L'accueil familial des adultes en attente d'un cadre attractif

L'image d'un vieillard assis sur le banc d'une ferme, entouré d'une famille qui n'est pas la sienne, a traversé de nombreuses générations dans le monde rural. L'accueil familial remonte en effet à une longue tradition, tout comme le placement à la ferme par l'assistance publique de « pupilles de la nation » ou de « malades mentaux ». Prises en charge par la famille d'accueil, les personnes participaient à leur mesure aux travaux agricoles et trouvaient gîte, couvert et présence sociale. Avec l'évolution de la société, l'image d'Epinal a disparu.

Si l'accueil familial reste pour l'essentiel une pratique du monde rural, il s'inscrit désormais dans un contexte économique où nombre de petits exploitants agricoles et de néo-ruraux n'arrivent plus à survivre qu'en se tournant vers le tourisme ou le service à la personne. L'accueil d'une personne âgée ou handicapée représente alors une activité économique de complément qui, en mobilisant des ressources humaines sur les territoires, participe à la lutte contre l'exode rural et au maintien du lien social.

La définition même de l'accueil familial s'est transformée pour s'adapter à la modification des attentes tant des usagers et de leurs familles que des institutions sociales, médico-sociales et sanitaires, demandeuses de solutions alternatives pour leurs résidents. « C'est aujourd'hui un maillon intermédiaire entre le maintien à domicile et l'établissement, qui permet de rompre l'isolement des personnes âgées ou handicapées tout en leur assurant un accompagnement dans la vie quotidienne. L'accueil familial peut aussi constituer une forme de répit pour la personne ou pour sa famille dans le cadre d'un accueil temporaire », explique Virginie Chenal, adjointe au chef de bureau des personnes âgées à la direction générale de l'action sociale (DGAS) (1).

A côté de l'accueil familial social sont progressivement apparues des formules comme l'accueil familial médico-social, dans lequel l'accueillant est salarié d'une institution (une association tutélaire, un foyer de vie, etc.), ou l'accueil thérapeutique de personnes souffrant de troubles mentaux, assuré en liaison avec un établissement psychiatrique local. Mais pour Jean-Marc Latour, président du comité d'action sanitaire et sociale de la Mutualité sociale agricole (MSA), l'héritage du passé demeure toujours vivace : « Cette dimension du vivre-avec, et non du vivre-à-côté, différencie l'accueil familial d'une simple prestation hôtelière. C'est elle qui confère à ce mode d'hébergement original un caractère de réciprocité et d'humanité dans les échanges entre accueillants et accueillis. »

Pourtant, l'accueil familial peine à trouver sa place. Reconnu tardivement par la loi du 10 juillet 1989 relative à l'accueil par des particuliers, à leur domicile, à titre onéreux, de personnes âgées ou handicapées adultes, c'est seulement dans la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 que des modalités précises sont venues encadrer l'agrément des accueillants familiaux, leur rémunération, et la teneur du contrat passé entre la personne accueillie et l'accueillant (2). Résultat : une offre minimaliste avec 9 200 familles agréées accueillant environ 13 800 personnes. Un chiffre en stagnation depuis dix ans, alors que les besoins de prise en charge de la perte d'autonomie se sont multipliés et que le coût d'un accueil en famille est très inférieur à celui d'un hébergement spécialisé (en moyenne moins de 1 500 € par mois contre 2 200 € en établissement).

Les raisons de cette désaffection sont multiples. « Il n'existe pas de réflexe en faveur de l'accueil familial. Lorsqu'on reçoit des demandes d'intervention d'associations ou d'élus, c'est pour développer le maintien à domicile, créer un EHPAD [établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes] dans le canton ou la commune », observe Jean-Paul Le Divenah, directeur de cabinet de Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité. Pour un élu local, la création d'un établissement apparaît toujours immédiatement plus rentable qu'un soutien à l'accueil familial, qui se dilue dans le paysage social et économique. « A cela se rajoute une certaine méfiance due au manque de visibilité du statut de l'accueillant et de la relation accueillant-accueilli », fait encore remarquer Jean-Paul Le Divenah. De fait, ne figurant dans aucune convention collective, échappant encore au code du travail, l'accueil familial reste une pratique de gré à gré, qui n'est ni réellement une relation d'employeur, ni une relation de subordination.

