Le groupe de travail « suivi de la mise en oeuvre du plan national d'action pour l'inclusion sociale » (PNAI) du conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (CNLE), mis en place en janvier 2007, a entrepris une analyse critique des trois axes du PNAI 2006-2008 afin de formuler un bilan de ce plan et des préconisations pour le prochain. Ces travaux ont abouti à la production d'un « avis préparatoire à l'élaboration du PNAI 2008-2011 », adopté par le CNLE le 17 juillet dernier (1). Un document dans lequel il fait un certain nombre de propositions notamment sur la question de l'accès et du retour à l'emploi des personnes qui en sont les plus éloignées ou encore de l'amélioration de l'offre de logement social et d'hébergement (2). Le gouvernement a prévu d'en tenir compte dans le prochain PNAI, lequel composera le premier volet du nouveau rapport national de stratégie « inclusion sociale/protection sociale » pour la période 2008-2011 que la France doit présenter fin septembre à la Commission européenne.
Sur la situation du logement en France, après un bref rappel du contexte actuel, le CNLE préconise notamment des approches différenciées selon les territoires, dans la conduite des politiques en la matière. « L'effort doit être centré sur les départements ayant une forte tension du marché et un manque de logements abordables », plaide-t-il, soulignant que 90 % des recours formés en application de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (DALO) (3) sont concentrés dans six régions. Il appelle en particulier à des mesures exceptionnelles en Ile-de-France. En outre, « sur les marchés tendus [...], il n'est pas réaliste de penser que la mise en oeuvre du DALO pourrait être satisfaite par le seul contingent préfectoral », indique encore le CNLE, appelant ainsi à la recherche de « débouchés complémentaires » auprès des autres réservataires concernés sur le territoire : collectivités territoriales, 1 % logement, bailleurs... Le CNLE réclame également un renforcement des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées, « pour en faire des instruments plus forts d'orientation, de programmations cohérentes de logement et d'hébergement ». Il estime par ailleurs que le PNAI 2008-2011 devra insister - beaucoup plus que le précédent - sur la nécessaire mobilisation du parc locatif privé, un enjeu décisif pour le DALO. « Il faudrait ainsi mobiliser dans les plus brefs délais 100 000 logements dans le parc privé, afin de loger au niveau du loyer social les personnes très modestes », estime-t-il, plaidant également pour qu'il soit imposé à tout programme immobilier de plus de dix logements de respecter un quota minimum de 20 % de logements à loyers accessibles.
Le constat n'est pas nouveau, la crise du logement a provoqué un engorgement du dispositif d'hébergement. Après avoir rappelé, là encore, le contexte et les réformes en cours, le CNLE émet un ensemble de recommandations. « L'offre d'hébergement étant insuffisante en nombre et en diversité sur certains territoires, il faudrait développer une diversité de propositions d'hébergement ou de logement adapté, préconise-t-il notamment, cela « afin de prendre en compte au mieux les besoins particuliers des personnes (centres d'hébergement et de réinsertion sociale, aides au logement temporaires, baux glissants, maisons-relais...) ».
Il souligne par ailleurs que la combinaison du plan d'action renforcé pour les personnes sans abri et de la loi DALO a des conséquences sur la fonction des centres d'hébergement d'urgence (CHU) transformés en centres de stabilisation ou, de fait, d'orientation. « Leur activité est désormais beaucoup plus tournée vers l'insertion sociale. C'est un travail professionnel de diagnostic et d'orientation qui en sera désormais attendu, nécessitant de mobiliser de nouvelles compétences qui impliquent un renforcement en personnel qualifié. » Le CNLE estime donc nécessaire de mener un travail sur les métiers dits « de l'urgence sociale » ainsi qu'une étude des besoins dans ce secteur.
Sur la question de l'incitation à l'emploi, le CNLE s'est notamment intéressé aux contrats aidés et en particulier au contrat unique d'insertion que le gouvernement s'est engagé à mettre en place en 2009. Le conseil souligne que la mise en oeuvre de cette réforme suppose « une meilleure coordination des différents intervenants et organismes pour l'accompagnement des salariés, une articulation du service public de l'emploi avec les conseils généraux et une articulation départements/région ». « Il importe aussi, précise-t-il encore, de clarifier les responsabilités de chacun : celles de l'employeur, dont le métier n'est pas l'insertion mais qui a bien une responsabilité d'insertion en tant qu'utilisateur d'emplois aidés, et celles du futur opérateur unique qui doit assurer le suivi de tout le parcours d'insertion, en coordination avec les autres acteurs. » Le CNLE insiste, enfin, sur « la nécessité que soit défini et consolidé le budget public consacré aux contrats aidés et porté par l'Etat et les collectivités locales ».
Autre dispositif évoqué : le revenu de solidarité active (RSA) (voir également ce numéro, page 5). Le CNLE regrette notamment que le RSA, en ne ciblant que le public des travailleurs pauvres et des personnes qui reprennent un emploi, « ne change rien à la situation des personnes qui n'ont pas accès à l'emploi ». « De plus, la refonte des minima sociaux concernera le revenu minimum d'insertion et l'allocation de parent isolé, mais la question de la possible ouverture du RSA aux bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique, de l'allocation aux adultes handicapés, et aux jeunes de 18 à 25 ans reste posée », indique l'avis.
(1) Disponible sur
(2) Ces deux thèmes correspondent à deux des trois axes du PNAI. Le troisième axe porte sur l'insertion socio-professionnelle des jeunes.