PRIORITÉ AU RETOUR À EMPLOI

Six mois après le lancement du « Grenelle de l'insertion » à l'initiative du président de la République, le 23 novembre dernier, le Haut Commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté peut s'enorgueillir d'un aboutissement à la portée symbolique : la finalisation, le 27 mai, dans la salle des accords du ministère du Travail, 40 ans jour pour jour après ceux de 1968, d'une feuille de route qui définit « de nouveaux principes d'action » et les réformes à conduire pour « une nouvelle stratégie des politiques d'insertion », ainsi que les engagements de toutes les parties prenantes - Etat, partenaires sociaux, employeurs privés, publics et associatifs, collectivités territoriales, associations de lutte contre les exclusions et acteurs de l'insertion par l'activité économique (voir encadré, page 6). Déclinaison concrète du rapport général (1) issu de ce processus d'échanges au sein de trois groupes de travail (2) et lors de 14 rencontres territoriales thématiques, ce document constitue, précise Martin Hirsch, « le résultat de 200 heures de négociations » visant à faire de l'insertion « non pas une politique marginale pour des marginaux, mais une politique au centre de la société » sur le long terme et hors du « coup par coup ». Avec un parti pris : l'insertion professionnelle, « sans négliger l'accompagnement social ». Partir du besoin des personnes et non de leur statut, simplifier et décloisonner les dispositifs, moins recourir à des droits spécifiques qui, selon les termes du Haut Commissaire, « sous couverts d'être protecteurs sont relégateurs » et plus au droit commun, ont été les autres leitmotive de la démarche.

De cette feuille de route, qui manque encore de chiffrage et de calendrier, il ressort plusieurs chantiers prioritaires relevant, pour quelques-uns, de modifications législatives, comme la réforme de la gouvernance des politiques d'insertion, mais surtout de changements de pratiques. Affichant la volonté d'honorer les engagements pris en novembre par l'Etat, François Fillon a, le 27 mai, repris à son compte les propositions relevant de sa compétence : « le résultat de vos travaux vaut d'ores et déjà programme pour l'action publique ». Le « Grenelle » a, selon lui, ouvert la voie d'une « réforme d'un système qui doit devenir moins dispendieux, tout en corrigeant mieux les inégalités ». Les sujets pour lesquels des dispositions législatives sont nécessaires seront abordés dans un projet de loi « portant généralisation du revenu de solidarité active [RSA] et réforme des politiques d'insertion », qui devrait être présenté, a-t-il promis, en conseil des ministres « dans les meilleurs délais » pour qu'il puisse être examiné au Parlement « dès cet automne ».

Le programme annoncé par le gouvernement comprend trois chantiers essentiels : la construction des parcours d'insertion autour d'un « référent unique » au sein du service public de l'emploi, la création d'un « contrat unique » d'insertion (qui devrait donc être intégré au futur projet de loi sur le RSA) et la réforme du financement de l'insertion par l'activité économique. Sur le premier point, l'accompagnement à partir du service public de l'emploi rejoint « le sens de la création du nouvel opérateur fusionnant l'ANPE et l'Unedic », a souligné le Premier ministre, « favorable sur le principe » à une « intervention forte du service public de l'emploi en direction des allocataires des minima sociaux ».

Ce projet de référent unique au sein du service public de l'emploi, objet de vives discussions entre les participants au « Grenelle », est plus largement défini dans le rapport général qui a alimenté la feuille de route. Son intention : « assurer un accompagnement global pour chaque personne », avec l'idée sous-jacente que nul ne peut être considéré comme inemployable. En suivant cette orientation, l'Etat devra avoir conscience de son « impact significatif sur le nombre de personnes inscrites sur la liste des demandeurs d'emploi ». A moins qu'une neuvième catégorie de chômeurs soit créée... Le rapport propose qu'un « référent unique » soit pour chaque personne en insertion garant et responsable de la mise en oeuvre de son accompagnement, qui pourrait être délégué, pour tout ou partie, à une collectivité territoriale, à une association, « voire à un opérateur privé ». Dans un objectif de clarification de la gouvernance des politiques d'insertion, il propose que l'organisation de cet accompagnement soit décidé à l'échelle départementale, tandis que le « niveau opérationnel » serait celui du bassin d'emploi.

