LES GROUPEMENTS DE COOPÉRATION SOCIALE ET MÉDICO-SOCIALE

Comment permettre une meilleure articulation des actions au sein même du secteur social et médico-social, que ce soit entre établissements et services d'une même association gestionnaire ou encore entre différents champs d'intervention (enfance, personnes âgées, personnes handicapées...) ? Et comment décloisonner les secteurs sanitaire et médico-social, alors que les futures agences régionales de santé sont appelées à se substituer aux actuelles agences régionales de l'hospitalisation et aux directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales dès 2009, et à réunir sous leur coupe les deux secteurs (1) ?

La loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale a permis aux établissements sociaux et médico-sociaux de créer des groupements de coopération sociale ou médico-sociale (GCSMS) afin de favoriser la coordination et la complémentarité des différents acteurs, mais aussi de garantir la continuité de la prise en charge des usagers. Leur rôle a ensuite été clarifié par la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées et par un décret du 6 avril 2006 qui a fixé leurs modalités de mise en oeuvre.

Objectifs de la coopération : favoriser « une mise en réseau qui procède au maillage du territoire social et médico-social » et faciliter « un développement coordonné de l'offre par les opérateurs et l'acquisition par ceux-ci d'une vision globale, évolutive et opérationnelle des besoins de prise en charge », selon la direction générale de l'action sociale (DGAS).

Pour l'administration, le GCSMS constitue « un levier d'action essentiel ». En effet, tout en respectant les compétences des collectivités et des gestionnaires, il permet de mobiliser des moyens et de réaliser les acquisitions nécessaires, lesquels sont ensuite mis à la disposition des membres du groupement. Seuls, ceux-ci n'auraient pas, par exemple, pu procéder au recrutement de personnel administratif, social, médical ou soignant ou à l'acquisition de plateaux techniques (logistique, restauration, transports, services à domicile comme le portage de repas aux personnes handicapées et aux personnes âgées, services d'accompagnement en milieu ordinaire au profit des différents publics pris en charge, encadrement soignant et médical des personnes).

Le secteur, en effet, se caractérise par la dispersion de ses 32 000 établissements et services, aux dimensions souvent limitées. Les établissements publics sociaux et médico-sociaux, surtout présents dans le secteur des personnes âgées, sont souvent gestionnaires d'un seul établissement en budget général ou principal (établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes), avec parfois de petits budgets annexes (service de soins infirmiers à domicile). En revanche, les associations du secteur du handicap, de l'insertion et de la protection de l'enfance gèrent un grand nombre d'établissements (en moyenne 16 et, pour 5 % d'entre elles, plus de 40). Celles qui ont en charge le plus grand nombre d'établissements appartiennent au secteur du handicap et interviennent plus particulièrement dans la prise en charge des enfants et des adolescents. En outre, le secteur du handicap (enfants et adultes) rassemble plus de 40 % des établissements et plus de 43 % des emplois. Dans tous les départements, une à trois associations gèrent une à deux dizaines de ces établissements et emploient entre 300 et 1 000 salariés. Enfin, une centaine de « grosses » associations à caractère régional et interrégional en gèrent plus d'une centaine et emploient entre 1 500 et 3 000 salariés (circulaire DGAS du 18 mai 2006).

Le groupement de coopération constitue donc un outil « dimensionné » et pertinent au regard des nouvelles stratégies de prise en charge que sont la globalité, la continuité et l'individualisation des réponses, explique l'administration. Les principales caractéristiques des GCSMS sont aussi leurs atouts : possibilité de réaliser des activités directement liées à la prise en charge des usagers, de rassembler à la fois des personnes morales et physiques et de recruter (circulaire DGAS du 18 mai 2006). Le sens même du dispositif est de permettre la recomposition du périmètre d'intervention (regroupement d'organismes dispersés sur l'ensemble du territoire mais agissant en coordination sur une même problématique spécifique...). A ce titre, « le potentiel en termes de mutualisation des moyens, de développement des prises en charge, d'économies d'échelle (meilleure prestation au meilleur coût) est élevé », estime la DGAS (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4). « Les groupements de coopération devraient intervenir en matière de gestion d'établissements et de services dans le cadre privilégié de la pluri-annualité », explique-t-elle encore (circulaire DGAS du 18 mai 2006). Enfin, « l'interdisciplinarité autour de la personne bénéficiaire et la mise en place de prises en charge «longitudinales» ou continues au plus près des besoins évolutifs des personnes aux différents stades de leur vie » constituent également des atouts du GCSMS.

