La loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale a réformé la procédure dite de la domiciliation, qui permet à une personne sans domicile stable, en habitat mobile ou précaire, de justifier d'une adresse pour faire valoir ses droits civils, civiques et sociaux (1). Elle prévoit plus précisément que, pour prétendre au service des prestations sociales légales, réglementaires et conventionnelles - à l'exception de l'aide médicale de l'Etat (AME) - ainsi qu'à la délivrance d'un titre national d'identité, à l'inscription sur les listes électorales ou à l'aide juridique (2), les personnes sans domicile stable doivent élire domicile auprès d'un centre communal ou intercommunal d'action sociale (CCAS ou CIAS) ou d'un organisme agréé à cet effet.
Le bon fonctionnement du régime de domiciliation est crucial car, comme l'a rappelé, lors des débats, le sénateur (RDSE) Bernard Seillier, rapporteur de la loi, « l'enjeu est la capacité effective des personnes concernées à accéder aux prestations qui leur garantissent un minimum décent, par exemple le revenu minimum d'insertion (RMI). Des démarches de la vie quotidienne, comme la réception de son courrier personnel ou l'utilisation d'un compte bancaire, se heurtent à de nombreux obstacles lorsque l'on ne dispose pas d'une adresse. » « Une domiciliation juridique est le premier pas vers une réinsertion. »
Jusqu'alors, « le droit de la domiciliation [était] très complexe, avec une dizaine de textes différents », a encore rappelé le sénateur de l'Aveyron. En pratique, « les personnes sans domicile [étaient] obligées de se rendre à un endroit pour avoir accès au RMI, à un autre pour pouvoir bénéficier de la couverture maladie universelle (CMU), et à un autre encore pour recevoir leur carte d'identité ». « Nombre de CCAS ne [remplissaient] pas leur mission, qui, il est vrai, [était] assez mal définie. » Et « de nombreuses associations [étaient] débordées et ne [pouvaient] pas répondre à l'ensemble des besoins » (J.O. Sén. [C.R.] n° 12 du 2-02-07, page 868).
La réforme votée, applicable depuis le 1er juillet 2007, remplace la dizaine de régimes qui existaient auparavant par un système unique. Elle met en place certaines garanties procédurales (attestation d'élection de domicile, motivation obligatoire des refus de domiciliation par les CCAS...) et encadre davantage le régime de la domiciliation.
A noter : le nouveau dispositif ne s'applique ni aux étrangers qui sollicitent leur admission au séjour au titre de l'asile, ni aux prétendants à l'AME, qui continuent à relever de procédures spécifiques de domiciliation.
Les publics visés par le dispositif de domiciliation sont les personnes sans domicile stable. Cette notion, a expliqué la direction générale de l'action sociale (DGAS) désigne « toute personne qui ne dispose pas d'une adresse lui permettant de recevoir et d'y consulter son courrier de façon constante ». « En effet, explique l'administration, la domiciliation n'a pas vocation à concerner des personnes qui ont la possibilité de recevoir du courrier à une adresse stable. Cela imposerait une charge de travail inutile aux organismes de domiciliation et limiterait leur capacité à domicilier les personnes qui en ont réellement besoin » (circulaire DGAS du 25 février 2008).
Ainsi, les personnes qui vivent de façon itinérante, celles qui sont hébergées de façon très temporaire par des tiers, celles qui recourent aux centres d'hébergement d'urgence de façon inconstante sont sans domicile stable au sens de la loi du 5 mars 2007. En revanche, des personnes qui vivent chez des tiers de façon stable ou qui bénéficient d'un dispositif d'hébergement de plus longue durée (centre d'hébergement de stabilisation, centre d'hébergement et de réinsertion sociale, voire centre d'hébergement d'urgence assurant une prise en charge stable dans le cadre du principe de continuité) n'ont pas vocation à passer par une procédure d'élection de domicile, dès lors que dans ce dernier cas ces centres disposent d'un service de courrier. Les personnes qui stationnent pour une durée de plusieurs mois sur des aires d'accueil non plus, dès lors, là encore, qu'elles peuvent y recevoir leur courrier (circulaire DGAS du 25 février 2008).