Les acteurs de l'insertion n'ont pas manqué de souligner les effets pervers que pourrait avoir ce rôle prépondérant du service public de l'emploi. Au moment du débat sur le projet de loi relatif aux droits et devoirs des demandeurs d'emploi, est-il pertinent de faire de l'opérateur unique une institution qui à la fois contrôle, sanctionne et accompagne ? Quels moyens et quelle formation pour la prise en compte de la situation spécifique des personnes les plus éloignées de l'emploi ? Guy-Henry Duplessis, du MNCP (Mouvement national des chômeurs et précaires), membre du « collège usagers », craint également de voir, face aux opérateurs privés, « les usagers devenir des clients ». Conscients de tous ces risques, les présidents des groupes de travail ont ajouté dans le rapport une précaution essentielle : la prise en compte des difficultés individuelles des personnes, notamment « pour ce qui relève de la mise en oeuvre d'éventuelles sanctions ». ATD quart monde aurait pour sa part préféré que « l'approche de ce référent soit réellement globale, autrement dit ni sociale, ni professionnelle », et plaide pour des expérimentations « permettant de créer la fonction, la mission et la formation de «référents uniques»».

Au-delà, certains acteurs, au premier rang desquels des représentants de conseils généraux et les associations de lutte contre les exclusions, ont pointé le risque d'une survalorisation de l'emploi dans cette approche. Malgré la volonté affirmée de prendre en compte les besoins des personnes dans toutes leurs dimensions, le Secours catholique, notamment, craint que l'accompagnement social ne passe tout de même au second plan. Dans la logique des droits et devoirs des usagers, « la sanction n'a de sens que si l'accompagnement social et professionnel est intensif et de qualité », insiste Nicole Maestracci, présidente de la FNARS. Quid des freins à l'accès à l'emploi, comme le logement et la santé ? Du rôle des travailleurs sociaux, que le rapport général évoque rapidement pour proposer qu'ils soient formés au monde économique ? « La question sociale ne peut pas être la variable d'ajustement de la question de l'emploi », estime Jean-Paul Raymond, directeur de l'insertion, de la lutte contre les exclusions et de l'emploi au conseil général de l'Essonne. Et après l'achèvement du « Grenelle », le sujet ne faisait toujours pas l'unanimité : « Le rapport préconise un accompagnement global des personnes, ce qui est une grande avancée, mais il aurait pu aller plus loin, explique Dominique Balmary, président de l'Uniopss, président du Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie et ancien délégué général à l'emploi. La coordination de la politique de l'emploi et de la politique d'action sociale est un problème ancien : comme l'huile et l'eau dans le verre, elles ont toujours eu du mal à se mélanger. J'ai suggéré qu'une réflexion soit confiée au Conseil supérieur du travail social et au Conseil d'orientation pour l'emploi sur ce sujet, celui de l'accompagnement global et de l'accès à la formation des publics éloignés de l'emploi. Mais cette proposition n'a pas été retenue. »

Deuxième engagement pris par le Premier ministre : la création d'un « contrat unique » d'insertion, réclamé de longue date, pour lequel « une négociation avec les partenaires locaux, et notamment les conseils généraux - est sur le point de s'engager », avec la perspective d'une mise en oeuvre en 2009. Les contrats aidés jouant malgré eux, selon le chef du gouvernement, « le rôle de subvention déguisée à certains acteurs du secteur non marchand », la clarification de leurs objectifs aurait vocation à faciliter « leur recentrage ». La régulation des enveloppes budgétaires allouées aux contrats aidés, a ajouté François Fillon, « doit porter moins sur une répartition des volumes de contrats », et plus sur celle des enveloppes financières. Reste que le « contrat unique » mis à l'ordre du jour n'est pas tout à fait celui que les acteurs de l'insertion par l'activité économique attendaient. Selon le scénario retenu dans le rapport général du « Grenelle », il s'agirait de ne conserver que deux régimes juridiques de contrats aidés, l'un dans le secteur marchand sur la base du contrat initiative emploi, l'autre dans le secteur non marchand sur la base du contrat d'accompagnement dans l'emploi. Une segmentation qui ne convainc pas les acteurs de l'insertion par l'activité économique. Pour chaque contrat serait construit « un cadre national souple, laissant aux instances territoriales de programmation le choix de la modulation des paramètres en fonction des publics et des territoires », la loi devant toutefois fixer un minimum de 20 heures pour la durée hebdomadaire et de six mois pour la durée du contrat. Compte tenu des difficultés individuelles des salariés en insertion, il aurait fallu proposer, pour ceux qui en ont besoin, une durée d'emploi plus longue que les 24 mois actuellement permis, regrette pour sa part le Secours catholique. Le rapport préconise par ailleurs de développer le contrat de professionnalisation, « dont l'objectif de qualification le distingue des contrats aidés », au bénéfice de tous les publics. Piste elle aussi soutenue par le chef du gouvernement, selon qui cet outil, « créé par l'accord national de 2003, doit être davantage utilisé ». Dans cet objectif, une mission devrait être confiée « à une personnalité connaissant bien les questions d'insertion professionnelle, à l'instar de la mission sur l'apprentissage qu'avait conduite Henri Lachmann il y a deux ans ».