Pour l'heure, la constitution d'un GCSMS repose, en droit, sur une démarche volontaire des établissements et services. Pour autant, sur le terrain, des inquiétudes s'élèvent : s'agit-il d'un simple outil comptable permettant de diminuer le nombre d'interlocuteurs de l'administration déconcentrée ? l'objectif est-il de pousser au regroupement des petites structures qui auraient vocation à disparaître à défaut ? (sur ces inquiétudes, voir ce numéro, page 35). Dans une circulaire adressée à ses services déconcentrés, la DGAS explique qu'« il ne s'agit pas nécessairement de satisfaire à un objectif de concentration de l'offre qui ne serait inspiré que par des impératifs exclusivement comptables » et qu'« il revient bien entendu aux autorités publiques de trouver les points d'équilibre entre l'ensemble de ces préoccupations ». Elle leur rappelle à ce titre que « la réalisation et la réussite avec les partenaires reposent sur l'adhésion, le volontariat et la recherche d'une plate-forme commune d'intérêt » et que, « parce que ces méthodes d'organisation nouvelles nécessitent du temps dans un secteur caractérisé par une grande diversité institutionnelle, l'accompagnement à leur développement doit être soutenu et éclairé ». Elle précise encore que le contrôle administratif s'opère à trois moments clés de l'histoire constitutive du groupement : lors de l'approbation par l'assemblée délibérante de la création du groupement ; puis de l'approbation par le préfet de la convention constitutive ; et, enfin, au moment d'autoriser le groupement à exercer directement les prises en charge et tarification correspondantes (instruction DGAS du 3 août 2007).

Le groupement de coopération se caractérise par une constitution souple quant à la qualité des personnes susceptibles d'en devenir membres :

il peut être constitué entre des personnes physiques et morales, ce que n'autorisent pas d'autres formes de coopération comme le groupement d'intérêt public (sur les différentes formes de coopération, voir encadré, page 30), et entre des personnes de droit public et de droit privé, qu'elles soient ou non à but lucratif ;

il peut rassembler des publics pris en charge différents et des collectivités publiques différentes.

Un GCSMS peut donc être constitué entre (code de l'action sociale et des familles [CASF], art. L. 312-7, al. 1, 8 et 12) :

les établissements et services sociaux et médico-sociaux (2) avec ou sans personnalité morale propre. Un même groupement peut comprendre des établissements et des services appartenant à des catégories d'établissements et de services différentes (CASF, art. R. 312-194-2) ;

les personnes physiques ou morales qui en sont gestionnaires ;

les professionnels des secteurs social, médico-social et sanitaire. Les professionnels médicaux et paramédicaux du secteur libéral ou du secteur public n'exerçant pas dans les établissements et services adhérents peuvent être associés au groupement par conventions (CASF, art. L. 312-7, al. 8). « Notons que l'association au [groupement] de professionnels, soit en qualité de membres, soit en qualité d'associés, s'adresse à ceux d'entre eux qui n'ont pas le statut de salarié ; le salariat, en particulier dans un établissement social ou médico-social, empêchant a priori une pareille association », indique l'administration (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4) ;

les établissements de santé publics et privés ;

les organismes de services à la personne agréés au titre de l'article L. 129-1 du code du travail. Cette possibilité, introduite par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 (3), a également un impact sur les missions que le groupement peut exercer ;

ainsi que les « institutions sociales et médico-sociales » qui ont vocation à réaliser les missions mentionnées à l'article L. 311-1 du code de l'action sociale et des familles, c'est-à-dire les personnes morales de droit public ou privé gestionnaires d'une manière permanente d'établissements sociaux et médico-sociaux. Les collectivités locales peuvent ainsi être membres ou associées d'un groupement de coopération. Par exemple, les communes, leurs groupements ainsi que les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale relèvent du champ de l'article L. 311-1 et peuvent donc être membres ou associés d'un groupement de coopération (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4).