Les situations personnelles sont très variées et peuvent se trouver à la limite de cette notion. Pour la DGAS, « c'est en fait à la personne de se demander si elle dispose d'une stabilité suffisante pour déclarer une adresse personnelle à une administration ». « Si la personne n'est pas certaine de résider toujours à cette adresse à un horizon de quelques semaines, elle doit passer par une procédure d'élection de domicile » (circulaire DGAS du 25 février 2008).
Les mineurs étant le plus souvent, en matière de prestations sociales, des ayants droit de leurs parents, il n'y a donc pas, en principe, à exiger d'eux une attestation d'élection de domicile. Le cas échéant, il revient à leurs parents de produire la leur.
Toutefois, certains mineurs ont un droit propre à des prestations sociales. C'est par exemple le cas de l'assurance maladie pour certains mineurs de plus de 16 ans. Ceux qui sont sans domicile stable doivent ainsi produire une attestation d'élection de domicile (circulaire DGAS du 25 février 2008).
Comme le rappelle la DGAS dans sa circulaire du 25 février 2008, l'application des règles de domiciliation ne doit se faire en aucun cas selon des critères ethniques ou culturels. L'appartenance à la communauté des gens du voyage n'implique donc pas en tant que telle de passer par une procédure de domiciliation. « Pour les gens du voyage comme pour les autres personnes, c'est un critère matériel qu'il faut appliquer : le fait d'être ou non sans domicile stable. Ainsi, les gens du voyage ayant un mode de vie sédentaire n'ont pas vocation à être domiciliés. »
En application de la loi n° 69-3 du 3 janvier 1969, les personnes circulant en France sans domicile ni résidence fixe depuis plus de 6 mois dans un Etat membre de l'Union européenne ne peuvent exercer une activité ambulante sur le territoire national que si elles sont ressortissantes de l'un de ces Etats et qu'elles possèdent un livret spécial de circulation. Pour obtenir ce titre, elles doivent choisir une commune de rattachement.
La réglementation issue de la réforme de la domiciliation s'applique à ces personnes dans les conditions de droit commun. Seule spécificité : pour l'accès à l'ensemble des prestations sociales, ces personnes peuvent élire domicile dans la commune de leur choix, étant entendu que cette commune peut être la commune de rattachement mais aussi n'importe quelle autre. En revanche, pour l'inscription sur les listes électorales ou le bénéfice d'une carte d'identité, elles doivent effectuer ces démarches dans leur commune de rattachement (circulaire DGAS du 25 février 2008).
Les étrangers non ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne, d'un autre Etat partie à l'Espace économique européen (3) ou de la Suisse et qui sont dépourvus d'un titre de séjour sont en principe exclus du champ d'application du nouveau dispositif de domiciliation (code de l'action sociale et des familles [CASF], art. L. 264-2). Cela ne signifie pas que les organismes chargés de la domiciliation doivent contrôler le droit au séjour des personnes qui s'adressent à eux, souligne la DGAS. Cette règle ne doit pas avoir non plus pour effet de priver les personnes en situation irrégulière de toute possibilité d'élire domicile pour le bénéfice de certains droits. « En effet, rappelle encore l'administration, les étrangers en situation irrégulière peuvent demander à élire domicile en vue d'avoir accès à l'aide médicale de l'Etat [...], dans les mêmes conditions qu'avant la réforme de 2007. » Ils recevront à ce titre une attestation de domiciliation spécifique (voir encadré, page 21).
A noter : bien qu'ils ne soient pas explicitement visés par les textes, les ressortissants communautaires en situation irrégulière doivent se voir appliquer cette même règle. En effet, comme les étrangers clandestins ressortissants de pays tiers, ils ne peuvent prétendre qu'au seul bénéfice de l'aide médicale de l'Etat. Et relèvent ainsi de la procédure de domiciliation spécifique prévue en la matière.