Mais la rareté de l'offre tient aussi au manque de candidats. « Actuellement, les familles d'accueil sont confinées dans un statut hybride qui définit une activité libérale en partie salariée, en partie contractuelle et en partie commerciale. Cette solution bâtarde a été retenue afin de minimiser les coûts de l'accueil familial. Elle s'avère d'autant plus inacceptable que la définition légale de ce travail ne retient que des contraintes lourdes et le place sous surveillance », déplore Jean-Claude Cébula, directeur de l'Institut de formation, de recherche et d'évaluation des pratiques médico-sociales (IFREP) (3). Avec une rémunération minimale fixée par décret à deux heures et demi de SMIC par jour et par personne accueillie, à laquelle s'ajoutent des indemnités (pour sujétion particulière, frais d'entretien, partage des locaux), un accueillant peut tout au plus espérer toucher entre 1 000 € et 1 500 € par mois dans le cas d'un accueil à plein temps, c'est-à-dire bien souvent jour et nuit compte tenu de l'obligation d'accompagnement qui lui incombe. Des contraintes dont témoigne cette accueillante familiale de la Côte-d'Or, mère de trois enfants, qui avait reçu un agrément pour deux personnes âgées, l'une en début d'Alzheimer, l'autre souffrant de Parkinson et de diabète : « Se lever trois fois par nuit pour l'une, passer deux nuits blanches d'affilée pour l'autre, gérer les crises d'hallucination, téléphoner aux urgences, le tout en assumant sa vie de famille... Pour que cette situation soit possible, il aurait fallu recevoir plus d'aide extérieure. »

« L'accueil familial est une solution qu'on sollicite une fois les autres possibilités épuisées ou refermées », affirme Loïc Amont, chef d'un service d'accueil familial à l'Association pour l'action sociale et éducative (APASE) d'Ille-et-Vilaine, qui exerce un double mandat de protection d'adultes handicapés et d'organisation d'un réseau de familles d'accueil : « Nous faisons face en fait à des demandes de placement, même si au cours des années il a fallu dissimuler ce terme. Celles-ci sont portées par les travailleurs sociaux de secteur, la famille naturelle, les équipes soignantes des établissements spécialisés. Elles deviennent de plus en plus nombreuses en raison de la pénurie de lits d'accueil thérapeutique. » Les solutions déployées par l'APASE pour sécuriser malgré tout la relation accueillant-accueilli révèlent, par contraste, les difficultés dans lesquelles des familles d'accueil isolées peuvent se retrouver en temps ordinaire. Pour 91 personnes sous tutelle prises en charge dans 80 familles, l'association a mis en place un service composé de quatre travailleurs sociaux, d'un psychologue et d'un médecin psychiatre. Chaque accueil fait au préalable l'objet d'une collecte de données sur l'histoire et les centres d'intérêt de la personne afin d'identifier un projet d'accueil et un profil de famille en adéquation. Des périodes de rencontres sans contrainte d'engagement sont ensuite prévues entre l'accueillant et le futur accueilli. Enfin, lorsque le contrat d'accueil est finalisé, les situations font l'objet d'un suivi rigoureux, grâce notamment au rôle de tiers joué par les intervenants sociaux. « C'est ce travail en équipe qui va permettre aux uns et aux autres de prendre du recul. Il est important de faire valoir que l'accueil familial n'est pas une simple alternative à un problème de logement, mais bien un choix de vie qui permettra à des personnes d'accéder à un nouveau projet d'autonomie », insiste Loïc Amont.

De tels dispositifs sont rarissimes. D'où la volonté des organisations paysannes militant pour le développement de l'accueil familial de tendre désormais vers un cadre institutionnel cohérent et organisateur. « De nombreux projets d'accueil social se sont développés en direction des personnes âgées ou handicapées, des jeunes, des femmes [voir encadré ci-dessous]. Ce savoir-faire est aujourd'hui capitalisé et partagé au travers de textes cadres, de formations adaptées, d'un accompagnement spécifique pour les porteurs de projets », explique Jean-Marie Perrier, président de la fédération Accueil paysan, qui regroupe depuis 1987 des agriculteurs et des acteurs ruraux pratiquant chez eux une activité d'accueil. Sollicitée par la MSA, l'organisation s'est ainsi engagée en 2007 aux côtés des CIVAM (centres d'initiative pour valoriser l'agriculture et le milieu rural), autre acteur majeur de la dynamique rurale, dans la publication d'un guide basé sur la spécificité de l'accueil paysan (4). Objectif : inciter les accueillants à s'inscrire dans des réseaux d'échanges de pratiques, les encourager à s'organiser en commissions locales capables de conduire des projets en concertation avec les pouvoirs publics, et rappeler l'impérieuse nécessité du partenariat avec les professionnels du médico-social.

