Le gouvernement s'est donné pour ambition de réduire d'un tiers la pauvreté d'ici à 2012. Présenté le 3 septembre en conseil des ministres, le projet de loi généralisant le revenu de solidarité active (RSA) - qui devrait concerner plus de 3,5 millions de personnes - et réformant les politiques d'insertion constitue la pierre de touche du dispositif mis en oeuvre pour atteindre cet objectif.
Devant être examiné « en urgence » (1) par l'Assemblée nationale à partir du 23 septembre, ce texte repose sur deux principes, selon son exposé des motifs. D'une part, « faire des revenus du travail lesocle des ressources des individus et le principal rempart contre la pauvreté ». D'autre part, « offrir à chacun un accompagnement social et professionnel performant pour accroître ses perspectives d'insertion ».
Le projet de loi vise d'abord à généraliser sur l'ensemble du territoire national, à compter du 1er juin 2009 en métropole et au plus tard au 1er janvier 2011 dans les départements d'outre-mer, le RSA, actuellement testé dans 34 départements, et dont les effets sur le retour à l'emploi sont encourageants, selon un rapport d'étape du comité d'évaluation des expérimentations, qui met également en exergue l'amélioration du revenu de ses bénéficiaires (2). Selon le Haut Commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté, la création du RSA vise à apporter « une réponse rapide, simple et lisible [au] problème récurrent du pouvoir d'achat des salariés modestes en se fondant sur une logique de travail et non d'assistance ». Il s'agit ainsi d'une prestation nouvelle qui complète les revenus du travail des plus modestes de façon à leur permettre d'améliorer leur pouvoir d'achat... « sans pour autant peser sur le coût du travail ». « Il est neutre pour les entreprises. Il ne peut donc y avoir d'éviction des salariés les moins qualifiés pour lesquels le coût du travail est un déterminant important », insiste le Haut Commissariat. Au contraire, « les bénéficiaires du RSA seront des salariés de droit commun ». « Cela limite les effets d'aubaine habituellement redoutés lorsque des mesures spécifiques sont prises pour les personnes éloignées de l'emploi. »
Selon le projet de loi, la nouvelle prestation se substituera au revenu minimum d'insertion (RMI) et à l'allocation de parent isolé (API), et concernera également les personnes déjà en activité aux revenus professionnels modestes. Pour ceux qui n'exercent aucune activité professionnelle, elle sera équivalente au RMI et à l'API tels qu'ils existent aujourd'hui. Pour ceux qui reprennent ou exercent déjà une activité professionnelle, le complément de revenu qui leur sera versé variera en fonction de leurs revenus professionnels et de la composition de leur foyer. Point important : c'est une prestation qui devrait diminuer plus lentement que les revenus n'augmenteront : lorsqu'une personne gagnera 100 € au titre de son travail, ses prestations sociales diminueront de 38 € ; elle serait donc assurée de conserver 62 € . Le RSA devrait être financé conjointement par les départements et l'Etat. Les départements le financeront pour la part qui était celle du RMI et de l'API (lorsque la personne n'a aucune activité professionnelle) ; l'Etat prendra en charge la part correspondant au maintien de la prestation lors de la reprise d'activité ou au complément de revenu lorsque la personne est déjà en emploi.
Par ailleurs, d'après le gouvernement, le RSA devrait gommer les effets de seuils des minima sociaux. Actuellement, le passage d'un seuil financier, ou la sortie d'un statut, conduit à une situation moins favorable. Aussi le projet de loi prévoit-il une réforme des droits connexes (exonération de taxe d'habitation, accès à la couverture maladie universelle...). Ces aides devraient à l'avenir être garanties selon le niveau de revenu du bénéficiaire et non de son statut.
Mais le RSA ne se résume pas à une simple prestation financière. Elle s'accompagne de droits nouveaux pour les bénéficiaires, mais aussi d'un renforcement de leurs devoirs. Ainsi, ceux qui ne travaillent pas ou qui ont une très faible activité devraient être intégrés dans une logique contractuelle à dominante professionnelle. Ils devraient s'engager à rechercher activement un emploi et être accompagnés vers et dans l'emploi. Le non-respect de cet engagement pouvant être sanctionné.
Outre la mise en place du RSA sur tout le territoire, le projet de loi refonde, plus largement, les politiques d'insertion, en prévoyant notamment l'instauration, au 1er juin 2009, d'un contrat unique d'insertion à destination des secteurs marchand et non marchand. Il prendrait la forme, pour le secteur non marchand, du contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE) et, pour le secteur marchand, du contrat initiative-emploi (CIE). Le contrat d'avenir et le contrat insertion-revenu minimum d'activité devraient être supprimés. Parallèlement, les actuels CAE et CIE devraient être légèrement aménagés, en vue de les assouplir.
D'autre part, les règles applicables aux différentes structures d'insertion par l'activité économique devraient être unifiées. Ces structures pourraient ainsi recourir, pour l'embauche de personnes en difficultés sociales et professionnelles, à un contrat à durée déterminée d'insertion. Les conditions de durée et de renouvellement de ce contrat, ainsi que les règles relatives à la durée hebdomadaire du travail, seraient harmonisées avec celles du contrat unique d'insertion, lorsqu'il est à durée déterminée. En outre, les ateliers et chantiers d'insertion devraient se voir accorder le bénéfice de l'aide au poste de l'Etat actuellement réservée aux entreprises d'insertion.
A noter : il sera mis fin, au 1er juin 2009, aux expérimentations du RSA(3). Cependant, les bénéficiaires des prestations expérimentées, lorsque celles-ci permettaient de porter leurs ressources à un niveau supérieur à celui garanti par les dispositions portant généralisation du dispositif, garderont le droit à une telle garantie de revenu jusqu'au 31 mai 2010.
Selon le projet de loi et son exposé des motifs, le RSA a pour objectifs :
d'assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d'existence ;
d'inciter à l'exercice d'une activité professionnelle. Mais aussi de lutter contre la pauvreté de certains travailleurs. D'abord, en faisant en sorte que chaque heure travaillée se traduise, pour son bénéficiaire, par un accroissement du revenu disponible, c'est-à-dire que le travail « paie » et ce, dès la première heure travaillée. Ensuite, en complétant les ressources des personnes reprenant une activité ;
de simplifier les mécanismes de solidarité de façon à les rendre plus lisibles.