En l'état actuel de la législation, la qualité de membre du groupement de coopération ou d'associé ne peut être reconnue à un prestataire de service que s'il peut revendiquer son éligibilité à l'une des qualités citées ci-dessus (institution sociale ou médico-sociale, professionnel au sens du code de l'action sociale et des familles ou du code de la santé publique), « que cette qualité soit potentielle ou effectivement exercée ». Dans le cas contraire, il ne peut être membre du groupement mais peut être lié à lui par le biais d'un contrat (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4).

A noter : dans le secteur des personnes âgées dépendantes, « rien n'interdit dans le cadre de la conclusion d'une convention tripartite de prévoir une clause relative à la création ou à l'adhésion à un [groupement de coopération] dans le cadre ou pour la réalisation des objectifs de ladite convention tripartite » (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4).

Non seulement le groupement peut être créé entre plusieurs départements et entre des établissements de sièges territoriaux différents, mais il peut en outre être créé entre des organismes dispersés sur l'ensemble du territoire dans la mesure où ils agissent en coordination sur une même problématique spécifique. Il peut s'agir notamment de la prise en charge de victimes de violence qui ont besoin d'être mises en sécurité et de changer de lieu de résidence. Autre exemple : des communes, situées chacune dans un département différent, peuvent également créer un groupement pour gérer un service de placement familial accueillant des personnes âgées et handicapées. Le siège social sera situé dans l'un des départements (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4).

Certaines des missions exercées par les groupements de coopération sociale et médico-sociale leur sont propres, tandis que d'autres peuvent également être mises en oeuvre dans le cadre d'autres formes de coopération (voir encadré, page 30) : le groupement d'intérêt économique (GIE) et le groupement d'intérêt public (GIP).

Les groupements de coopération sociale et médico-sociale, tout comme les GIE et les GIP, peuvent être constitués en vue de permettre à leurs membres (CASF, art. R. 312-194-4) :

d'exercer ensemble des activités dans les domaines de l'action sociale ou médico-sociale au sens de l'article L. 311-1 du code de l'action sociale et des familles ;

de créer et de gérer des équipements ou des services d'intérêt commun ou des systèmes d'information nécessaires à leurs activités ;

de faciliter ou d'encourager les actions concourant à l'amélioration de l'évaluation de l'activité de leurs membres et de la qualité de leurs prestations, notamment par le développement et la diffusion de procédures, de références ou de recommandations de bonnes pratiques, en lien avec les travaux de l'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux ;

de définir ou de proposer des actions de formation à destination des personnels de leurs membres. Toutefois, précise l'administration, le groupement de coopération ne peut pas être un organisme formateur, c'est-à-dire qu'il ne peut prendre ni le statut ni le titre d'organisme formateur dispensant en tant que tel une formation. En revanche, il peut dédier intégralement ou partiellement son activité à la politique de formation des personnels des membres du groupement (évaluation des besoins, établissement du plan de formation, recherche auprès des organismes et écoles dispensateurs des formations, mise en place et suivi du plan de formation, orientation, conseil individualisé, appel à des organismes de formation, financement, coordination...) (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4).

Outre les missions présentées ci-dessus, les GCSMS, seuls, peuvent (CASF, art. L. 312-7) :

permettre les interventions communes des professionnels des secteurs social, médico-social et sanitaire, des professionnels salariés du groupement ainsi que des professionnels associés par convention ;

être autorisés, à la demande de leurs membres, à exercer directement les missions et les prestations des établissements et services sociaux et médico-sociaux et à assurer directement, à la demande de l'un ou de plusieurs de leurs membres, l'exploitation de l'autorisation après accord de l'autorité l'ayant délivrée ;

être agréés au titre de l'article L. 129-1 du code du travail, à la demande de l'un ou de plusieurs de leurs membres, pour exploiter directement l'agrément « services à la personne » après accord de l'autorité l'ayant délivré ;

être chargés de procéder aux fusions et regroupements d'établissements et de services. « Les facultés laissées aux [groupements de coopération] par la loi en matière de regroupement et de fusion s'exerceront dans un secteur où les besoins sont portés par des tendances socio-démographiques lourdes qui n'invitent pas à la «contraction» de l'offre ; la fusion ou le regroupement sont, dans ce contexte, des outils de reconversion, de transformation ou d'adaptation qui rendent cette offre pérenne, réactive et évolutive », précise l'administration (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4).