Il existe néanmoins un cas de figure dans lequel les étrangers en situation irrégulière se trouvant sans domicile stable peuvent tout de même se voir délivrer l'attestation de domiciliation prévue dans le cadre du nouveau régime : s'ils souhaitent bénéficier de l'aide juridique, comme le leur permet la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique lorsque leur situation apparaît particulièrement digne d'intérêt au regard de l'objet du litige ou des charges prévisibles du procès. Dans cette hypothèse, une fois munis de l'attestation, ils peuvent déposer une demande d'aide juridictionnelle au siège de la juridiction dans le ressort de laquelle se trouve l'organisme qui leur a délivré le document.
La procédure de domiciliation prévue par la loi du 5 mars 2007 s'applique aux personnes sans domicile stable prétendant (CASF, art. L. 264-1) :
au service des « prestations sociales légales, réglementaires et conventionnelles », à l'exception de l'aide médicale de l'Etat ;
à la délivrance d'un titre national d'identité ;
à l'inscription sur les listes électorales ;
ou bien encore à l'aide juridique.
La notion de « prestations sociales légales, réglementaires et conventionnelles » recouvre (circulaire DGAS du 25 février 2008) :
l'ensemble des prestations légales servies par les caisses d'allocations familiales et les caisses de mutualité sociale agricole au nom de l'Etat, à savoir les prestations familiales et, notamment, l'allocation de parent isolé (API), l'allocation aux adultes handicapés, la prime de retour à l'emploi et les primes forfaitaires servies aux bénéficiaires du RMI et de l'API qui reprennent un emploi ;
les prestations servies par l'assurance vieillesse (pensions de retraite et allocation de solidarité aux personnes âgées) ;
l'affiliation à un régime de sécurité sociale et la couverture maladie universelle complémentaire ;
les allocations servies par les Assedic (allocation d'aide au retour à l'emploi, allocation de solidarité spécifique, allocation temporaire d'attente, allocation équivalent retraite) ;
les prestations d'aide sociale légales financées par les départements (aide sociale aux personnes âgées et aux personnes handicapées, revenu minimum d'insertion [RMI], allocation personnalisée d'autonomie [APA], prestation de compensation du handicap [PCH]).
Le champ des prestations couvertes est ainsi plus large que celui des procédures antérieures, qui ne concernait que le RMI, l'APA, la PCH, la couverture maladie universelle (CMU) et la CMU complémentaire. Cependant, explique la DGAS, « cet élargissement n'a pas pour objet de compliquer l'accès aux droits des personnes sans domicile stable ». « En effet, une seule demande d'élection de domicile pourra leur permettre d'avoir accès à l'ensemble de leurs droits », dès lors que le centre communal d'action sociale délivre l'attestation ou que l'organisme est habilité à domicilier pour l'ensemble des prestations. « L'objectif est d'assurer le suivi de l'ensemble des droits sociaux et des autres droits à une seule adresse » (circulaire DGAS du 25 février 2008).
L'organisme compétent pour attribuer une prestation sociale légale, réglementaire ou conventionnelle est celui dans le ressort duquel la personne a élu domicile.
A noter : les prestations d'action sociale facultatives servies par les départements, les communes ou les organismes de sécurité sociale ne sont pas concernées par la domiciliation. Toutefois, ces collectivités et organismes peuvent, de manière volontaire, faire référence à la détention d'une attestation d'élection de domicile (circulaire DGAS du 25 février 2008).
Les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale sont habilités de plein droit à procéder à des élections de domicile donnant accès à l'ensemble des prestations et droits visés dans le cadre du nouveau régime de la domiciliation. Ils n'ont pas à être agréés.
Précision importante : ils sont tenus de procéder à l'élection de domicile des personnes qui leur font une demande en ce sens, sauf lorsqu'elles ne présentent aucun lien avec la commune ou avec le groupement de communes.
Sont considérées comme ayant ce lien les personnes qui sont installées sur le territoire de la commune (CASF, art. R. 264-4). Pour la DGAS, le terme d'installation doit être entendu « de façon large » et « ne saurait évidemment être réduit au seul fait d'habiter dans un logement sur le territoire de la commune ». « De même, toute personne dont il est établi qu'elle a l'intention de s'installer sur la commune dans des conditions qui ne sont pas purement occasionnelles et qui présentent un minimum de stabilité a vocation à être domiciliée par le CCAS » (circulaire DGAS du 25 février 2008).