Le RSA devrait remplacer par une prestation unique :
le RMI, institué par une loi du 1er décembre 1988 prévoyant que chaque personne âgée de plus de 25 ans peut bénéficier d'un revenu minimum garanti si elle est sans activité ;
l'API, qui tient compte de la situation familiale de son bénéficiaire (parent isolé) ;
les deux mécanismes d'intéressement temporaire à la reprise d'activité liés à ces minima sociaux, l'intéressement proportionnel et l'intéressement forfaitaire, qui ne durent que quelques mois ;
la prime de retour à l'emploi.
L'exposé des motifs précise que « cette fusion est réalisée à droit constant, de façon à prévenir toute perte de droits pour les personnes concernées ». « Le RSA est majoré pour l'ensemble des personnes ayant aujourd'hui droit à l'API. » Et le projet de loi « reprend les règles d'ouverture de droit ratione personae [en raison de la personnes] applicables respectivement au RMI et à l'API ».
En se substituant aux minima sociaux existants, le RSA permet, selon le Haut Commissaire, de « sortir de la logique du statut - qui enferme plus qu'il ne protège - et des risques de «trappe à inactivité» créée par la perte des prestations et des aides connexes qui y sont aujourd'hui liées » (voir encadré page 20).
Aujourd'hui, le retour à l'emploi des titulaires du RMI et de l'API se heurte à un obstacle majeur : il ne garantit pas une augmentation de revenus suffisante pour être incitatif. En effet, en l'absence de possibilité réelle de cumul des revenus du travail et de ceux de la solidarité au-delà d'une période transitoire, il est souvent peu, voire pas intéressant de reprendre un emploi alors même que la reprise d'activité génère des dépenses nouvelles (mobilité, garde d'enfant, habillement, etc.).
Le RSA vise à apporter, selon le Haut Commissariat, « une réponse rapide, simple et lisible à ce problème récurrent », en complétant les revenus du travail et en soutenant le pouvoir d'achat des foyers les plus modestes. Il se singularise par deux caractéristiques fondamentales, selon l'exposé des motifs.
D'une part, contrairement au RMI et à l'API qui sont des allocations différentielles, « 1 € supplémentaire de revenu du travail ne se traduirait plus par 1 € d'aide sociale en moins, mais par une réduction de RSA de seulement 0,38 € de sorte que le retour à l'emploi augmenterait le pouvoir d'achat de 0,62 € ». Formulé autrement, chaque heure travaillée rapporterait 62 % de revenus supplémentaires à son bénéficiaire.
Ensuite, c'est un dispositif pérenne, contrairement aux mécanismes d'intéressement à la reprise d'activité qui ne sont actuellement que transitoires. En d'autres termes, le RSA ne serait pas une mesure limitée dans le temps. Mais il diminuerait à mesure qu'augmenteraient les revenus professionnels de ses bénéficiaires et non pas de façon automatique au bout d'une période fixée par le législateur.
Selon le gouvernement, le RSA repose sur « un mécanisme juste et efficace ». « Juste » parce que, à rebours de la logique de statut qui structure les politiques sociales aujourd'hui, le RSA apportera le même soutien à chaque personne, quelle que soit sa trajectoire ou son statut, en fonction de deux critères : son niveau de ressources et ses charges de famille. « Efficace » parce que cette prestation garantit une progression continue des ressources de la famille à raison des revenus du travail.
Le RSA est destiné à porter les ressources du foyer au niveau d'un revenu garanti. Il devrait être composé, d'une part, d'un revenu minimum garanti accordé aux personnes sans ressources, et, d'autre part, d'une aide versée aux personnes reprenant un emploi ou ne tirant pas de leur travail des ressources suffisantes.
In fine, le RSA devrait garantir à toute personne, qu'elle soit ou non en capacité de travailler, de disposer d'un revenu minimum et de voir ses ressources augmenter quand les revenus qu'elle tire de son travail s'accroissent.
L'allocation pourrait être complétée, le cas échéant, par une aide ponctuelle et personnalisée de retour à l'emploi, destinée à « couvrir les frais éventuels liés à la reprise d'un travail », précise le compte rendu du conseil des ministres du 3 septembre.
Selon le projet de loi, le revenu minimum garanti, dont le montant variera en fonction de la composition du foyer et du nombre d'enfants à charge, sera versé aux personnes dépourvues de ressources. Il se substituera ici au RMI et à l'API.
Révisé une fois par an en fonction de l'évolution des prix à la consommation hors tabac, son montant, qui doit être fixé par décret, devrait être d'« un niveau égal à celui du RMI actuel », précise l'exposé des motifs. Pour les personnes isolées assumant la charge d'un ou de plusieurs enfants, il devrait être majoré pendant une période d'une durée déterminée. Il devrait en être de même pour les femmes enceintes isolées ayant effectué leur déclaration de grossesse et les examens prénataux. Sachant que devrait être considérée comme isolée « une personne veuve, divorcée, séparée ou célibataire, qui ne vit pas en couple », précise le projet de loi, qui prévoit que la durée de la période de majoration sera prolongée jusqu'à ce que le dernier enfant ait atteint un âge limite.
L'aide accordée aux personnes reprenant un emploi ou ne tirant pas de leur activité des ressources suffisantes devrait être calculée en fonction d'un taux de cumul autorisé entre les revenus du travail et le revenu minimum garanti, qui sera fixé par décret. Selon les derniers arbitrages rendus par le gouvernement, ce taux devrait être fixé à 62 %. Selon l'exposé des motifs du projet de loi, une personne percevant 1 € supplémentaire de revenu verra ainsi son RSA réduit de 0,38 € .
Cette aide devrait se substituer aux dispositifs d'intéressement que sont la prime forfaitaire d'intéressement et la prime de retour à l'emploi.
Le mécanisme est conçu de telle sorte que « toute progression des ressources tirées de l'exercice d'une activité professionnelle se traduise par une baisse du RSA inférieure au montant de cette progression, aux fins que les ressources globales de la famille progressent en raison des revenus d'activité perçus », précise l'exposé des motifs.