A noter : bien que la finalité du groupement de coopération sociale ne soit pas de réduire ou de regrouper le nombre de fonctions directoriales des différents membres, le groupement peut être créé pour mutualiser des fonctions de direction sur des activités, des secteurs géographiques d'intervention différents avec des personnes morales gestionnaires distinctes. « La taille critique atteinte par un «administrateur» rassemblant plusieurs directions permet des développements que n'autorise pas une dimension managériale réduite et dispersée » (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4).

Le groupement de coopération sociale et médico-sociale est doté de la personnalité morale dont il jouit à compter de la date de publication au recueil des actes administratifs de l'acte d'approbation par le préfet de la convention constitutive (voir page 27) (CASF, art. R. 312-194-18, al. 2).

Sa nature juridique étant calquée sur celle du groupement de coopération sanitaire, le GCSMS est une personne morale de droit public lorsqu'il est exclusivement constitué d'établissements ou d'organismes publics, ou d'établissements ou d'organismes publics et de professionnels médicaux libéraux membres à titre individuel. Il est une personne morale de droit privé lorsqu'il est exclusivement constitué d'établissements ou de personnes privés. Lorsque les membres sont à la fois de droit public et de droit privé, le groupement peut se constituer sous le statut de son choix (code de la santé publique [CSP], art. L. 6133-1, al. 7). Si ce choix a peu d'impact en matière d'organisation (mission, autorisation, tarification, assemblée générale, administrateur, approbation préfectorale et publicité), il est en revanche déterminant en matière d'embauche, de recours au personnel des membres, et de réglementation budgétaire et comptable (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 2).

Le groupement poursuit un but non lucratif (CSP, art. L. 6133-1, al. 7).

La décision de constituer un GCSMS est prise par l'autorité compétente de chacune des personnes et des structures susceptibles de le constituer. Elles décident de leur participation à la création d'un tel groupement, ou de leur adhésion, au vu notamment du projet de convention constitutive (CASF, art. R. 312-194-6).

Le pouvoir d'initiative de former un projet de groupement de coopération sociale appartient aux seuls membres potentiels. Le GCSMS est en effet un « instrument dynamique d'organisation de l'offre à la main des partenaires leur offrant ainsi la possibilité de réaliser eux-mêmes l'adaptation de celle-ci aux besoins et contraintes du temps ». S'ils ne peuvent imposer un tel projet, « les services de l'Etat favorisent, conseillent, soutiennent la création de [GCSMS] à chaque fois qu'ils l'estiment utile ». A contrario, lorsqu'ils ne l'estiment pas utile - et bien qu'ils ne puissent s'opposer à un tel projet -, ils n'ont pas l'obligation de conseiller et de soutenir l'initiative (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4).

L'élaboration du projet de convention constitue la raison sociale et « fédératrice » du groupement. Cet acte - qui est selon l'administration « le plus fondateur d'entre tous » - est celui qui va déterminer avec précision :

le périmètre et la nature des interventions ;

les personnes constitutives, dont le statut ou la qualité majoritairement public ou privé déterminera alors le statut public ou privé du groupement ;

les droits et les obligations des membres en fonction de leurs apports respectifs.

Un protocole de réalisation des missions et des prestations directement exercées par le GCSMS en lieu et place des adhérents accompagne le projet de convention dont les assemblées délibérantes des gestionnaires auront à connaître.

Le groupement de coopération peut être constitué pour une durée indéterminée ou déterminée (qui est fixée dans la convention constitutive).

« Dans le cadre du dispositif de l'autorisation et de la tarification, une appréciation par les autorités publiques compétentes fondée sur les conditions de l'autorisation et de la tarification n'est pas à exclure à l'amont du projet ; cet examen est orienté sur l'impact en matière d'autorisation et de tarification du projet de groupement et des activités qui seraient appelées à être sous [GCSMS]. Cette appréciation s'effectue selon les dispositions habituelles en matière de tarification et d'autorisation pour ce qui concerne également les pièces justificatives » (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4).

