Actuellement de 50 %, le taux de remboursement par l'assurance maladie de ces patients devrait en effet tomber à 30 %.

Le projet de loi autorise aussi une hausse de 3,1 % des dépenses pour les enveloppes « soins de ville » et « hôpital ». Quant à l'enveloppe consacrée aux établissements médico-sociaux, elle devrait permettre à ce secteur une progression des dépenses de 6,3 %. Objectif du gouvernement : « faire face à la grande dépendance, et notamment celle liée à la maladie d'Alzheimer, dans le cadre du plan quinquennal annoncé par le président de la République » (3), a indiqué Xavier Bertrand, ministre du Travail, des Relations sociales et de la Solidarité. Dans ce cadre, l'effort engagé en 2008 en direction des services de soins infirmiers à domicile (SSIAD) est poursuivi : comme l'an passé, ce sont donc 6 000 places nouvelles qui seront créées en 2009. Le texte envisage aussi l'accélération du rythme de création de places en maisons de retraite amorcée en 2008. « En termes de qualité, la signature des conventions [tripartites] de deuxième génération avec les établissements se traduira par une hausse de 30 % en moyenne des effectifs médicaux et paramédicaux [soit 10 000 personnels soignants supplémentaires] », a assuré le gouvernement.

S'agissant des personnes handicapées, le projet de loi vise à mettre en oeuvre une partie des mesures actées lors de la conférence nationale du handicap de juin dernier (4). Ainsi, pour les enfants, la priorité est accordée au « développement de l'action précoce et au soutien à la scolarisation et à la prise d'autonomie, à travers la création de 15 nouveaux centres d'action médico-sociale précoce et de 1 100 places de services d'éducation spéciale et de soins à domicile », a indiqué le gouvernement (5). Sera aussi privilégié le soutien aux familles des enfants les plus lourdement handicapés, avec l'ouverture de 550 places d'instituts médico-éducatifs et d'instituts médico-professionnels plus spécifiquement dédiées à des pathologies particulières (300 places pour les enfants autistes, 100 pour les polyhandicapés et 150 pour ceux souffrant de déficience intellectuelle). Pour les adultes, le gouvernement entend notamment financer 1 800 places nouvelles en maisons d'accueil spécialisées et en foyers d'accueil médicalisé et 1 500 places de SSIAD et de services d'accompagnement médico-social pour adultes handicapés. Et projette de médicaliser 250 places de foyers de vie (6).

Côté recettes, le gouvernement a notamment annoncé l'augmentation de la taxe sur le chiffre d'affaires des organismes complémentaires, dont le taux devrait passer de 2,5 % à 5,9 % (pour un rendement d'environ un milliard d'euros). Une somme qui devrait assurer la pérennité du financement du Fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (dit « Fonds CMU »). En contrepartie, les organismes complémentaires seront mieux associés à la vie conventionnelle, « particulièrement dans les secteurs, tels que l'optique et le dentaire, où leur financement est majoritaire, voire essentiel », a assuré le gouvernement. En outre, le PLFSS pour 2009 instaure une nouvelle contribution - dite « forfait social » - à la charge des employeurs, d'un taux « très modéré » de 2 %, portant sur l'intéressement, la participation, l'épargne salariale et la retraite supplémentaire.

Selon la commission des comptes, le déficit de la branche vieillesse, qui s'aggrave, devrait atteindre 5,7 milliards d'euros en 2008 (contre 1,9 milliard en 2006 et 4,6 milliards en 2007). En cause, le nombre de départs à la retraite qui, bien qu'à un rythme plus lent qu'en 2007, a continué de croître cette année, pour atteindre 770 500. Cette tendance devrait toutefois s'inverser légèrement en 2009 du fait, notamment, de l'allongement de la durée d'assurance cotisée requise pour bénéficier d'une pension de vieillesse à taux plein (un trimestre par an et par génération pour atteindre 164 trimestres en 2012), une mesure mise en oeuvre par voie de circulaire (7) et aujourd'hui entérinée par le projet de loi.