Côté départements, on se dit prêt à emboîter le pas. « La préservation des liens sur les territoires ruraux est devenu un enjeu capital et la solution de l'accueil familial a été jusqu'alors insuffisamment exploitée », reconnaît Jean-Michel Rapinat, chef du service « société » à l'Assemblée des départements de France (ADF). D'importantes disparités locales existent en effet sur le nombre de familles accueillantes, liées en partie à l'histoire des solidarités, mais aussi à la rémunération consentie par les conseils généraux. Profitant des élections de mars dernier et du renouvellement des assemblées départementales, l'ADF souhaite engager une sensibilisation de ses membres. « Le niveau d'information des élus reste encore très différent d'un lieu à l'autre. Pour valoriser cette forme d'hébergement, il faut que ceux-ci soient rassurés sur le plan du statut de l'accueillant, et qu'ils puissent se déterminer par rapport à un coût et à un contenu de prise en charge précis », explique Jean-Michel Rapinat. Et d'inviter à « sortir du système bipolaire entre le maintien à domicile et l'hébergement institutionnel ».

Quelques départements montrent déjà la voie en faisant preuve d'une volonté d'insérer les familles d'accueil dans la palette des dispositifs médico-sociaux déployés sur leur territoire. A l'image de l'action entreprise par celui de l'Allier qui, en 2007, s'est orienté vers l'organisation d'un service départemental de l'accueil familial. « L'idée est d'assurer un accès égal sur l'ensemble du territoire, selon un même cahier des charges garantissant l'unité des pratiques et des documents contractuels », explique Jacky Guerineau, directeur du service de la solidarité et de la prévention au conseil général de l'Allier. Inscrit dans les schémas départementaux du handicap et des personnes âgées et mis en oeuvre par trois associations qui ont reçu délégation pour gérer les accompagnements, le service départemental d'accueil familial reste sous pilotage du conseil général, celui-ci conservant l'agrément et le contrôle des accueillants ainsi que l'orientation générale de l'offre. L'ensemble du dispositif repose sur un budget prévisionnel annuel de 680 000 € pour 118 familles accueillantes représentant 192 agréments de personnes âgées et d'adultes handicapés. Un investissement certes encore inhabituel pour un conseil général, mais hautement rentable pour un territoire qui a vu ses campagnes se dépeupler. « Nous concourons à l'aménagement du territoire, d'une part en mobilisant des ressources humaines, d'autre part en permettant à des personnes en perte d'autonomie de rester là où elles ont vécu », défend Jacky Guerineau.

Pour les acteurs ruraux, comme pour les défenseurs de formules d'accueil alternatives et les pouvoirs publics, les choix sont clairs. « Si nous voulons voir se développer l'accueil familial, les valeurs humaines déployées jusque-là par les familles ne suffisent plus. Il faut maintenant développer les compétences dans un cadre administratif et statutaire mieux organisé », résume Jean-Paul Le Divenah.

Une première étape a été franchie avec la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable, dont un article institue un statut « salarié » pour les accueillants familiaux employés par des personnes morales de droit public ou de droit privé, sans que celles-ci soient obligatoirement une institution ou un établissement (5). D'après ce texte toujours en attente de décrets, l'employeur peut être une collectivité, une association, un établissement public, ou encore une entreprise commerciale. Il devra conclure un contrat de travail écrit pour chaque personne accueillie. L'accueillant familial se voit reconnaître les droits et les protections sociales liées au salariat : une prise en charge de sa formation initiale ou continue, en même temps que son remplacement lorsqu'il est en formation, en délégation syndicale, ou lors des périodes de congés. La précarité de sa situation est elle aussi atténuée. En cas de décès, d'hospitalisation, ou de départ sans préavis de la personne accueillie, il continue à percevoir une rémunération garantie durant une période de quatre mois. A l'issue de ce terme, si l'employeur n'est toujours pas en mesure de confier une autre personne à l'accueillant, il est procédé à un licenciement économique, qui peut être partiel (si l'accueillant héberge plusieurs personnes sous son toit) ou total. De même, précise Virginie Chenal, en cas de retrait d'agrément, l'employeur est tenu de procéder au licenciement de l'accueillant.

