La situation actuelle du rattachement fonctionnel de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) - nouvelle appellation de la Commission des recours des réfugiés (1) - à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) « nourrit une ambiguïté », explique Jacky Richard, conseiller d'Etat, en préambule d'un rapport remis en avril dernier à François Fillon mais qui n'a toujours pas été rendu public. « En effet, il est peu satisfaisant qu'une juridiction soit rattachée, pour son financement et son fonctionnement, à l'organisme dont elle contrôle les décisions. » Le gouvernement compte mettre un terme prochainement à cette situation en confiant la gestion de la juridiction spécialisée au Conseil d'Etat. Le transfert budgétaire devrait ainsi intervenir le 1er janvier 2009. En attendant, le Premier ministre avait demandé à Jacky Richard d'identifier les conditions de la réussite de cette réforme et les obstacles qui pourraient la contrarier. Aussi et surtout, il lui avait demandé d'étudier la possibilité de confier la présidence des formations de jugement de la CNDA à « des magistrats administratifs, financiers ou judiciaires d'une ancienneté et d'une expérience suffisante qui y consacreraient la totalité de leur activité ». Une évolution qui, selon le pensionnaire de Matignon, « permettrait de réduire en conséquence le nombre aujourd'hui élevé des formations de jugement et de favoriser l'harmonisation de leur jurisprudence ». C'est ainsi qu'au-delà de la question du transfert des moyens qu'entraînera le changement de tutelle, l'auteur du rapport avance diverses propositions pour faire de la CNDA une juridiction administrative « professionnalisée et performante ».
Aujourd'hui, le trop grand nombre de formations de jugement est le « problème principal » de la CNDA, estime Jacky Richard. « Début 2007, la cour faisait encore appel à quelque 132 présidents » vacataires, explique-t-il, pointant les inconvénients de cette situation : absence de vie de juridiction - « les présidents sont de passage » et viennent essentiellement pour l'audience qu'ils président -, absence d'implication du président au sein de sa division (2), problèmes d'harmonisation de la jurisprudence... Le conseiller d'Etat propose en conséquence de restructurer la fonction juridictionnelle autour de dix magistrats à temps plein, des « présidents permanents » qui prendraient « chacun environ 2 000 décisions par an ». Dans l'esprit de l'auteur du rapport, les présidents permanents seraient appelés à être la clef de voûte de la réforme proposée. Leur mission serait plus étendue que celle dévolue actuellement aux présidents vacataires et comprendrait également la participation à la vie collective, juridique et administrative de la CNDA. Ils prépareraient ainsi les séances de jugement avec les rapporteurs, participeraient pour tout ou partie à la rédaction de la décision ainsi qu'à la mise en cohérence de la jurisprudence de la cour... Ils seraient, comme aujourd'hui, assistés de deux assesseurs, l'un représentant le Haut Commissariat pour les réfugiés, l'autre l'une des administrations présentes au conseil d'administration de l'OFPRA.
Conscient de la faible attractivité des postes de présidents de formation de jugement de la CNDA - « audiences longues, rôle chargé, pression psychologique, charge humaine et affective des situations à considérer », contentieux répétitif et au contenu juridique peu dense -, Jacky Richard suggère notamment de les élever au grade de président de tribunal administratif. « Cette proposition permet de garantir une présence à la cour de magistrats ayant une ancienneté et une expérience avérées et qui auront été affectés à la CNDA sur la base du volontariat », assure-t-il.
Parallèlement, préconise encore le conseiller d'Etat, entre 20 et 30 présidents vacataires continueraient à intervenir à la CNDA à raison de deux à trois présidents par division, afin notamment de « répondre avec souplesse et rapidité aux variations parfois brutales du volume d'activité de la juridiction ». Ces magistrats auraient les mêmes prérogatives et les mêmes devoirs que les présidents permanents et la durée de leur mandat serait de trois ans renouvelables.
L'auteur du rapport estime que, compte tenu de la réforme, l'objectif de production de la CNDA pourrait être fixé à 30 000 décisions en 2009 (3). « Ce calibrage permet la gestion d'un flux annuel s'élevant à 25 000 nouvelles affaires et le traitement définitif du stock [de dossiers anciens] sur trois ans maximum (déstockage de 5 000 affaires par an) », explique-t-il. Afin par ailleurs d'éviter la reconstitution d'un stock, il plaide pour la mise en place d'un suivi de gestion des flux des dossiers entrants et suggère la définition d'objectifs de délais de traitement des recours.
(1) C'est la loi du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile qui a procédé à ce changement d'appellation... sans toutefois modifier ni la nature, ni les prérogatives de la juridiction spécialisée - Voir ASH n° 2533 du 30-11-07, p. 23.
(2) La CNDA comprend actuellement 10 divisions administratives se répartissant les affaires de manière aléatoire et au sein desquelles des rapporteurs sont chargés de l'instruction des recours. Pour statuer sur les dossiers, le chef de la division concernée fait appel à l'un des présidents de formation de jugement qui est rattaché à sa division, et à deux assesseurs.
(3) A titre de comparaison, la Commission des recours des réfugiés a examiné 27 000 recours l'an dernier.