L'installation ou l'intention de s'installer sur la commune est établie par un des éléments suivants (CASF, art. R. 264-4 et circulaire DGAS du 25 février 2008) :
l'exercice d'une activité professionnelle dans la commune ;
le bénéfice d'une action d'insertion sur le territoire de cette commune ;
l'exercice de l'autorité parentale sur un enfant qui y est scolarisé ;
la présence de liens familiaux dans la commune (la famille y a vécu ou y vit encore), de liens sociaux ;
l'hébergement chez une personne demeurant dans la commune ;
les démarches effectuées auprès des structures institutionnelles et associatives (demandes auprès des centres d'hébergement d'urgence, des foyers, des bailleurs sociaux, des institutions sociales, recherches d'emploi, démarches administratives, soins, suivi social...).
Aucune durée minimale de présence sur la commune ou le groupement de communes ne peut être imposée. En revanche, une personne itinérante de passage peut voir sa demande de domiciliation rejetée, ce refus devant alors être motivé.
Comment concrètement attester d'un lien avec une commune ou un groupement de communes ? Selon la DGAS, il peut l'être par tous moyens. Différents documents peuvent être demandés à l'usager : attestation/coordonnées des hébergeants, fiches de paye, inscription des enfants à l'école et/ou au centre de protection maternelle et infantile, livret de famille, document prouvant une attache familiale, carte d'électeur, formulaires de demande ou accordant des prises en charge, etc.
A noter : si la condition du lien avec la commune n'est pas remplie, le CCAS doit pouvoir orienter le demandeur vers un autre organisme qui sera en mesure de le domicilier (circulaire DGAS du 25 février 2008). Il dispose pour cela de la liste des organismes agréés que doivent dorénavant transmettre les préfectures aux maires (CASF, art. D. 264-15).
A l'exception des CCAS et CIAS, seuls les organismes agréés par le préfet sont habilités à domicilier les personnes sans domicile stable. L'agrément constitue l'acte par lequel l'Etat reconnaît que l'organisme demandeur remplit bien les conditions requises (de par son ancienneté, son statut, ses activités...) pour assurer la mission de domiciliation.
L'article D. 264-9 du code de l'action sociale et des familles établit la liste des organismes pouvant être agréés. Il s'agit :
des organismes à but non lucratif qui mènent des actions contre l'exclusion ou pour l'accès aux soins ;
des établissements et services sociaux et médico-sociaux qui mènent des actions contre l'exclusion ou pour l'accès aux soins ;
des établissements et services sociaux et médico-sociaux assurant l'accueil, le soutien et l'accompagnement social, l'adaptation à la vie active ou l'insertion sociale et professionnelle des personnes en difficulté ou en situation de détresse ;
de certains organismes d'aide aux personnes âgées (centres locaux d'information et de coordination, services d'aide à domicile agréés au titre de l'article L. 129-1 du code du travail) ;
des centres d'accueil pour demandeurs d'asile.
Lorsqu'il s'agit d'associations, ces organismes doivent justifier, à la date de la demande d'agrément, d'au moins un an d'activité dans les domaines précités.
Les services sociaux des conseils généraux peuvent également être agréés, précise la DGAS (circulaire DGAS du 25 février 2008).
A noter : pour la DGAS, « il n'y a que des avantages, en particulier, à ce que les centres d'hébergement et de réinsertion sociale - voire les autres centres d'hébergement - soient agréés, même si les personnes qui y résident peuvent y recevoir leur courrier ». « Leur compétence dans les procédures d'accès aux droits peut être mise à profit au bénéfice de personnes non hébergées, soit qu'elles ne recourent pas au dispositif d'hébergement, soit qu'elles y recourent de façon erratique. Ils peuvent également, par exemple, domicilier des personnes dont l'admission est envisagée mais non effective ou des personnes qui auraient quitté le centre sans pour autant avoir une adresse stable » (circulaire DGAS du 25 février 2008).
L'agrément est délivré pour une durée maximale de 3 ans (CASF, art. D. 264-11). Il est en principe valable pour l'ensemble des droits.Toutefois, précise la DGAS, « afin d'adapter au mieux le dispositif à l'offre locale de domiciliation », les préfets peuvent restreindre la mission de l'organisme.