Plusieurs exemples, fournis par le Haut Commissariat, explicitent le dispositif :
soit un célibataire, sans enfant, qui travaille à 3/4 temps. Son salaire mensuel est de 771 € , il est éligible à la prime pour l'emploi pour un montant annuel de 876 € . Il ne la percevra - au titre de 2007 - qu'en 2008 sous la forme d'un chèque du Trésor public. Avec le RSA, il percevra tous les mois 101 € supplémentaires ;
soit un couple vivant maritalement et sans enfant. Elle exerce à plein temps, lui ne travaille pas. Les revenus du couple sont aujourd'hui de 1 028 € par mois (salaire de la femme). Ils percevront en 2008 une prime pour l'emploi d'un montant de 1 032 € pour les revenus de 2007. Avec le RSA, ils toucheront tous les mois 17 € supplémentaires, soit des revenus mensuels de 1 202 € ;
soit un couple marié, ayant un enfant et travaillant tous les deux à plein temps. Leurs revenus mensuels sont de 2 056 € par mois. Ils ne seront pas éligibles au RSA. En revanche, ils continueront à bénéficier de la prime pour l'emploi qui leur sera versée en 2008, pour leurs revenus de 2007, à hauteur de 1 932 € ;
soit une personne sans emploi qui bénéficie du RMI. Ses revenus sont donc actuellement de 447 € par mois. S'il reprend une activité à 3/4 temps, il perdra la totalité de son RMI et il pourra bénéficier en 2009 de la prime pour l'emploi (pour un montant de 816 € ). Ses revenus mensuels seront alors de 771 € . A l'avenir, avec le RSA, il touchera tous les mois 101 € supplémentaires. Mais il ne touchera pas la prime pour l'emploi en 2009, parce que le RSA est plus avantageux (voir encadré page 28) ;
soit une personne qui est au RMI et perçoit 447 € par mois. Si elle reprenait aujourd'hui un travail à 1/4 temps, elle toucherait 257 € de salaire et 137 € de RMI différentiel, ce qui correspondrait pour elle à une baisse de revenus, puisqu'elle ne toucherait plus que 394 € . Avec le RSA, si elle reprend un travail à 1/4 temps, elle gagnera 553 € (son RSA sera de 296 € ).
Les bénéficiaires du RSA en âge de travailler devraient avoir droit à un accompagnement social et professionnel adapté à leurs besoins et organisé par un référent unique (voir page 26).
En contrepartie, si leurs ressources sont inférieures au niveau du revenu minimum garanti et s'ils sont sans emploi, ou qu'ils tirent de leur activité des revenus inférieurs à une limite fixée par décret, ils seront tenus de rechercher un emploi ou d'entreprendre des actions nécessaires à leur insertion sociale et professionnelle (voir page 24). Cette obligation tiendra néanmoins compte de sujétions particulières, notamment en matière de garde d'enfants.
Pour être éligible au RSA, plusieurs conditions devront être remplies par le bénéficiaire. La première d'entre elles est de résider en France de manière « stable et effective », stipule le projet de loi.
Pour bénéficier du dispositif, le demandeur devrait par ailleurs appartenir à un foyer disposant de ressources inférieures au revenu garanti.
Il faudrait également être âgé de plus de 25 ans ou assumer la charge d'un ou de plusieurs enfants nés ou à naître.
Il faudrait aussi être Français ou titulaire depuis au moins 5 ans d'un titre de séjour autorisant à travailler.
Cette durée ne devrait toutefois pas être applicable aux réfugiés, aux apatrides ainsi qu'aux étrangers titulaires de la carte de résident ou d'un titre de séjour prévu par les traités et accords internationaux et conférant des droits équivalents.
Les personnes isolées assumant la charge d'un ou de plusieurs enfants ne devraient également pas être concernées par cette condition, de même que les femmes enceintes isolées ayant effectué leur déclaration de grossesse et leurs examens prénataux. Les intéressés devraient cependant, pour avoir droit au RSA, remplir les conditions de régularité du séjour exigées pour le bénéfice des prestations familiales.
Le bénéfice du RSA ne devrait en outre pas être ouvert aux élèves, aux étudiants et aux stagiaires en entreprise ne relevant pas de la formation professionnelle continue.
« Lorsque la situation particulière du bénéficiaire en ce qui concerne son objectif d'insertion sociale et professionnelle le justifie », le président du conseil général pourrait cependant déroger à l'application de cette condition, par une décision individuelle.
Cette condition ne devrait par ailleurs pas être opposable aux personnes isolées assumant la charge d'un ou de plusieurs enfants ainsi qu'aux femmes enceintes isolées ayant effectué leur déclaration de grossesse et leurs examens prénataux.
Autre condition « négative » posée pour pouvoir entrer dans le dispositif : ne pas être en congé, sabbatique ou sans solde, ou encore en disponibilité. Mais, là encore, cela ne vaudrait pas pour les personnes isolées assumant la charge d'un ou de plusieurs enfants ainsi que pour les femmes enceintes isolées ayant effectué leur déclaration de grossesse et leurs examens prénataux.
Selon le projet de loi, le droit à la part de RSA correspondant à la différence entre le revenu minimum garanti applicable au foyer et les ressources de celui-ci sera subordonné à la condition que le foyer fasse valoir ses droits aux prestations sociales - législatives, réglementaires et conventionnelles -, à l'exception des allocations mensuelles versées dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance.
Il sera en outre subordonné à la condition que le foyer fasse valoir ses droits :
aux créances d'aliments qui lui sont dues au titre des obligations qui naissent du mariage, des « mesures provisoires » pouvant être prises par le juge au cours de la procédure de divorce, de l'action à fins de subsides exercée par un enfant contre celui qui a eu des relations avec sa mère pendant la période légale de la conception, de l'obligation d'entretien des parents envers leurs enfants et de la prestation compensatoire due en cas de divorce ;
aux pensions alimentaires accordées par le tribunal au conjoint ayant obtenu le divorce, dont la requête initiale a été présentée avant l'entrée en vigueur de la loi 11 juillet 1975 portant réforme du divorce.