A noter que la dénomination du GCSMS doit être suivie de la mention « groupement de coopération sociale » ou « groupement de coopération médico-sociale » sur tout les actes et documents du groupement (CASF, art. R. 312-194-17).

Dans son instruction du 3 août 2007 (annexe 6), la DGAS diffuse une convention constitutive-type. Il s'agit d'un modèle indicatif « établi par synthèse de conventions récentes », qui n'est pas opposable aux promoteurs de projets de GCSMS mais « contient les principales préoccupations qui animent la constitution d'un groupement de coopération », indique l'administration.

La convention constitutive doit par ailleurs obligatoirement contenir certaines mentions.

La convention constitutive indique l'objet du groupement et la répartition des tâches entre le groupement et ses membres (CASF, art. R. 312-194-7, al. 1). Elle comporte en outre les mentions suivantes (CASF, art. R. 312-194-7, al. 2 à 15) :

la dénomination et le siège du groupement ;

l'identité des membres et leur qualité ;

sa nature juridique ;

sa durée ;

le cas échéant, son capital ;

les règles selon lesquelles sont déterminés les droits des membres du groupement ainsi que, le cas échéant, les modalités d'adaptation de ces règles ;

les règles de détermination de la contribution de ses membres à ses charges de fonctionnement, ainsi que leurs modalités de révision annuelle dans le cadre de la préparation du projet de budget compte tenu des charges réellement constatées au titre de l'année précédente ;

les règles selon lesquelles ses membres sont tenus de ses dettes ;

les règles d'adhésion, de retrait et d'exclusion des membres, notamment les modalités selon lesquelles est entendu le représentant du membre à l'égard duquel une mesure d'exclusion est envisagée ;

les cas de dissolution et les modalités de dévolution des biens du groupement ;

les règles relatives à son administration, son organisation et à sa représentation ;

les conditions d'intervention des professionnels des secteurs social, médico-social et sanitaire, des professionnels salariés du groupement et de ceux associés par convention, ainsi que, le cas échéant, les activités du groupement faisant l'objet des tarifications prévues au code de l'action sociale et des familles.

La convention constitutive peut faire l'objet d'avenants (CASF, art. R. 312-194-7, al. 16). Ceux-ci sont obligatoires en cas d'adhésion d'un nouveau membre ainsi qu'en cas de retrait ou d'exclusion d'un membre (CASF, art. R. 312-194-10, al. 4).

La convention constitutive du GCSMS, ainsi que ses avenants, sont transmis pour approbation au préfet de département du siège du groupement. L'acte d'approbation fait l'objet d'une publication au recueil des actes administratifs de la préfecture du département dans lequel le groupement a son siège. La publication mentionne notamment :

la dénomination et l'objet du groupement ;

l'identité de ses membres ;

son siège social ;

la durée de la convention (CASF, art. R. 312-194-18).

A noter : « le préfet exerce un contrôle de légalité et non d'opportunité », c'est-à-dire qu'il examine uniquement la conformité de la convention constitutive à la loi et à son décret d'application (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4).

Un protocole doit être annexé à la convention constitutive lorsqu'un groupement de coopération sociale et médico-sociale se voit confier les missions suivantes :

exercer directement les missions et les prestations des établissements et services sociaux et médico-sociaux et assurer directement l'exploitation de l'autorisation (après accord de l'autorité ayant délivré cette autorisation) ;

procéder à des regroupements ou à des fusions d'établissements ou de services.

Ce protocole décrit notamment l'objet de la mission, en lien avec les schémas d'organisation sociale et médico-sociale, les moyens qui y sont consacrés, le calendrier de la réalisation et les modalités d'information des membres du groupement sur les étapes de mise en oeuvre (CASF, art. R. 312-194-8).

Le GCSMS est dissous de plein droit par l'arrivée du terme de sa durée conventionnelle ainsi que, le cas échéant, dans les cas prévus par la convention constitutive. Il est également dissous si, du fait du retrait ou de l'exclusion d'un ou de plusieurs de ses membres, il ne compte plus qu'un seul membre, ou par décision de l'assemblée des membres, notamment du fait de la réalisation ou de l'extinction de son objet.