Autre chantier promis par le Premier ministre : la réforme des règles de financement de l'insertion par l'activité économique, avec une généralisation de l'aide au poste. Le rapport général préconise en effet une aide au poste « modulable encadrée », avec son corollaire : la fin des contrats aidés dans les ateliers et chantiers d'insertion. Le rapport suggère sur ce point une réforme progressive, avec une mise en oeuvre dans trois ou quatre régions en 2009. Les acteurs souhaiteraient pour leur part aboutir, dès 2008, à un dossier unique de conventionnement commun à tous les financeurs publics (collectivités territoriales et Etat). Le cadre d'emploi des salariés accompagnés devrait en outre être unifié sur le modèle du contrat à durée déterminé de droit commun, « en l'adaptant à la situation de certaines catégories de personnes sans emploi selon les modalités prévues par le code du travail déjà utilisées par les entreprises d'insertion ». Les cadres d'emploi spécifiques à la mise à disposition de personnel seraient maintenus mais les associations intermédiaires pourraient recourir à ce contrat à durée déterminée adapté.

« Recomposer les politiques autour de leurs bénéficiaires » ; « simplifier et décloisonner » ; « prévenir par la formation et par la valorisation de l'activité » ; « impliquer davantage les employeurs privés et publics. » Autour de ces quatre grandes orientations, le rapport général du « Grenelle » formule nombre d'autres propositions. Certaines soulignent des divergences qui n'ont pu être résolues au terme des discussions, sur des sujets pourtant fondamentaux. Parmi eux : l'objectif maintes fois réaffirmé de « mettre l'usager au coeur du dispositif ». L'une de ces

nombreuses formules « creuses » qu'il faudrait transformer en « formules pleines », selon les termes de Martin Hirsch. Pour associer effectivement les personnes concernées à la gouvernance et à l'évaluation des politiques, le rapport préconise par exemple d'expérimenter le chèque syndical et associatif, proposition qui n'a pas été reprise dans la feuille de route. La suggestion d'intégrer un représentant des usagers au conseil d'administration du nouvel opérateur public n'a quant à elle jamais pu figurer dans les propositions. Le rapport et la feuille de route ont en revanche proposé la mise en place d'un médiateur du service public de l'emploi et d'un recours contre les décisions prises à l'égard de l'usager, qui puisse être suspensif. Autre question laissée en attente : la mise à disposition des référents uniques de fonds d'intervention « non fléchés » pour leur permettre des marges d'actions en matière de financement de solutions pour le logement, la garde d'enfants, la mobilité ou les soins. Le rapport propose la mutualisation, « voire une harmonisation des différentes aides extralégales pouvant concourir à l'insertion ». Mais une éventuelle fongibilité des fonds n'a pas reçu l'aval de l'Union nationale des centres communaux d'action sociale, soucieuse du respect de la libre administration des collectivités.

Le document recommande encore de « mieux cibler » la formation professionnelle pour en faire un levier de l'insertion, ce à quoi les partenaires sociaux se sont engagés dans la feuille de route. Autre domaine qui a, jusqu'aux discussions finales, suscité beaucoup de débats : l'implication des employeurs. Faute d'être parvenus à un accord sur des mesures contraignantes pour les entreprises, les groupes de travail ont difficilement obtenu du MEDEF que l'introduction du thème de l'insertion dans le dialogue social figure dans la feuille de route.