L'agrément peut ainsi borner l'activité de domiciliation à certaines catégories de personnes afin de respecter la raison sociale d'une association.
Il peut également limiter la domiciliation à l'accès à certaines prestations, faculté qui doit toutefois « demeurer exceptionnelle afin de ne pas compromettre l'accès aux droits des intéressés ».
Enfin, l'agrément peut déterminer un nombre d'élections de domicile au-delà duquel l'organisme n'est plus tenu d'accepter de nouvelles élections. « Dans cette hypothèse, explique la DGAS, les organismes doivent orienter les demandeurs vers un autre organisme agréé ou vers le CCAS ou le CIAS de la commune ou du groupement de communes. » L'organisme agréé n'étant cependant pas « obligé » par cette disposition (circulaire DGAS du 25 février 2008).
La demande d'agrément doit comporter (CASF, art. D. 264-10) :
la raison sociale de l'organisme ;
l'adresse de l'organisme demandeur ;
la nature des activités exercées depuis un an et les publics concernés ;
les statuts de l'organisme ;
les éléments permettant d'apprécier l'aptitude de l'organisme à assurer effectivement sa mission de domiciliation ;
l'indication du cadre géographique pour lequel l'agrément est sollicité ;
un projet de règlement intérieur décrivant l'organisation de sa mission de domiciliation et précisant les procédures retenues pour la gestion du courrier.
Cette liste n'est pas exhaustive, le préfet ayant en effet la possibilité de mentionner dans le cahier des charges d'autres éléments constitutifs de la demande d'agrément.
L'agrément est accordé aux organismes à but non lucratif qui justifient depuis un an au moins d'activités dans un des domaines visés par l'article D. 264-9 du code de l'action sociale et des familles (voir page 22).
Les critères auxquels les préfets doivent se référer pour accorder ou non l'agrément concernent également la mission de domiciliation telle que l'organisme entend l'assurer. Ce dernier doit ainsi préciser le ou les lieux d'accueil dans lesquels il assurera la domiciliation et le cadre géographique pour lequel l'agrément est sollicité. Le fait qu'un organisme soit enregistré dans un autre département ne fait pas obstacle au dépôt d'une demande d'agrément, dès lors qu'il dispose de conditions d'accueil adaptées, précise la DGAS.
L'organisme doit par ailleurs s'engager à respecter le cahier des charges établi par le préfet (voir ci-dessous) et fournir dans son dossier de demande des éléments attestant de sa capacité à le respecter.
Le cahier des charges est arrêté par le préfet après avis du président du conseil général. Il a vocation à définir les règles de procédure que les organismes agréés doivent obligatoirement mettre en place en vue d'assurer leur mission de domiciliation, explique la DGAS dans sa circulaire du 25 février 2008 (4). Le cahier des charges indique notamment que ces derniers doivent (CASF, art. D. 264-5) :
adresser chaque année au préfet de département le bilan de leur activité de domiciliation ;
informer une fois par mois les départements et les organismes de sécurité sociale concernés des décisions d'attribution et de retrait d'élection de domicile ;
délivrer des attestations d'élection de domicile conformes au modèle défini par l'arrêté du 31 décembre 2007 ;
procéder au retrait de l'attestation lorsqu'ils ont connaissance du fait que la personne dispose d'un domicile stable ;
adresser au plus tard 3 mois avant l'expiration de l'agrément une demande de renouvellement.
La demande de renouvellement doit être présentée par l'organisme agréé au plus tard 3 mois avant l'expiration de l'agrément. Concrètement, l'organisme doit présenter un bilan de son activité pour la période considérée ainsi que les perspectives envisagées pour l'exercice de la même activité. Si, à cette occasion, le préfet constate un écart inexpliqué entre l'activité exercée durant la période de validité de l'agrément et le cahier des charges ainsi que les services proposés, le renouvellement d'agrément peut être refusé.