Pour être pris en compte au titre des droits du bénéficiaire, son conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité devra, selon le projet de loi, être français ou titulaire depuis au moins 5 ans d'un titre de séjour autorisant à travailler, et ne pas être en congé parental, sabbatique, sans solde ou en disponibilité.
Pour être pris en compte au titre des droits d'un bénéficiaire étranger non ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne (UE) ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE) (4) ou encore de la Confédération suisse, les enfants étrangers devront remplir les conditions mentionnées à l'article L. 512-2 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire être à sa charge effective et permanente au sens des prestations familiales.
Les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou encore de la Confédération suisse devront, selon le projet de loi, remplir les conditions exigées pour bénéficier d'un droit de séjour et avoir résidé en France durant les 3 mois précédant la demande. Toutefois, aucune condition de durée de résidence ne devrait être opposable :
aux personnes qui exercent une activité professionnelle déclarée conformément à la législation en vigueur ;
aux personnes qui ont exercé une telle activité en France et qui, soit sont en incapacité temporaire de travailler pour raisons médicales, soit suivent une formation professionnelle, soit sont inscrites sur la liste des demandeurs d'emploi ;
aux ascendants, descendants et conjoints de ces personnes.
Les ressortissants d'un Etat membre de la Communauté européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou encore de la Confédération suisse entrés en France pour y chercher un emploi et qui s'y maintiennent à ce titre ne devraient pas avoir droit au RSA
L'instruction administrative du dossier, effectuée à titre gratuit, devrait être réalisée par les services du département ou l'organisme chargé du service du RSA (voir ci-dessous). Ou encore, par délégation du président du conseil général, dans des conditions définies par convention, par le centre communal ou intercommunal d'action sociale du lieu de résidence du demandeur ou par des organismes à but non lucratif habilités à cette fin.
Les modalités selon lesquelles le futur opérateur issu de la fusion ANPE/Assedic concourra à l'instruction des demandes de RSA qui lui seront adressées seront, selon le projet de loi, déterminées par un accord national conclu entre la caisse nationale des allocations familiales, la caisse centrale de la mutualité sociale agricole et lui-même, après avis de l'association représentative des départements au niveau national. A défaut d'accord, la future institution transférera la demande à l'organisme chargé du versement compétent.
A noter : la demande de RSA pourra être, au choix du demandeur, déposée auprès d'organismes désignés par décret. Ceux-ci seront tenus de la transmettre à l'organisme chargé de l'instruction administrative du dossier lorsqu'ils ne s'en seront pas eux-mêmes chargés. Par ailleurs, lors du dépôt de sa demande, l'intéressé devrait recevoir, de la part de l'organisme auprès duquel il effectue le dépôt, une information sur les droits et devoirs des bénéficiaires du RSA (voir page 24). Il devrait aussi être informé, en tant que de besoin, des droits auxquels il peut prétendre au regard des revenus que les membres de son foyer tirent de leur activité professionnelle.
Le revenu de solidarité active devrait être attribué par le président du conseil général du département dans lequel le demandeur réside ou a élu domicile.
Toutefois, le conseil général devrait pouvoir déléguer l'exercice de tout ou partie de ses compétences - y compris l'instruction des droits - aux caisses d'allocations familiales (CAF) et de mutualité sociale agricole (MSA), lesquelles devraient par ailleurs assurer, dans chaque département, le service du RSA (les caisses de MSA, pour leurs ressortissants).
Sous réserve que les conditions d'éligibilité au RSA soient remplies par le demandeur, le RSA devrait être ouvert à compter de la date de dépôt de la demande.
A noter : un décret doit venir fixer les conditions dans lesquelles la prestation pourra être réduite ou suspendue lorsque l'un des membres du foyer est admis, pour une durée minimale déterminée, dans un établissement de santé, d'hébergement ou qui relève de l'administration pénitentiaire. D'ores et déjà, le projet de loi prévoit qu'il sera tenu compte, lorsqu'il s'agit du bénéficiaire, des charges de famille lui incombant. Et que la date d'effet et la durée de la réduction ou de la suspension ainsi que, le cas échéant, la quotité de la réduction varieront en fonction de la durée du séjour en établissement.
La nouvelle prestation devrait être financée conjointement par les départements et l'Etat via un fonds national de financement spécialement créé à cet effet - dénommé « fonds national des solidarités actives ».
Les départements devraient être responsables du financement du revenu minimum servi aux allocataires ne disposant que de faibles ressources d'activité. Cette compétence qui correspond au périmètre du RMI actuel devrait être étendue aux personnes isolées élevant seules leurs enfants, c'est-à-dire aux bénéficiaires actuels de l'API, et être accompagnée, conformément aux obligations constitutionnelles, d'une compensation du surcroît de charges induit.
Le complément de prestation versé aux bénéficiaires en emploi devrait être, lui, pris en charge par le fonds national des solidarités actives, abondé par l'Etat et affectataire du produit d'une nouvelle contribution sociale de 1,1 % assise sur les revenus du capital. « L'Etat assurera en recette et en dépense l'équilibre du fonds », précise l'exposé des motifs. Construit sur le modèle du fonds national d'aide au logement, sa gestion devrait relever de la Caisse des dépôts.
La contribution de chaque département devrait être égale à la différence, établie pour chaque foyer relevant de sa compétence, entre le revenu minimum garanti applicable au foyer et les ressources de celui-ci. L'exposé des motifs précisant que le périmètre de compétence du département, en matière financière, « correspondra au RMI et à l'API actuels déduction faite des compétences qui demeureront à la charge de l'Etat par l'intermédiaire du fonds (dépenses d'intéressement, c'est-à-dire des dépenses versées en cas de reprise d'activité à l'exception du dispositif de cumul intégral lors des premiers mois de reprise d'activité) ».
Le projet de loi prévoit les conditions dans lesquelles les charges résultant, pour les départements, de l'extension de leurs compétences seront compensées. Sachant que c'est la loi de finances qui devrait préciser les modalités de répartition de cette compensation entre les collectivités.
La compensation perçue aujourd'hui par les départements au titre du RMI devrait être inchangée.
