LES NOUVEAUX DROITS ET DEVOIRS DES DEMANDEURS D'EMPLOI

La loi relative aux droits et aux devoirs des demandeurs du 1^er août 2008 fixe les critères, évolutifs dans le temps, de l'« offre raisonnable d'emploi » qu'un chômeur ne peut refuser deux fois consécutivement sous peine d'être radié temporairement des listes. Elle institue par ailleurs un médiateur auprès du nouvel opérateur du service public de l'emploi (SPE) issu de la fusion de l'Agence nationale pour l'emploi et des Assedic, et acte la suppression progressive de la dispense de recherche d'emploi d'ici à 2012.

Selon l'entourage du secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, Laurent Wauquiez, « il n'y a pas d'entrée en vigueur immédiate de la loi, qui nécessite la parution d'un décret, probablement en octobre ». Décret qui devrait préciser que la durée de la radiation de la liste des demandeurs d'emploi en cas de refus de deux offres raisonnables d'emploi est de 2 mois.

La loi du 1^er août 2008 propose une nouvelle rédaction de l'article L. 5411-6 du code du travail définissant la relation du demandeur d'emploi et du nouvel opérateur issu de la fusion de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) et des Assedic.

Dans sa rédaction antérieure, cet article disposait simplement que « les demandeurs d'emploi immédiatement disponibles pour occuper un emploi (1) [étaient] tenus d'accomplir des actes positifs et répétés de recherche d'emploi ». La loi maintient cette obligation, introduite dans le code du travail par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, mais elle la replace dans un contexte plus large. Alors que le nouvel opérateur se voit assigner la mission d'orienter et d'accompagner dans leur recherche les demandeurs d'emploi immédiatement disponibles à l'embauche, ces derniers sont toujours tenus d'accomplir des actes positifs et répétés de recherche d'emploi, mais aussi, et là réside la nouveauté, de participer à la définition et à l'actualisation du projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE) et d'accepter les offres raisonnables d'emploi qui leur sont proposées (code du travail [C. trav.], art. L. 5411-6 modifié).

Quatre nouveaux articles sont par ailleurs insérés dans le code du travail pour définir le PPAE et l'offre raisonnable d'emploi. Le PPAE était jusqu'alors mentionné dans la partie réglementaire du code du travail, aux articles R. 5411-14 et R. 5411-15. Avec la loi du 1^er août 2008, qui lui donne une nouvelle portée, il reçoit « une consécration législative » (Avis A.N. n° 1055, Yves Albarello, juillet 2008, page 14). Et plusieurs modifications sont apportées à sa définition.

D'abord, il est prévu qu'il ne sera plus établi par l'ANPE, ou par tout autre organisme participant au service public de l'emploi, mais élaboré et actualisé conjointement par le demandeur d'emploi et par le nouvel opérateur issu de la fusion ANPE-Assedic ou, lorsqu'une convention passée avec l'opérateur unique le prévoit, un organisme participant au SPE. Le PPAE et ses actualisations sont alors transmis pour information à l'opérateur unique (C. trav., art. L. 5411-6-1, al. 1, nouveau).

Ensuite, les éléments pris en compte dans le projet personnalisé et son contenu sont redéfinis. Jusqu'à présent, le PPAE devait définir les caractéristiques des emplois recherchés et tenir compte, pour cela, de la situation du demandeur d'emploi - notamment de sa formation, de sa qualification, de sa situation personnelle et familiale - et de la situation locale du marché du travail ainsi que des possibilités de mobilité géographique et professionnelle de l'intéressé. Dorénavant, il doit préciser la nature et les caractéristiques de l'emploi ou des emplois recherchés, la zone géographique privilégiée et le niveau de salaire attendu, en tenant compte de la formation du demandeur d'emploi, de ses qualifications, de ses connaissances et compétences acquises au cours de ses expériences professionnelles, de sa situation personnelle et familiale ainsi que de la situation du marché du travail local (C. trav., art. L. 5411-6-1, al. 2, nouveau).

Le projet personnalisé d'accès à l'emploi devra en outre être actualisé « périodiquement », notamment pour « accroître les perspectives de retour à l'emploi ». Lors de cette actualisation, les éléments constitutifs de l'offre raisonnable d'emploi sont révisés (C. trav., art. L. 5411-6-3, al. 1, nouveau).