« Il y a encore des discordances. Faut-il s'en étonner sur des sujets aussi fondamentaux ? », fait remarquer Julien Damon, rapporteur général du « Grenelle », sociologue et professeur associé à Sciences-Po Paris. Si certains membres des groupes de travail estiment les conclusions de la démarche incomplètes, voir imparfaites, tous jugent que leur mise en oeuvre effective permettra déjà de grands progrès. A condition évidemment de ne pas en rester aux incantations. Un deuxième écueil serait de voir le « Grenelle » cantonné dans un processus parallèle aux réformes en cours, sans pouvoir peser sur leur contenu. « Le «Grenelle» a mal commencé avec la réduction des contrats aidés, la réforme de l'indemnisation des chômeurs et la mise en place du contrat d'autonomie, mis en oeuvre sans tenir compte de ses travaux », rappelle Nicole Maestracci. Les acteurs attendent en outre des engagements budgétaires. Au moment de la conférence nationale des exécutifs, « la question des moyens demandés aux collectivités territoriales doit être abordée », ajoute Christophe Sirugue, président du conseil général de Saône-et-Loire (PS), selon qui « « il sera difficile de finaliser le dossier tant que la question du RSA ne sera pas réglée ». Aussi, les groupes de travail ont unanimement souhaité ajouter à leurs préconisations la création d'un comité de suivi. Ils ont été entendus, puisque le Premier ministre a annoncé qu'une mission a été confiée dans ce sens à Karine Camby, magistrate de la Cour des comptes.

Dans ses « éléments de cadrage », le rapport général du Grenelle tente de délimiter la population concernée par les politiques d'insertion. En ajoutant aux demandeurs d'emploi de plus de un an (4 %) les effectifs pris en charge par les politiques de l'insertion et non demandeurs d'emploi depuis plus de un an (travailleurs handicapés, allocataires de l'allocation de solidarité spécifique, du RMI, de l'allocation de parent isolé et de l'allocation équivalent retraite), les bénéficiaires de contrats aidés, les salariés de structures de l'insertion par l'activité économique et les titulaires du contrat d'insertion dans la vie sociale, le document totalise 3,5 millions de personnes, soit environ 13 % de la population active. Au final, « un actif sur huit relève actuellement des politiques d'insertion ».

Le Crédoc a par ailleurs réalisé pour le Haut Commissariat une enquête sur « le recours aux dispositifs d'insertion », dont l'originalité est de porter non pas sur la situation des personnes, mais sur leur parcours. Faite à partir d'une enquête téléphonique auprès de plus de 2 000 personnes âgées de 25 à 59 ans, elle révèle que 20 % des interrogés déclarent être passés par un dispositif d'insertion au moins une fois dans leur vie, qu'il s'agisse d'un minimum social (15 %), d'une structure d'insertion par l'activité économique ou d'un contrat aidé. La majorité (53 %) a connu le chômage au moins une fois, 15 % ont même dû y faire face trois fois.

La feuille de route décline 12 « chantiers prioritaires » issus du rapport général (3), pour lesquels les différents acteurs prennent des engagements.

L'Etat devra, dans la construction du nouveau service public de l'emploi, négocier une convention tripartite avec l'ANPE et l'Unedic « qui n'exclura aucune personne en recherche d'emploi de l'offre de services du nouvel opérateur ». Il devra faire de l'accompagnement des allocataires de minima sociaux une priorité du nouvel opérateur et favoriser la représentation des usagers dans ses instances régionales et locales. En termes de programmation de moyens, il devra définir avec les collectivités territoriales et les partenaires sociaux « une nouvelle stratégie d'insertion déclinée par départements », en traitant de la coordination des moyens et des objectifs. S'agissant de la réforme des contrats aidés, l'Etat s'engage à « mettre en place un cadre juridique simplifié et assoupli pour le contrat unique d'insertion » en permettant de moduler les caractéristiques des contrats selon les besoins des territoires. La loi fixera néanmoins des planchers pour la durée hebdomadaire (20 heures) et la durée des contrats (six mois). S'agissant de l'insertion par l'activité économique, il devra harmoniser, progressivement et après évaluation d'expérimentations menées dans quelques régions en 2009, le principe du financement des structures sous forme d'« aide au poste modulable encadrée », en engageant une réflexion sur la possibilité d'inscrire les associations intermédiaires dans ce modèle. Il devra encore généraliser le contrat à durée déterminée adapté utilisé dans les entreprises d'insertion et approfondir la réflexion sur les particularités de l'insertion en milieu rural (voir ce numéro, page 33). L'Etat devra par ailleurs réfléchir avec les partenaires sociaux aux moyens de développer les contrats de professionnalisation au bénéfice des adultes et des jeunes sans qualification. Il devra encourager l'utilisation de la clause d'insertion dans les marchés publics. Objectif : atteindre la cible des 10 % des achats publics effectués pour des marchés comportant plus de 50 % de main-d'oeuvre. Enfin, il « établira d'ici fin juillet 2008 un programme de travail et les calendriers de réforme sur chacun de ces chantiers ». Un dispositif de suivi multipartite devra être mis en place, « avec les instruments d'évaluation adaptés ».