En outre, le préfet peut mettre fin à l'agrément avant le terme prévu s'il constate un manquement grave aux engagements définis par le cahier des charges et l'agrément (CASF, art. D. 264-12 et circulaire DGAS du 25 février 2008). Chaque retrait ne peut être effectué qu'après que l'organisme a été à même de présenter ses observations (CASF, art. D. 264-12 ).
Les décisions de refus ou de retrait d'agrément doivent être motivées et celles faisant grief sont susceptibles de recours devant le tribunal administratif (circulaire DGAS du 25 février 2008).
La mission de domiciliation doit être exercée à titre gratuit. Outre la délivrance d'une attestation et le suivi de la personne domiciliée, l'essentiel de l'activité est constitué par la réception et la mise à disposition du courrier. En effet, les organismes de domiciliation sont tenus de recevoir la correspondance des personnes domiciliées et de la mettre à leur disposition (CASF, art. D. 264-6). Cette obligation consiste à recueillir les courriers postaux adressés aux personnes domiciliées et à en assurer la conservation tout en veillant à préserver le secret postal, explique la DGAS. Les organismes ne sont en revanche pas tenus de faire suivre la correspondance vers le lieu où est situé temporairement l'intéressé. S'agissant des courriers avec accusés de réception, la mission se limite à la réception des avis de passage (circulaire DGAS du 25 février 2008).
A noter : les organismes de domiciliation sont tenus d'informer directement les organismes de sécurité sociale et le département des décisions d'attribution d'élection de domicile. Ils doivent adresser chaque mois aux caisses d'allocations familiales (CAF) une copie des attestations de domicile ainsi que la liste des personnes ayant fait l'objet d'une radiation (code de la sécurité sociale, art. D. 161-2-1-1-1). Les CAF peuvent par ailleurs demander aux organismes mentionnés de leur confirmer les élections de domicile et ces derniers sont alors tenus de leur répondre (CASF, art. D. 264-7).
Toute demande d'élection de domicile - ou de renouvellement - doit être suivie d'un entretien avec l'intéressé (CASF, art. D. 264-2).
Cet entretien s'inspire de la pratique de nombreux organismes, explique la DGAS. Il a d'abord pour objet d'informer l'intéressé sur la domiciliation, sur les droits auxquels elle donne accès et sur les devoirs qu'elle entraîne, notamment l'obligation de relever son courrier a minima une fois tous les 3 mois.
En fonction du projet social de l'organisme, il peut être l'occasion d'identifier les droits auxquels la personne pourrait avoir accès, de l'orienter dans ses démarches, voire d'engager une démarche d'insertion (circulaire DGAS du 25 février 2008).
L'entretien doit aussi porter sur la situation du demandeur en matière de domiciliation : il convient en effet de demander à l'intéressé s'il n'est pas déjà domicilié auprès d'un CCAS ou CIAS ou d'un organisme agréé et s'il n'est pas déjà en possession d'une attestation d'élection de domicile en cours de validité qui lui permettrait d'obtenir l'ouverture du droit ou de la prestation sollicitée (CASF, art. D. 264-2). Dans l'hypothèse où l'intéressé disposerait d'une attestation en cours de validité délivrée par un autre organisme, la DGAS estime souhaitable d'expliquer à la personne les inconvénients de lieux de domiciliation multiples (multiplication des attestations, multiplication des déplacements, risque de ne pas relever son courrier à temps, moins bonne qualité du suivi social).
Les organismes qui procèdent à l'élection de domicile des personnes remettent aux intéressés une attestation d'élection de domicile précisant notamment le nom et l'adresse de l'organisme, la date de l'élection de domicile, sa durée de validité et, le cas échéant, l'énumération des prestations sociales pour lesquelles cette attestation peut être utilisée (CASF, art. D. 264-1). L'arrêté du 31 décembre 2007 en fixe le modèle.
Cette attestation sert donc de justificatif de la domiciliation et permet aux personnes d'entreprendre les démarches nécessaires pour l'obtention d'un droit ou d'une prestation sociale.
Elle ne peut être délivrée pour les demandes d'aide médicale de l'Etat ni pour les demandeurs d'asile.
L'élection de domicile est accordée pour une durée de un an à compter de la demande initiale (CASF, art. D. 264-1). Elle est renouvelable de droit dès lors que l'intéressé en remplit toujours les conditions (5).