Enfin, le projet personnalisé acquiert des effets juridiques. D'une part, en effet, le refus du demandeur d'emploi de s'inscrire dans cette démarche pourra être sanctionné (voir ci-après). D'autre part, des éléments du PPAE - la nature et les caractéristiques de l'emploi ou des emplois recherchés, la zone géographique privilégiée pour la recherche et le salaire attendu - sont constitutifs de l'offre raisonnable d'emploi qui doit être acceptée (C. trav., art. L. 5411-6-2 nouveau). Enfin, le SPE doit également s'engager, dans le projet personnalisé, à mettre en oeuvre des actions d'accompagnement et, le cas échéant, de formation et d'aide à la mobilité (C. trav., art. L. 5411-6-1, al. 3, nouveau).

Le code du travail comprenait déjà une définition de l'emploi dit « compatible » dont le refus par un demandeur d'emploi pouvait être sanctionné par une radiation et/ou une réduction ou une suppression de ses allocations. Définition qui était d'ailleurs assez rigoureuse, puisque l'intéressé devait accepter tout emploi compatible avec sa spécialité ou sa formation quelle que soit la durée du contrat, donc même un contrat à durée déterminée court, et ce dès lors que le taux de salaire était normal, « quand bien même cela [entraînait] pour lui un important sacrifice salarial ». (Rap. A.N. n° 1043, Marie-Christine Dalloz, juillet 2008, page 19).

Ce qu'introduit la loi du 1^er août 2008 avec l'« offre raisonnable d'emploi », c'est une définition objective - reposant même partiellement sur des critères chiffrés d'exigence salariale et de mobilité géographique - et évolutive de l'emploi qui doit être accepté. Selon la rapporteure du texte à l'Assemblée nationale, la députée (UMP) Marie-Christine Dalloz, cette définition laisse, dans un premier temps, « une grande liberté au demandeur d'emploi, les éléments constitutifs de l'offre raisonnable étant fixés dans le PPAE » (Rap. A.N. n° 1043, Marie-Christine Dalloz, juillet 2008, page 19). Puis, le temps passant, des éléments impératifs sont insérés dans la définition de l'offre raisonnable applicable à chaque demandeur d'emploi. Ainsi, le législateur a prévu que (C. trav., art. L. 5411-6-3, al. 2 et 3, nouveaux) :

lorsque le demandeur d'emploi est inscrit sur la liste des demandeurs d'emploi depuis plus de 3 mois, est considérée comme raisonnable l'offre d'un emploi compatible avec ses qualifications et compétences professionnelles et rémunéré à au moins 95 % du salaire antérieurement perçu ;

le niveau de salaire à accepter est porté à 85 % de l'ancien salaire après 6 mois d'inscription. En outre, est ajoutée la condition selon laquelle l'offre raisonnable ne peut entraîner, à l'aller comme au retour, un temps de trajet en transport en commun entre le domicile et le lieu de travail supérieur à une heure ou une distance à parcourir de plus de 30 kilomètres. Soit un total de 2 heures et 60 kilomètres par jour ;

après un an d'inscription, est considérée comme raisonnable l'offre d'un emploi compatible avec les qualifications et les compétences professionnelles du demandeur d'emploi et rémunéré au moins à hauteur du revenu de remplacement de l'intéressé, tout en répondant aux mêmes conditions en termes d'éloignement géographique.

Si le demandeur d'emploi suit une formation prévue dans son projet personnalisé, ces durées sont prorogées du temps de cette formation (C. trav., art. L. 5411-6-3, al. 4, nouveau).

La loi ajoute que ces dispositions ne peuvent avoir pour effet d'obliger un demandeur d'emploi à accepter un niveau de salaire inférieur à celui normalement pratiqué dans la région et pour la profession concernée, et qu'elles s'appliquent dans le respect des dispositions légales et conventionnelles en vigueur, notamment celles relatives au SMIC (C. trav., art. L. 5411-6-4 nouveau). Ce, pour « éviter que la nouvelle législation sur l'offre raisonnable d'emploi ne favorise une pression à la baisse sur les salaires » (Rap. Sén. n° 400, Dominique Leclerc, juin 2008, page 14).

Autre garde-fou : si le projet personnalisé d'accès à l'emploi prévoit que le ou les emplois recherchés sont à temps complet, le demandeur d'emploi ne peut être obligé d'accepter un emploi à temps partiel (C. trav., art. L. 5411-6-4 nouveau).