Quid de la compensation de l'extension de compétences liée au transfert de financement sur le périmètre de l'actuelle API ? « Les départements bénéficieront d'un montant équivalent aux dépenses de l'Etat au titre de l'API en 2008 duquel seront déduits les montants correspondant à l'intéressement proportionnel et forfaitaire RMI et API en 2008, puisque ces dépenses seront désormais à la charge de l'Etat », explique l'exposé des motifs. Au titre des années suivantes, la compensation devrait être ajustée de manière définitive au vu des dépenses constatées dans les comptes administratifs des départements pour 2010 en faveur des bénéficiaires de la majoration du revenu minimum garanti (voir page 20). Cet ajustement devrait être inscrit dans la loi de finances suivant l'établissement de ces comptes.
De son côté, le fonds national de financement devrait prendre en charge l'écart entre le coût global de la prestation et la somme des contributions de chacun des départements - c'est-à-dire la fraction du RSA qui complétera les revenus tirés d'une activité professionnelle.
A cette fin, une nouvelle recette réservée au RSA est prévue par le projet de loi. Il s'agit d'une contribution de 1,1 % sur les revenus du capital, additionnelle au prélèvement social de 2 % actuellement supporté sur les revenus du patrimoine et les produits de placement assujettis à la contribution sociale généralisée (CSG). Ce qui aurait pour effet de porter de 11 % à 12,1 % le taux global des prélèvements sociaux perçus sur les revenus du patrimoine et les produits de placements.
Cette nouvelle contribution devrait venir frapper, comme le prélèvement social de 2 %, tous les revenus du patrimoine et les produits de placements assujettis à la CSG, et notamment : les revenus fonciers ; les revenus de capitaux mobiliers (dividendes et produits de placements à revenu fixe) ; rentes viagères constituées à titre onéreux...
En revanche, selon le Haut Commissariat, les outils d'épargne défiscalisés - livret A, livret de développement durable (ex-Codevi), livret jeune, livret d'épargne populaire - ne devraient pas être concernés.
Le recouvrement de la contribution additionnelle devrait être effectué dans les mêmes conditions et sous les mêmes sanctions que celles prévues pour les autres prélèvements sociaux.
Le projet de loi propose d'autoriser la prise en compte du nouveau prélèvement dans le mécanisme de plafonnement des impôts directs en fonction du revenu - « bouclier fiscal » (5) -, au même titre que les autres contributions sociales.
Selon le projet de loi, la nouvelle contribution s'appliquera :
dès 2008 pour les revenus du patrimoine. Elle concernerait donc pour la première fois les revenus de l'année 2008, déclarés et imposés à l'impôt sur le revenu en 2009 ;
à partir du 1er janvier 2009 pour les produits de placements soumis au prélèvement à la source des contributions sociales. Toutefois, pour les produits dont le fait générateur de l'imposition est constitué par l'inscription en compte ou par le retrait, le rachat ou le dénouement d'un plan ou d'un contrat (plan d'épargne en action, plan épargne logement...), seule la part de ces produits acquise et, le cas échéant, constatée à compter du 1er janvier 2009 devrait être soumise à la nouvelle contribution additionnelle.
Sa prise en compte dans le mécanisme du bouclier fiscal concernerait, elle, le plafonnement des impositions afférentes aux revenus réalisés à compter de l'année 2008.
D'après le projet gouvernemental, le RSA sera indissociable dans son principe d'un droit à l'accompagnement pour tous les allocataires et leurs familles. Il s'accompagnera d'« un ensemble équilibré de droits et de devoirs effectifs et adaptés aux caractéristiques de la personne », précise l'exposé des motifs.
Les bénéficiaires du revenu de solidarité active en âge de travailler auront droit, selon le projet de loi, à un accompagnement social et professionnel adapté à leurs besoins, organisé par un référent unique (voir page 26). Le département, responsable des politiques d'insertion, sera la collectivité responsable de ce droit à l'accompagnement et de la mise en oeuvre des obligations attachées au bénéfice du RSA - mise en oeuvre qui, en pratique, mobilisera nécessairement l'ensemble des partenaires des politiques locales d'insertion, au premier rang desquels le service public de l'emploi.
Cet accompagnement devrait s'inscrire, pour les personnes qui bénéficient actuellement du RMI, dans le prolongement des mécanismes existants en matière d'insertion. Mais ces mécanismes, « devront, pour porter tous leurs fruits », être profondément renouvelés, explique l'exposé des motifs. En ce qui concerne les bénéficiaires de l'API, la procédure est nouvelle, à tout le moins par son caractère systématique. A noter : les obligations qui seront faites à ce titre aux personnes concernées devraient tenir compte des sujétions particulières, en matière de modes de garde notamment, auxquelles ces personnes sont astreintes.
Par ailleurs, le RSA devrait concerner, dans une large mesure, des personnes qui, bien que ne disposant que de ressources modestes, seront déjà en emploi. « Il va dès lors de soi que tous les bénéficiaires du RSA n'ont pas vocation à être systématiquement et uniformément accompagnés et que l'accompagnement, lorsqu'il sera mis en oeuvre, revêtira des modalités différentes selon les publics », souligne l'exposé des motifs.
Pour les personnes qui travaillent, l'accompagnement devrait s'effectuer principalement dans l'emploi, en lien avec l'employeur, avec pour objectif de sécuriser les parcours professionnels ; il devrait être facultatif pour la personne.
Pour celles qui ne travaillent pas, l'accompagnement devrait reposer sur une logique de droits et de devoirs.
Sauf exception, le droit au RSA devrait être assorti du devoir de rechercher activement un emploi. L'accompagnement proposé visera principalement à remobiliser la personne, à faciliter la recherche d'emploi et à consolider ses capacités professionnelles, à la mesure de ses besoins.
Précisément, selon le projet de loi, les bénéficiaires du RSA auront le devoir, lorsque, d'une part, les revenus professionnels du foyer sont inférieurs au niveau du revenu minimum garanti et, d'autre part, ils sont sans emploi ou ne tirent de l'exercice d'une activité professionnelle que des revenus inférieurs à une limite fixée par décret, de rechercher un emploi ou d'entreprendre les actions nécessaires à leur insertion sociale et professionnelle.