La date d'expiration de l'élection de domicile figure sur l'attestation. Toutefois, les organismes peuvent mettre fin à l'élection de domicile avant cette date (ou refuser de procéder à son renouvellement) dès lors que :
l'intéressé le demande ;
l'organisme est informé par l'intéressé qu'il a recouvré un domicile stable ou, pour les CCAS et les CIAS, qu'il ne dispose plus de lien avec la commune ou le groupement de communes ;
la personne ne s'est pas présentée pendant plus de 3 mois consécutifs. Afin de pouvoir mesurer ce délai, les organismes de domiciliation doivent tenir à jour un enregistrement des visites. Précision importante : le délai de 3 mois n'est pas opposable aux personnes qui doivent s'absenter pour des motifs légitimes (activité professionnelle ou formation qui exige un éloignement pendant plus de 3 mois, hospitalisation pour une durée de plus de 3 mois, raisons familiales graves, etc.). « Si possible, précise la DGAS, il est souhaitable que l'organisme soit informé à l'avance de cette absence. »
« La décision de mettre fin à une élection de domicile est lourde de conséquences pour l'intéressé, car elle le prive potentiellement de l'ensemble de ses droits », insiste l'administration. « C'est un acte faisant grief, qui doit être dans la mesure du possible notifié par écrit à l'intéressé et motivé, avec mention des voies de recours (un recours contentieux est ouvert devant le tribunal administratif). Il en va de même des refus de procéder à une élection de domicile » (circulaire DGAS du 25 février 2008).
Dès lors qu'une personne est titulaire d'une attestation en cours de validité, il ne peut lui être refusé l'exercice d'un droit ou l'accès à une prestation au motif qu'elle ne dispose pas de domicile stable. Cette attestation permet donc à son titulaire d'avoir accès à l'ensemble des droits et prestations sociales visées par la loi (6) - sous réserve de remplir les conditions d'attribution propres à chacune de ces prestations -, ainsi qu'à d'autres services essentiels tels que l'accès à un compte bancaire ou à une assurance légalement obligatoire, comme l'assurance automobile. A ce titre, précise la DGAS, « des duplicata de l'attestation d'élection de domicile pourront être délivrés si nécessaire » (circulaire DGAS du 25 février 2008).
Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007, art. 51, J.O. du 6-03-07, codifiée aux articles L. 264-1 à L. 264-10 du code de l'action sociale et des familles (CASF).
Décret n° 2007-893 du 15 mai 2007, J.O. du 16-05-07, en partie codifié à l'article R. 264-4 du CASF.
Décret n° 2007-1124 du 20 juillet 2007, J.O. du 22-07-07, codifié aux articles D. 264-1 à 264-15 du CASF et à l'article D. 161-2-1-1-1 du code de la sécurité sociale.
Arrêté du 31 décembre 2007, J.O. du 1-02-08.
Circulaire DGAS/MAS/2008/70 du 25 février 2008, B.O. Santé-Protection sociale-Solidarités n° 2008-03 du 15-04-08.
La loi du 5 mars 2007 a explicitement exclu du nouveau dispositif de domiciliation de droit commun les personnes qui souhaitent déposer une demande d'aide médicale de l'Etat (AME) et sollicitent pour ce faire une attestation de domicile. Les dispositions applicables restent celles en vigueur auparavant et en particulier l'article L. 252-2 du code de l'action sociale et des familles, qui prévoit une procédure de domiciliation spécifique pour les personnes qui ont droit à l'aide et se trouvent sans domicile fixe. Une procédure qui met toutefois en jeu des protagonistes de même nature que ceux prévus dans le cadre du nouveau dispositif de droit commun. Ainsi, pour bénéficier de l'AME, les intéressés doivent élire domicile soit auprès d'un organisme agréé à cet effet par le préfet, soit auprès d'un centre communal ou intercommunal d'action sociale.
Une procédure de domiciliation spécifique est également prévue pour les demandeurs d'asile non encore admis à séjourner en France et ne possédant pas d'adresse (code de l'entrée et du séjour des étrangers et de l'asile, art. R. 741-2).