A noter : pour les personnes déjà inscrites au chômage ou qui le seront d'ici à l'entrée en vigueur de la loi, les délais entraînant la modification des critères de l'offre raisonnable d'emploi - 3 mois, 6 mois et 1 an - sont décomptés à partir de la date où leur PPAE est défini ou actualisé pour la première fois conformément aux nouvelles règles posées par la loi (art. 6 de la loi).

La loi relative aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi redéfinit par ailleurs les différents cas de radiation de la liste des demandeurs d'emploi - tels qu'ils figurent à l'article L. 5412-1 du code du travail -, afin de tirer les conséquences de l'instauration de l'offre raisonnable d'emploi et de l'inscription dans la loi du projet personnalisé d'accès à l'emploi.

Pour l'essentiel, les motifs de radiation figurant à cet article restent inchangés, à quelques nuances près. Peuvent ainsi toujours être radiées de la liste des demandeurs d'emploi les personnes qui ne peuvent justifier de l'accomplissement d'actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer ou de reprendre une entreprise. Peuvent également être radiés, sans changement, les demandeurs d'emploi qui, sans motif légitime, refuse de suivre une action de formation ou d'aide à la recherche d'emploi proposée par l'un des organismes du SPE (2), la loi précisant dorénavant, ce qui est protecteur, que cette action doit avoir été inscrite dans le PPAE (C. trav., art. L. 5412-1 modifié). Il en est de même de la personne qui a fait de fausses déclarations pour être ou demeurer inscrite sur la liste des demandeurs d'emploi (C. trav., art. L. 5412-2 nouveau). Ou encore qui, sans motif légitime, refuse (C. trav., art. L. 5412-1 modifié) :

de répondre à toute convocation des services mentionnés ci-dessus ou d'organismes mandatés par eux ;

de se soumettre à une visite médicale auprès des services médicaux de main-d'oeuvre destinée à vérifier leur aptitude au travail ou à certains types d'emploi ;

une proposition de contrat d'apprentissage ou de contrat de professionnalisation ;

une action d'insertion ou une offre de contrat aidé.

La loi procède principalement à deux modifications dans les motifs de radiations. Elle supprime d'abord la notion de refus d'« emploi compatible », qui est remplacée par celle de refus d'offre raisonnable d'emploi. Pour la rapporteure Marie-Christine Dalloz, « cette nouvelle notion présente l'avantage - et la sécurité, pour les demandeurs d'emploi - de comporter une définition claire, chiffrée même, de l'emploi qu'il est raisonnable d'accepter » (Rap. A.N. n° 1043, Marie-Christine Dalloz, juillet 2008, page 50). Par ailleurs, la nouvelle législation ne prévoit de radiation qu'après le refus, sans motif légitime, de 2 offres raisonnables, alors qu'un refus d'emploi compatible suffisait auparavant à fonder cette décision.

Un nouveau motif de radiation est par ailleurs créé : le refus du demandeur d'emploi, sans motif légitime, d'élaborer ou d'actualiser le PPAE. Cette insertion est logique dès lors que le projet personnalisé devient l'un des pivots du dispositif, notamment parce que certains de ces éléments sont constitutifs de l'offre raisonnable d'emploi.

A noter : le gouvernement prévoit de fixer la durée de la radiation en cas de refus de deux offres raisonnables d'emploi à 2 mois, par décret.

Il est créé, au sein du nouvel opérateur issu de la fusion ANPE-Assedic, un médiateur national dont la mission est de recevoir et de traiter les réclamations individuelles relatives au fonctionnement de cette institution, sans remettre en cause les voies de recours existantes.

Le médiateur national, placé auprès du directeur général du nouvel opérateur, coordonnera l'activité de médiateurs régionaux, placés auprès de chaque directeur régional, qui recevront et traiteront les réclamations dans le ressort territorial de la direction régionale. Réclamations qui, prévoit la loi, devront avoir été précédées de démarches auprès des services concernés. Le médiateur national sera le correspondant du médiateur de la République. Et remettra chaque année au conseil d'administration du nouvel opérateur un rapport dans lequel il formulera les propositions qui lui paraissent de nature à améliorer le fonctionnement du service rendu aux usagers. Rapport qui sera transmis au ministre chargé de l'emploi, au Conseil national de l'emploi et au médiateur de la République.