« Cette inscription prioritaire de l'accompagnement dans une dimension professionnelle est également une des conclusions du Grenelle de l'Insertion », rappelle l'exposé des motifs.
In fine, la création du RSA est l'occasion de repenser l'articulation entre le droit à la prestation et l'obligation d'insertion - obligation qui repose à la fois sur l'allocataire et la collectivité tenue de lui d'offrir les moyens de cette insertion. « C'est le caractère réciproque de cette obligation - l'individu s'engage à entreprendre les actions nécessaires à son insertion sociale et professionnelle et la collectivité s'engage à l'accompagner dans cette démarche - qui doit garantir la bonne fin du processus : l'accès à l'emploi et l'autonomie de la personne », explique l'exposé des motifs.
Pour rendre les droits et les devoirs des bénéficiaires du RSA opérants, le projet de loi prévoit un dispositif d'orientation qui, précise l'exposé des motifs, sera « un des facteurs clés de succès de la réforme ».
Dès lors qu'ils seront en capacité de rechercher un emploi, les bénéficiaires du revenu de solidarité active devraient être orientés, pour être accompagnés, par le président du conseil général :
de façon prioritaire, lorsqu'ils sont disponibles pour occuper un emploi, vers le futur opérateur issu de la fusion ANPE/Assedic, ou, si le département le décide, vers les organismes choisis par lui parmi les organismes publics ou privés de placement, les entreprises de travail temporaire ou encore les agences de placement privées ;
vers les services du département ou un organisme compétent en matière d'insertion sociale, s'il apparaît que des difficultés tenant notamment aux conditions de logement, à l'absence de tout logement ou à leur état de santé font temporairement obstacle à leur engagement dans une démarche de recherche d'emploi.
Si l'examen de la situation de la personne fait apparaître que, compte tenu de ses difficultés, un autre organisme serait mieux à même de conduire les actions d'accompagnement nécessaires, le référent devrait proposer au président du conseil général de procéder à une nouvelle orientation.
Par ailleurs, si, à l'issue d'un délai de 6 mois, le bénéficiaire du RSA orienté vers un organisme d'insertion sociale n'a pas pu être réorienté vers un organisme d'insertion professionnelle, sa situation devrait être examinée par une équipe pluridisciplinaire (voir encadré page 26). Au vu des conclusions de cet examen, le président du conseil général pourrait procéder à la révision du contrat conclu entre le bénéficiaire et le président du conseil général énumérant leurs engagements réciproques en matière d'insertion sociale et professionnelle (voir page 26).
Selon le projet de loi, les bénéficiaires du RSA orientés vers le nouvel opérateur issu de la fusion ANPE/Assedic élaboreront conjointement avec le référent désigné par la nouvelle institution un projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE), dans les conditions de droit commun prévues pour les demandeurs d'emploi.
Ceux qui seront orientés vers un organisme participant au service public de l'emploi (SPE) autre que le nouvel opérateur auront, eux, à conclure avec le département, dans un délai de un mois, un contrat librement débattu énumérant leurs engagements réciproques en matière d'insertion professionnelle.
Il en est de même des bénéficiaires du RSA qui seront orientés vers un organisme d'insertion sociale, à cela près que le contrat devant être conclu avec le président du conseil général énumérera également leurs engagements réciproques en matière d'insertion sociale. A noter : le département pourra, par convention, confier la conclusion de ce contrat, ainsi que les missions d'insertion qui en découlent, à une autre collectivité territoriale ou à l'un des organismes chargés de l'instruction du dossier de RSA (voir page 22).
Dans les deux cas, le contrat - dont le contenu, la durée et les conditions de révision seront précisés par décret - mentionnera les actions susceptibles de permettre au bénéficiaire du revenu de solidarité active de surmonter les difficultés auxquelles il est confronté.
C'est l'organisme vers lequel le bénéficiaire du RSA est orienté qui devrait désigner le référent chargé d'organiser son accompagnement. Référent qui, lorsque l'intéressé est orienté vers la future institution issue de la fusion ANPE/Assedic, devrait être désigné soit en son sein, soit au sein d'un organisme participant au SPE.
Par ailleurs, le président du conseil général désignera un correspondant chargé de suivre les évolutions de la situation du bénéficiaire et d'appuyer les actions des référents.
Selon le projet de loi, le versement du RSA pourra être suspendu, en tout ou partie, par le président du conseil général :
lorsque, du fait du bénéficiaire et sans motif légitime, le PPAE ou l'un des contrats conclus avec le département pour l'aider à surmonter les difficultés auxquelles il est confronté ne seront pas établis dans les délais prévus ou ne seront pas renouvelés ;
lorsque, sans motif légitime, les dispositions du PPAE ou les stipulations du contrat conclu avec le département en matière d'insertion professionnelle ne seront pas respectées par le bénéficiaire ;
lorsque le bénéficiaire du RSA, accompagné par le futur opérateur issu de la fusion ANPE/Assedic, aura été radié de la liste des demandeurs d'emploi ;
lorsque le bénéficiaire refusera de se soumettre aux contrôles prévus (voir ci-dessous).
Le président du conseil général procédera, selon le texte, à la radiation de la liste des bénéficiaires du RSA au terme d'une durée de suspension de son versement qui sera définie par voie réglementaire.
Après cette radiation, le bénéfice du RSA dans l'année qui suit la décision de suspension sera subordonné à la signature du PPAE ou de l'un des contrats visant à mettre les bénéficiaires en mesure de surmonter les difficultés auxquelles ils sont confrontés.
Un autre partie du projet de loi a trait aux échanges d'informations nécessaires au contrôle de la situation des allocataires. Elle reprend à l'identique la procédure dite de contrôle du « train de vie » introduite par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 en matière de prestations sociales (6).
Pour l'exercice de leur mission de contrôle, le président du conseil général et les organismes chargés de l'instruction et du service du RSA devraient pouvoir demander toutes les informations nécessaires à l'identification de la situation du foyer :
aux administrations publiques, et notamment aux administrations financières ;
aux collectivités territoriales ;
aux organismes de sécurité sociale, de retraite complémentaire et d'indemnisation du chômage ainsi qu'aux organismes publics ou privés concourant aux dispositifs d'insertion ou versant des rémunérations au titre de l'aide à l'emploi.