Les partenaires sociaux, pour leur part, devront s'attacher, dans les négociations en cours, à prendre en compte le retour à l'emploi des personnes qui en sont durablement éloignées. Dans la négociation interprofessionnelle et de branche sur la formation professionnelle, ils devront prévoir les moyens de mieux orienter, au niveau régional, les financements vers les publics qui en ont le plus besoin. Dans la négociation de la convention d'assurance chômage et la construction du nouvel opérateur du service public de l'emploi, ils devront veiller à n'exclure aucun demandeur d'emploi des prestations du nouvel opérateur, sans que cela débouche sur une augmentation des cotisations pour les entreprises ou les salariés. ...

Les demandeurs d'emploi non indemnisés devront avoir accès aux « outils de l'accompagnement personnalisé » prévus dans la convention d'assurance chômage.

Quant aux employeurs privés, ils devront recruter davantage de personnes éloignées de l'emploi et respecter une logique de contrepartie de pérennisation dans l'emploi et de formation qualifiante ou certifiante en cas d'embauche d'une personne en contrat aidé (engagement qui incombe également aux employeurs associatifs). Ils s'engagent aussi, dans les secteurs en tension, à coopérer étroitement avec les structures de l'insertion par l'activité économique. Les employeurs publics s'engagent de leur côté à faire évoluer les pratiques du recrutement en contrat aidé, afin qu'il débouche sur une formation qualifiante pendant le contrat ou sur un emploi durable.

Au titre des collectivités territoriales, les conseils régionaux devront s'engager dans la programmation territoriale des moyens. Les conseils généraux devront participer à la nouvelle gouvernance des politiques d'insertion en systématisant la désignation d'un référent unique

pour tous les allocataires du revenu minimum d'insertion. Ils devront également avec l'Etat, les autres collectivités territoriales et les partenaires sociaux fixer « une nouvelle stratégie d'insertion déclinée par département » en définissant la coordination des moyens et des objectifs. Leur revient également la mission de « systématiser le recours à des contrats qui définissent les droits et les devoirs de ces allocataires », tout en confirmant « la priorité donnée au retour à l'emploi ». S'agissant de la réforme des contrats aidés, les conseils généraux devront contractualiser avec le service public de l'emploi la mise en oeuvre territoriale de ces contrats et « redéployer les financements actuellement consacrés au contrat d'avenir et au contrat d'insertion-revenu minimum d'activité dans la mise en place du contrat unique d'insertion ». Il leur appartiendra également de définir par convention un partenariat avec le nouvel opérateur unique et d'organiser le financement des structures d'insertion par l'activité économique « sur une base conventionnelle partagée avec l'ensemble des financeurs ».

Les associations de lutte contre les exclusions, de leur côté, devront mieux organiser la représentation des usagers et développer des méthodes d'évaluation de leurs services par ces derniers.

Les acteurs de l'insertion par l'activité économique devront quant à eux développer le dialogue social avec tous les salariés dans les conditions de droit commun, développer des partenariats avec les autres acteurs économiques, harmoniser leur financement sous forme d'aide au poste modulable, qui tiendra compte des publics accueillis et du référentiel des missions de la structure. Autre mission : proposer à l'Etat une grille de critères pour le financement des têtes de réseau et des axes de mutualisation au sein du Centre national d'appui et de ressources de l'insertion par l'activité économique.

Dans le cadre de l'appel à projets « pour de nouvelles expérimentations sociales » lancé au début du « Grenelle », 37 projets ont été sélectionnés, dans les domaines de l'insertion professionnelle, de l'emploi des jeunes, de l'insertion des détenus, des anciens bénéficiaires de l'aide sociale à l'enfance, de la formation, de l'éducation ou encore de l'aide à la mobilité géographique, pour un budget total de six millions d'euros. Innovants, initiés à petite échelle et soumis à un protocole d'évaluation précis, il devront déboucher, dans leurs conclusions, sur la proposition d'éléments de politique publique à grande échelle. En contrepartie, « le gouvernement se mettra en situation de réagir aux conclusions qui se dégagent des projets et de généraliser les expérimentations abouties ».