Les avancées sont réelles. Reste qu'on ne réforme pas si facilement un dispositif ancré dans une longue histoire faite de relations humaines. « L'accueil familial d'adultes est un métier pas comme les autres et sa professionnalisation est encore difficile à concevoir. Comment former des accueillants sans que ces derniers ne perdent leur spontanéité, leur chaleur humaine, leurs habitudes familiales tout simplement ? De plus, l'accueil se pratique souvent 24 heures sur 24, il est donc difficile d'imposer aux accueillants des exigences professionnelles similaires au secteur salarié », font remarquer les représentants d'Accueil paysan et des CIVAM. Les questions à résoudre sont si importantes que le ministère du Travail, des Relations sociales et de la Solidarité a confié à Valérie Rosso-Debord, députée (UMP) de Meurthe-et-Moselle, une mission de réflexion sur le statut des accueillants familiaux (6). Comment en effet faire coïncider leur professionnalisation avec le code du travail, voire, plus largement, avec la réglementation européenne ? En outre, pointe le ministère, « le développement du salariat modifierait non seulement le cadre d'intervention et les responsabilités du conseil général en matière de suivi social et médico-social de la personne accueillie, mais il nécessiterait également une reconfiguration des dispositifs de formation des accueillants, ainsi qu'une redéfinition et une adaptation des modes de contrôle des prestations réalisées ». Enfin, ces mesures entraîneront inévitablement une augmentation du coût d'un accueil en famille en le rapprochant de celui d'une prestation d'hébergement en institution. « S'agissant des personnes âgées, et alors que nous sommes déjà confrontés à un déclin de cette pratique, il est à crain-dre qu'une telle perspective effraie pour des raisons économiques et que l'occasion de redévelopper l'accueil familial ne soit pas tout à fait saisie. Il faudra donc poursuivre l'effort d'explication auprès des responsables locaux et des employeurs potentiels d'accueillants familiaux et accepter collectivement le prix de la qualité », se préoccupe Alain Villez, conseiller technique à l'Uniopss (Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes privés sanitaires et sociaux).

Mais la cause semble être entendue. Du côté des représentants des familles d'accueil, engagés dans d'âpres discussions sur les décrets d'application de la loi du 5 mars 2007, c'est au contraire vers un élargissement des garanties salariales et professionnelles que doit encore tendre la réforme. « Nous redoutons que cette loi ne puisse pas résoudre les principaux problèmes. Ce que nous souhaitons, c'est un vrai contrat de travail pour de vrais accueillants salariés. II n'y a aucune impossibilité à garder ce côté humain de l'accueil tout en devenant des professionnels formés », défend Belén Alonso, accueillante familiale dans la Haute-Loire et membre de Famidac, une association regroupant plusieurs centaines de familles d'accueil d'adultes handicapés et de personnes âgées. Parmi les principales attentes : mettre sur un pied d'égalité tous les accueillants, qu'ils soient employés ou « indépendants », qu'il pratiquent des formes d'accueil permanentes ou temporaires, rattacher leur profession à une convention collective, comme par exemple celle des employés de maison, revaloriser les salaires en les portant au SMIC, augmenter les différentes indemnités... En bref, rendre l'accueil familial attractif. Une revendication d'autant plus pressante que, faute d'attirer davantage de jeunes ou de voir leurs rangs se renouveler, l'âge moyen des accueillants atteint aujourd'hui 56 ans.

Parallèlement à l'accueil familial social permanent, différentes formules se sont développées en réponse à la diversité des publics et des besoins. Ainsi le succès rencontré aujourd'hui par l'accueil temporaire et l'accueil de jour assurés chez des particuliers. « Ces nouvelles formes répondent à un panel plus large de demandes de la part des personnes âgées ou handicapées, de leurs familles, des accueillants permanents et des institutions », observent les représentants de la fédération Accueil paysan et des CIVAM, au terme d'une enquête effectuée en 2004 au sein de leurs réseaux. Mues par la même idée du séjour de répit, ces nouvelles formules d'accueil intéressent en effet aussi bien les établissements médico-sociaux en quête de transition pour leurs résidents, que des aidants naturels désireux de souffler sur une courte période. Mais leur développement tient aussi en partie au choix de nombreux accueillants qui redoutent de s'épuiser dans des accompagnements trop longs ou tiennent à préserver leur vie familiale.