Une limite est toutefois posée : les informations demandées - que ces administrations, collectivités et organismes seront tenus de communiquer - devraient en effet être limitées aux données nécessaires à l'instruction du droit au RSA, à sa liquidation et à son contrôle ainsi qu'à la conduite des actions d'insertion.
En tout état de cause, les informations recueillies devraient pouvoir être échangées, pour l'exercice de leurs compétences, entre le président du conseil général et les organismes chargés de l'instruction et du service du RSA, et communiquées aux membres de l'équipe pluridisciplinaire. Etant précisé que les personnels des organismes chargés de l'instruction et du service du RSA ne pourraient communiquer les informations recueillies dans l'exercice de leur mission qu'au président du conseil général et aux membres de l'équipe pluridisciplinaire.
A noter : les organismes chargés de son versement devraient réaliser les contrôles relatifs au RSA selon les règles, procédures et moyens d'investigation applicables au prestations de sécurité sociale.
Selon le projet de loi, lorsqu'il sera constaté par le président du conseil général ou les organismes en charge de l'instruction des demandes ou du versement du RSA, à l'occasion de l'instruction d'une demande ou lors d'un contrôle, une disproportion marquée entre, d'une part, le train de vie du foyer et, d'autre part, les ressources qu'il déclare, une évaluation forfaitaire des éléments de train de vie sera effectuée. Cette évaluation forfaitaire sera alors prise en compte pour la détermination du droit au RSA.
A noter : les éléments de train de vie à prendre en compte, qui comprendraient notamment le patrimoine mobilier ou immobilier, devraient être ceux dont le foyer a disposé au cours de la période correspondant à la déclaration de ses ressources, en quelque lieu que ce soit, en France ou à l'étranger, et à quelque titre que ce soit.
Selon le projet de loi, toute réclamation dirigée contre une décision relative au RSA devra faire l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil général. « Le contentieux du RSA sera unifié et relèvera des juridictions administratives », précise l'exposé des motifs.
Les modalités d'examen du recours seront définies par décret. Ce décret déterminera également les conditions dans lesquelles les associations régulièrement constituées depuis 5 ans au moins pour oeuvrer dans les domaines de l'insertion et de la lutte contre l'exclusion et la pauvreté pourront exercer les recours en faveur du foyer, sous réserve de l'accord écrit du bénéficiaire.
Le texte prévoit que l'action en vue du paiement du revenu de solidarité active se prescrira par 2 ans, comme en matière de prestations familiales.
L'action intentée par un organisme chargé du versement du RSA, par le département ou par l'Etat en recouvrement des sommes indûment payées devrait se prescrire par 2 ans, sauf en cas de fraude ou de fausse déclaration.
Sauf si l'allocataire opte pour le remboursement de l'indu en une seule fois, ou si un échéancier a été établi avec son accord, l'organisme payeur devrait procéder au recouvrement de tout paiement indu de RSA par retenues sur le montant d'allocation à échoir, dans la limite de 20 % de ce montant.
La créance pourra, selon le projet de loi, être remise ou réduite par le président du conseil général ou l'autorité compétente de l'Etat en cas de précarité de la situation du débiteur, sauf si cette créance résulte d'une manoeuvre frauduleuse ou d'une fausse déclaration.
Un décret doit en outre venir fixer le montant au-dessous duquel le RSA indûment versé ne donnera pas lieu à remboursement.
Par ailleurs, le texte prévoit que la créance détenue par un département à l'encontre d'un bénéficiaire du RSA dont le lieu de résidence est transféré dans un autre département ou qui élit domicile dans un autre département sera transférée « en principal, frais et accessoires » au département d'accueil.
Toute réclamation dirigée contre une décision de récupération de l'indu, le dépôt d'une demande de remise ou de réduction de créance, ainsi que la contestation des décisions prises sur ces réclamations et demandes, devrait avoir un caractère suspensif.
Le projet de loi prévoit une série d'amendes administratives en cas de fraude au RSA, ainsi que la possibilité de supprimer le versement d'une partie de l'allocation.
Indépendamment de la constitution éventuelle du délit d'escroquerie, le fait de bénéficier frauduleusement ou de tenter de bénéficier frauduleusement du RSA devrait être passible d'une amende de 5 000 € .
Le fait d'offrir ou de faire offrir ses services à une personne en qualité d'intermédiaire et moyennant rémunération, en vue de lui faire obtenir le RSA, devrait être puni d'une amende de 4 500 € (en cas de récidive, 9 000 € ).
Aucune amende ne devrait pouvoir être prononcée à raison de faits remontant à plus de 2 ans, ni lorsque la personne concernée a, pour les mêmes faits, déjà été définitivement condamnée par le juge pénal ou a bénéficié d'une décision définitive de non-lieu ou de relaxe déclarant que la réalité de l'infraction n'est pas établie ou que cette infraction ne lui est pas imputable. Si une telle décision de non-lieu ou de relaxe intervient postérieurement au prononcé d'une amende administrative, la révision de cette amende devrait être de droit.
Par ailleurs, si, à la suite du prononcé d'une amende administrative, une amende pénale est infligée pour les mêmes faits, la première s'imputerait sur la seconde.
A noter : le produit de l'amende devrait être versé aux comptes de la collectivité débitrice du RSA.
Le projet de loi prévoit que, en cas de fausse déclaration, d'omission délibérée de déclaration ou de travail dissimulé ayant conduit au versement du RSA pour un montant indu supérieur à deux fois le plafond mensuel de la sécurité sociale (soit 5 546 € pour 2008), ou en cas de récidive, le président du conseil général pourra, après avis de l'équipe pluridisciplinaire, supprimer pour une durée maximale de un an le versement de la part du RSA qui excède le revenu minimum garanti. Cette sanction sera étendue aux membres du foyer lorsque ceux-ci se seront rendus complices de la fraude.
La durée de la sanction sera déterminée par le président du conseil général « en fonction de la gravité des faits, de l'ampleur de la fraude, de sa durée et de la composition du foyer ».