Les réclamations mettant en cause une administration, une collectivité territoriale, un établissement public ou tout autre organisme investi d'une mission de service public, autre que le nouvel opérateur, seront transmises, en tant que de besoin, au médiateur de la République, conformément à ses compétences. Etant précisé que la saisine de ce dernier, dans son champ de compétences, mettra fin à la procédure de réclamation (C. trav., art. L. 5312-12-1 nouveau).

La loi confie au nouvel opérateur issu de la fusion ANPE-Assedic la tâche de mette en oeuvre le PPAE, et en conséquence, indirectement, l'offre raisonnable d'emploi, puisqu'elle intégrera des éléments inscrits au PPAE. Problème : la mise en place du nouvel opérateur est... en cours. Juridiquement, il n'existera formellement qu'à la date de la première réunion de son conseil d'administration, laquelle pourrait être repoussée au 1^er janvier 2009 (3). Compte tenu de ce décalage dans le temps et afin d'éviter tout vide juridique, sachant que le PPAE dispose déjà d'une base réglementaire, il était nécessaire de prévoir une disposition applicable à la période antérieure à la mise en place effective du nouvel opérateur. En conséquence, la loi confie logiquement à l'ANPE la mission de mettre en oeuvre les dispositions qu'elle prévoit dans l'attente de la création formelle du nouvel opérateur (art. 6 de la loi).

La loi organise par ailleurs l'extinction de la dispense de recherche d'emploi. « Cette mesure relève bien évidemment des droits et devoirs des demandeurs d'emploi », souligne la députée (UMP) Marie-Christine Dalloz, rapporteure du texte à l'Assemblée nationale. « Elle a été discutée avec les partenaires sociaux dans le cadre du groupe de travail tripartite qui a débattu de l'emploi des seniors en mai et juin derniers et s'inscrit dans une priorité incontestable du gouvernement, qui est aussi une priorité européenne, l'amélioration du taux d'emploi des seniors » (Rap. A.N. n° 1043, Marie-Christine Dalloz, juillet 2008, page 20).

Le dispositif prévu consiste en une extinction progressive de la dispense de recherche d'emploi avec un relèvement graduel, d'ici à la suppression totale de ce système en 2012, de l'âge auquel on peut y accéder. Auparavant, pouvaient être dispensés de rechercher un emploi les demandeurs d'emploi âgés d'au moins : 57 ans et demi ; 55 ans à condition de justifier d'au moins 160 trimestres validés dans les régimes de base obligatoires d'assurance vieillesse ou de périodes reconnues équivalentes. Les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) âgés de 55 ans ou plus pouvaient également, à leur demande, être dispensés de recherche d'emploi. Avec la loi du 1^er août 2008, seront dispensées, à leur demande, de la condition de recherche d'emploi : les personnes inscrites comme demandeurs d'emploi et bénéficiaires de l'allocation d'aide au retour à l'emploi âgées d'au moins 58 ans en 2009, d'au moins 59 ans en 2010 et d'au moins 60 ans en 2011 ; celles inscrites comme demandeurs d'emploi bénéficiaires de l'ASS âgées d'au moins 56 ans et demi en 2009, d'au moins 58 ans en 2010 et d'au moins 60 ans en 2011 (C. trav., art. L. 5421-3, al. 2, modifié). Les personnes inscrites comme demandeurs d'emploi qui ne peuvent bénéficier de la dispense de recherche d'emploi dans les conditions prévues ci-dessus (par exemple, parce qu'elles ne sont pas indemnisées), et âgées d'au moins 56 ans et demi en 2009, d'au moins 58 ans en 2010 et d'au moins 60 ans en 2011, seront dispensées, à leur demande et à partir de ces âges, des obligations mentionnées à l'article L. 5411-6 du code du travail : participer à la définition et à l'actualisation du projet personnalisé d'accès à l'emploi, d'accomplir des actes positifs et répétés de recherche d'emploi et d'accepter les offres raisonnables d'emploi (C. trav., art. L. 5411-8 modifié).

A compter du 1^er janvier 2012, les dispositions du code du travail relatives à la dispense de recherche d'emploi seront abrogées. Toutefois, les personnes qui bénéficiaient d'une telle dispense avant le 1^er janvier 2012 continueront à en bénéficier (art. 4, II et III de la loi).

Avant le 30 juin 2011, le gouvernement doit déposer au Parlement un rapport « sur l'impact sur le retour à l'emploi des intéressés de la suppression progressive de la dispense de recherche d'emploi et, le cas échéant, au vu de ces éléments, sur l'opportunité d'un aménagement de la législation » (art. 4, IV de la loi).