Dans cette logique, l'accueil temporaire en famille peut prendre différents aspects, tels que vacances à la ferme de personnes en perte d'autonomie, séjour de post-hospitalisation, séjour de rupture pour soulager le résident d'une institution ou pour tester la réorientation d'une personne handicapée vers une vie plus autonome, voire alternative offerte à un adulte handicapé de travailler le jour dans un ESAT (établissement et service d'aide par le travail) et de résider le soir, le week-end et certaines vacances, dans une famille d'accueil.

Moins bien loti, l'accueil familial de jour n'a quant à lui toujours aucune reconnaissance officielle dans la loi. A la différence de l'accueil temporaire qui répond aux mêmes critères d'agrément que l'accueil permanent, son existence repose sur le bon vouloir des conseils généraux ou sur des arrangements de gré à gré. Ce qui n'empêche pas un développement bien réel assuré, là encore, par la demande de répit des aidants de personnes âgées ou handicapées qui souhaitent laisser leur parent dans un milieu convivial et structuré, l'espace d'une journée ou d'une demi-journée.

Enfin, on observe l'apparition d'une troisième forme d'accueil familial : l'accueil de remplacement. Son existence

répond à la difficulté pour un accueillant de se faire remplacer en cas d'absence ou de congés, faute de pouvoir s'appuyer sur une famille-relais. Mis en place par des groupements d'employeurs ou par des accueillants qui choisissent de se spécialiser dans cette voie, il représente le maillon indispensable pour qu'un réseau de familles d'accueil puisse se développer sur un territoire.

A cette diversification des pratiques, répond aussi un élargissement des publics accueillis. L'accueil familial thérapeutique a ainsi permis depuis 1990 (7) d'offrir à des patients stabilisés du secteur de psychiatrie adulte une nouvelle alternative à l'hospitalisation.

Mais d'autres besoins s'expriment localement, notamment auprès des enfants autistes durant les vacances scolaires, les week-ends et comme relais à leurs parents. La fédération Accueil paysan s'est ainsi dotée d'une « charte éthique » prônant une politique d'ouverture sociale, « qui a conduit le mouvement à adapter, sur le territoire, ses formes d'accueil à différents publics fragilisés », explique son président, Jean-Marie Perrier. Outre les accueils sociaux et le soutien humain en direction des personnes âgées et des adultes handicapés, le réseau paysan développe par exemple des accueils de « construction humaine et citoyenne » en direction de toxicomanes ou de détenus en réinsertion, et travaille aujourd'hui avec le ministère de la Justice sur l'élaboration d'un cadre national pour l'accueil de jeunes relevant de la protection judiciaire.

Dernier développement en date, le deuxième plan de lutte contre les violences faites aux femmes, lancé en novembre 2007, a prôné la création d'une centaine de places d'accueil familial réservées aux femmes victimes de conjugales et à leurs enfants (8). « Une question délicate, puisqu'il s'agit aussi de problèmes de sécurité et que le lieu de résidence doit rester anonyme », explique Jean-Paul Le Divenah, directeur de cabinet de la secrétaire d'Etat chargée de la solidarité. Alors qu'un début d'expérimentation engagé en 2004 « avait en partie échoué par manque de participants », l'accent a été mis cette fois sur l'institutionnalisation du dispositif. Le cahier des charges de l'opération a été présenté le 18 mars dernier devant la commission nationale contre les violences envers les femmes, et un appel à candidatures va être lancé en direction des familles.

Pour accueillir à son domicile, à titre onéreux, des personnes âgées ou handicapées adultes n'appartenant pas à sa famille, une personne ou un couple doit au préalable faire l'objet d'un agrément du conseil général. Lors de cet agrément, déposé pour l'accueil de une à trois personnes, l'accueillant familial s'engage à garantir la continuité de l'accueil en envisageant une solution pour son remplacement (famille-relais ou séjour temporaire en institution médico-sociale), à garantir le bien-être physique et moral de la personne accueillie, et à suivre une formation initiale ou continue. Il doit en outre disposer à l'intérieur du domicile d'une chambre adaptée aux contraintes liées à l'âge ou au handicap, d'au moins 9 m² pour une personne seule et de 16 m² pour un couple.

Outre la délivrance des agréments, le conseil général organise la formation et le contrôle des accueillants et de leurs remplaçants. Il est également responsable du suivi social et médico-social des personnes accueillies. Il peut donc à ce titre retirer un agrément s'il estime que les conditions d'hébergement et d'accompagnement ayant justifié son accord cessent d'être remplies.