Cette suppression ne pourra toutefois être prononcée lorsque la personne concernée aura, pour les mêmes faits, déjà été définitivement condamnée par le juge pénal ou aura bénéficié d'une décision définitive de non-lieu ou de relaxe déclarant que la réalité de l'infraction n'est pas établie ou que cette infraction ne lui est pas imputable. Si une telle décision de non-lieu ou de relaxe intervient après le prononcé de la suppression du service du RSA, celui-ci fera l'objet d'un versement rétroactif au bénéficiaire, précise le projet de loi. Par ailleurs, si, à la suite du prononcé d'une décision prise en application de ces dispositions, une amende pénale est infligée pour les mêmes faits, les montants de RSA supprimé s'imputeront sur celle-ci.
A noter : la décision de suppression prise par le président du conseil général sera transmise à la caisse nationale des allocations familiales et à la caisse centrale de MSA qui en informeront, pour son application, l'ensemble des organismes chargés du versement du RSA.
La partie du projet de loi consacrée à la réforme des politiques d'insertion tend à tirer les conclusions du « Grenelle de l'insertion » (7).
Le projet de loi réaffirme la compétence exclusive des départements en matière d'insertion. Mais cette compétence exclusive, qui sera toujours définie dans le cadre du programme départemental d'insertion, devrait voir son champ d'application étendu puisque le lien entre la prestation de RMI et la politique d'insertion disparaît. En effet, actuellement, l'article L. 263-1 du code de l'action sociale et des familles stipule que « le président du conseil général conduit l'action d'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion ». Le projet de loi, lui, prévoit simplement que, « avant le 31 mars de chaque année, le conseil général adopte un programme départemental d'insertion qui définit la politique départementale d'accompagnement social et professionnel, recense les besoins d'insertion et l'offre locale d'insertion et planifie les actions d'insertion correspondantes ».
Le projet de loi entend aussi « permettre une mise en commun des moyens aujourd'hui alloués aux politiques d'insertion » à tous les niveaux en mettant en place un pacte territorial d'insertion.
Ainsi, pour la mise en oeuvre du programme départemental d'insertion, le département, l'Etat, la future institution issue de la fusion ANPE-Assedic, les organismes concourant au service public de l'emploi, les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale et les collectivités territoriales intéressées, notamment la région, ainsi que toute partie concernée pourront, selon le texte, conclure un pacte territorial pour l'insertion définissant notamment les modalités de coordination des actions qu'ils auront entreprises pour favoriser l'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du RSA. Ce pacte pourra prévoir, en particulier, au titre de la formation professionnelle, le concours de la région aux politiques territoriales d'insertion. Et pourra faire l'objet de déclinaisons locales dont le nombre et le ressort seront arrêtés par le président du conseil général.
« Dans un souci de simplification et de rationalisation des dispositifs de contrats aidés », le projet de loi prévoit de réunir, au 1er juin 2009, les contrats aidés « autour de deux instruments (contre quatre actuellement) - le contrat d'accompagnement dans l'emploi pour le secteur non marchand et le contrat initiative-emploi pour le secteur marchand - regroupés sous le label commun «contrat unique d'insertion» », explique le gouvernement dans l'exposé des motifs. Le contrat d'avenir (secteur non marchand) et le contrat insertion-revenu minimum d'activité (secteur marchand) seront donc supprimés. Ceux conclus avant le 1er juin 2009 continueront toutefois à produire leurs effets jusqu'à leur terme dans les conditions prévues par la réglementation applicable avant cette date, indique le projet de loi. Et ils ne pourront faire l'objet d'aucun renouvellement ni d'aucune prolongation au-delà du 1er juin 2009.
Parallèlement, des aménagements sont apportés au contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE) et au contrat initiative-emploi (CIE), « dans le sens d'un meilleur accompagnement du parcours d'insertion dans l'emploi du bénéficiaire et d'une plus grande modularité du contrat ».
Selon le texte défendu par Martin Hirsch, le contrat unique d'insertion (CUI) prendra la forme :
pour les employeurs du secteur non marchand, d'un contrat d'accompagnement dans l'emploi ;
pour les employeurs du secteur marchand, d'un contrat initiative-emploi.
Il sera constitué par :
une convention individuelle conclue entre l'employeur, le bénéficiaire et, soit la future institution issue de la fusion ANPE-Assedic pour le compte de l'Etat, soit le président du conseil général lorsque le bénéficiaire perçoit le RSA ;
un contrat de travail conclu entre l'employeur et le bénéficiaire de la convention individuelle.
Le CUI devrait ouvrir droit à une aide financière dont le montant résultera d'un taux appliqué au SMIC, taux qui sera fixé par l'autorité administrative.
Si le département participe au financement de l'aide, le taux de cette aide pourra être majoré en fonction de 3 des critères de modulation de l'aide prévus pour les CAE et les CIE (catégorie et secteur d'activité de l'employeur, actions prévues en matière d'accompagnement professionnel et d'insertion, difficultés d'accès à l'emploi antérieurement rencontrées par le salarié).
Si l'aide est en totalité à la charge du département, le conseil général en fixera le taux sur la base de l'ensemble des critères de modulation de l'aide prévus pour les CAE et les CIE (voir page 31), dans la limite, pour chaque heure travaillée, de 95 % du SMIC pour les CAE et de 47 % du SMIC pour les CIE.
Préalablement à la conclusion des conventions individuelles, les départements devront, selon le texte, signer une convention annuelle d'objectifs et de moyens avec l'Etat qui fixera :
le nombre prévisionnel de conventions individuelles conclues au titre de l'embauche de bénéficiaires du RSA financé par le département ;
les modalités de financement des conventions individuelles et les taux d'aide applicables ;
les actions d'accompagnement et les autres actions ayant pour objet de favoriser l'insertion durable des salariés embauchés en CAE.
Les résultats constatés en matière d'insertion durable des salariés embauchés en contrat unique d'insertion dans le cadre des conventions annuelles d'objectifs et de moyens antérieures seront pris en compte pour déterminer le montant total de la participation financière de l'Etat.
Par ailleurs, il est prévu que le président du conseil général transmette à l'Etat, dans des conditions fixées par décret, toute information permettant le suivi du contrat unique d'insertion