Outre la réduction du déficit de la branche - qui devrait être ramené à 5 milliards d'euros en 2009 -, le PLFSS pour 2009 met en oeuvre les engagements de Nicolas Sarkozy pour renforcer la solidarité envers les plus modestes. Ainsi, le principe de revalorisation de 25 % d'ici à 2012 de l'allocation de solidarité aux personnes âgées y est inscrit : son montant sera porté, par décret, à 676,81 € (+ 6,9 %) au 1^er avril prochain, date à laquelle les pensions de vieillesse seront ainsi désormais revalorisées pour tenir compte des dernières prévisions d'inflation. En outre, les pensions de réversion seront égales à 60 % (contre 54 % aujourd'hui) de la pension du conjoint décédé. Et une majoration de 11 % sera accordée dès 2010 aux personnes de plus de 65 ans dont la retraite totale est inférieure à 800 € . Enfin, pour redresser les comptes de la branche, le gouvernement confirme le relèvement du montant des cotisations vieillesse en trois phases : 0,3 % en 2009, 0,4 % en 2010 et 0,3 % en 2011. Celui-ci s'imputera uniquement « sur la part patronale déplafonnée », a indiqué Eric Woerth, si les partenaires sociaux ne baissent pas d'autant la cotisation chômage.

Par ailleurs, Xavier Bertrand entend poursuivre ses efforts pour favoriser l'emploi des seniors, tout d'abord en permettant aux retraités de reprendre librement une activité, dès leur 60 ans s'ils ont eu une carrière complète, et dans tous les cas à 65 ans, sous réserve d'avoir liquidé l'ensemble de leurs pensions auprès des régimes de retraite obligatoires. En outre, le ministre souhaite porter le taux de la surcote de 3 % à 5 % tant dans le secteur privé que dans la fonction publique (8). Il propose aussi d'en faire désormais bénéficier « les petites retraites portées au minimum contributif et toutes les pensions des fonctionnaires achevant leur carrière dans le secteur privé alors que ce n'était pas le cas auparavant ». Xavier Bertrand invite également les employeurs à conclure, avant 2010, des accords collectifs en faveur du maintien dans l'emploi des salariés âgés (9) ou, à défaut, un plan d'action répondant aux mêmes exigences après consultation des institutions représentatives du personnel. A compter de cette date, les entreprises non couvertes par un accord ou un plan seront soumises à une pénalité égale à 1 % des rémunérations versées. Une mesure qui ne s'appliquera pas aux entreprises de moins de 50 salariés, ni à celles de moins de 300 salariés si, à défaut d'accord ou de plan, un accord de branche a été conclu. Enfin, le PLFSS pour 2009 supprime, à compter du 1^er janvier 2010, les mises à la retraite d'office dans le secteur privé (10).

La branche famille est la seule à tirer son épingle du jeu : en 2008, elle devrait afficher un excédent de 400 millions d'euros. Toutefois, estime la commission des comptes, son solde devrait redevenir légèrement déficitaire de 200 millions d'euros en 2009 du fait notamment de la reprise d'une croissance soutenue des dépenses (+ 3,7 %) due à la forte revalorisation de la base mensuelle de calcul des allocations familiales au 1^er janvier 2009 (+ 3,5 %), tirée par la hausse des prix prévue en 2008 et 2009, et aux charges liées aux aides à la petite enfance, qui vont peser pour plus de 11 milliards d'euros sur ces deux années. En outre, les prestations relatives au handicap devraient faire un bond en 2009, leur taux de progression devant passer de 1,1 % en 2008 à 6,4 % en 2009 (11).

Aux yeux du gouvernement, les bons résultats de la branche doivent surtout contribuer au développement de l'offre de garde des jeunes enfants, comme le suggèrent le récent rapport « Tabarot » et celui de la Cour des comptes (12). Le projet de loi prévoit donc de majorer de 10 % le complément de libre choix du mode de garde de la prestation d'accueil du jeune enfant pour les parents contraints à des horaires de travail atypiques. Par ailleurs, les conditions d'exercice de la profession d'assistante maternelle devraient être assouplies, le texte proposant de faire passer le nombre d'enfants gardés de trois à quatre, « tout en maintenant le ratio maximal de six enfants accueillis simultanément », a précisé Nadine Morano, secrétaire d'Etat chargée de la famille. Ces professionnelles de la petite enfance devraient en outre avoir, à titre expérimental, la possibilité de se regrouper dans un local commun.

A signaler aussi que la CNAF financera progressivement d'ici à 2011 l'intégralité des majorations pour enfants des pensions de retraite, aujourd'hui partagées entre la caisse et le Fonds de solidarité vieillesse. Une mesure qui devrait soulager le déficit de la branche vieillesse de 500 millions d'euros en 2009 et, à terme, de 1,8 milliard d'euros.