En tout état de cause, les organismes qui procèdent à l'élection de domicile des personnes qui souhaitent déposer une demande d'aide médicale de l'Etat ou une demande d'asile doivent leur délivrer une attestation spécifique distincte de celle prévue dans le cadre de la nouvelle procédure de domiciliation.
Les organismes titulaires d'un agrément délivré avant l'entrée en vigueur de la réforme peuvent continuer à recueillir des demande d'élection de domicile (décret du 20 juillet 2007, art. 3). Ils doivent toutefois, désormais, examiner les demandes de domiciliation conformément au nouveau dispositif mis en place (obligation d'entretien, durée de validité de l'attestation, etc.). Ils sont tenus, en outre, de demander un nouvel agrément dans un délai de un an à compter de la publication au recueil des actes administratifs de la préfecture du cahier des charges arrêté par le préfet (voir ci-dessus).
Par ailleurs, afin de garantir la continuité des droits des intéressés, les attestations qu'ils délivrent sont opposables pour l'accès aux droits qui n'étaient pas couverts avant la réforme par la domiciliation (prestations familiales, allocation aux adultes handicapés, aide sociale, prestations des Assedic et de l'assurance vieillesse) (circulaire DGAS du 25 février 2008).
Le décret du 20 juillet 2007 impose aux préfets de s'assurer de la couverture des besoins sur l'ensemble du territoire et du bon fonctionnement du service en matière de domiciliation (CASF, art. D. 264-14). Pour sa part, la direction générale de l'action sociale insiste : « dans chaque commune où existe un service d'accueil de personnes sans domicile, en particulier un centre d'hébergement, un service de domiciliation doit pouvoir être implanté ». « A défaut, la condition légitime d'installation sur la commune posée par la loi pour les CCAS et CIAS risquerait d'aboutir à un déni du droit à la domiciliation. » En outre, précise encore l'administration, « de nombreuses personnes sans domicile vivent en habitat de fortune, en caravane, voire sous tente dans des endroits retirés, éloignés des villes ». « Elles doivent pouvoir trouver, non loin de leur lieu de vie, un service de domiciliation. Dans les zones où cela paraîtra nécessaire, des antennes de services, fonctionnant à temps partiel, pourront utilement être installées dans des locaux mis à disposition par des mairies, par exemple, ou des associations » (circulaire DGAS du 25 février 2008).
La DGAS demande par ailleurs aux préfets de veiller notamment à l'harmonisation des pratiques entre l'ensemble des organismes de domiciliation du département. « Il serait en effet dommageable que des comportements par trop différents, par exemple entre centres d'action sociale quant à l'appréciation du lien avec la commune, ou encore entre différents organismes en matière de suivi des intéressés ou d'accès à certaines aides, induisent des effets de concurrence négative qui seraient de nature à mettre en cause l'équilibre global du dispositif », explique la circulaire. Aussi l'administration appelle-t-elle les préfets à s'efforcer, « dans la concertation, de susciter la plus grande homogénéité possible dans les règlements intérieurs des organismes de domiciliation » et d'encourager la conclusion de protocoles entre eux. « Cette recommandation vaut notamment pour organiser les réorientations, lorsqu'un organisme n'est pas en mesure de domicilier une personne, quelle qu'en soit la raison, ou encore quand un organisme n'est agréé que pour une partie des droits ou prestations et qu'il y a donc lieu de mettre en oeuvre des partenariats. »
(2) C'est-à-dire l'aide juridictionnelle et l'aide à l'accès au droit.
(3) Font partie de l'Espace économique européen tous les pays de l'Union européenne, plus l'Islande, le Liech-tenstein et la Norvège.
(4) L'administration propose, en annexe de cette circulaire, un modèle de cahier des charges.
(5) Absence de domicile stable, existence d'un lien avec la commune ou le groupement de communes pour les CCAS et les CIAS.
(6) Toutefois, dans l'hypothèse où l'agrément restreint les prestations pour lesquelles l'organisme est habilité à domicilier, l'attestation ne sera opposable que pour l'accès aux seules prestations qui sont mentionnées dans l'agrément préfectoral.