La dissolution du groupement est notifiée dans un délai de 15 jours au préfet du département dans lequel il a son siège. Le préfet en assure la publicité au recueil des actes administratifs de la préfecture (CASF, art. R. 312-194-24).

La dissolution du groupement entraîne sa liquidation. La personnalité morale du groupement subsiste pour les besoins de celle-ci. Les modalités de la liquidation sont fixées par l'assemblée générale des membres (voir ci-dessous) qui nomme un ou plusieurs liquidateurs. Les biens du groupement sont dévolus conformément aux règles fixées par la convention constitutive ou ses avenants. Les biens mobiliers et immobiliers mis à la disposition du groupement par un membre restent la propriété de ce membre (CASF, art. R. 312-194-25). Ils lui sont restitués dans les conditions que détermine la convention (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4).

Le GCSMS est doté d'une organisation administrative « légère et opérationnelle ». En effet, elle ne comprend qu'un seul organe délibérant : une assemblée générale (au contraire des groupements d'intérêt public qui sont dotés à la fois d'une assemblée générale et d'un conseil d'administration). Son organe exécutif est issu de l'assemblée générale : il s'agit d'un administrateur qui exerce les fonctions dévolues à un exécutif directorial (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 2). Le groupement de coopération est exclusivement composé de ces deux organes. Il n'est pas possible de créer d'autres organes constitutifs tels qu'un conseil d'administration ou un directeur.

Néanmoins, le fonctionnement quotidien du groupement peut nécessiter une « organisation plus fine » qui peut être satisfaite par la « mise en place, dans le cadre du règlement intérieur, d'un comité, d'une commission ou d'un bureau, émanation de l'assemblée, formation légère qui règle les affaires quotidiennes, prépare les assemblées, maintient le lien avec l'exécutif ». L'administrateur pourra de la même façon s'entourer d'un personnel d'appui.

Toutefois, « ces instances et personnels d'appui ne peuvent pas disposer de compétences décisionnelles, pas même par délégation, qui ne soit celle prévue par le décret » du 6 avril 2006. Les DDASS, « en tant que de besoin et sans remettre en cause ni dénoncer les conventions conclues, demanderont les éventuels ajustements nécessaires par avenant aux conventions signées (transformation du terme «directeur» par celui d'«administrateur», des termes «conseil d'administration» par celui de «bureau» ou «comité ou commission de suivi ou de pilotage» comprenant des représentants de l'assemblée...) » (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4).

Il appartient à la personne morale souhaitant adhérer à un groupement de déterminer sa représentation, qui peut être, sur décision de son assemblée délibérante, le président ou le directeur s'il s'agit d'un établissement autonome, ou l'un des membres de son conseil ou assemblée (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4).

Le statut de membre fondateur - qui permet dans tous les cas de détenir des droits et des obligations - doit être distingué de celui de membre associé qui n'induit pas le même rapport au groupement.

L'associé ne disposant pas a priori du statut de salarié, les termes du contrat le liant au groupement doivent être rédigés en conséquence. Il peut en revanche disposer de la qualité de prestataire de service. Le contrat ou la convention avec le groupement détermine le mode de facturation et de paiement de ses prestations avec précision (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4).

Après sa constitution, le groupement peut admettre de nouveaux membres. La décision est prise par l'assemblée délibérante (CASF, art. R. 312-194-10, al. 1).

En cours d'exécution de la convention, tout membre peut se retirer du groupement à l'expiration d'un exercice budgétaire, sous réserve de notifier au groupement son intention au moins 6 mois avant la fin de l'exercice et que les modalités de ce retrait soient conformes aux stipulations de la convention constitutive (CASF, art. R. 312-194-10, al. 2).

Lorsque le groupement comporte au moins 3 membres, l'exclusion de l'un d'entre eux peut être prononcée par l'assemblée en cas de manquement aux obligations réglementaires ainsi qu'à celles définies par la convention constitutive ou par les délibérations de l'assemblée (CASF, art. R. 312-194-10, al. 3).

A noter : l'adhésion d'un nouveau membre, le retrait ou l'exclusion d'un membre donnent lieu à un avenant à la convention constitutive (CASF, art. R. 312-194-10, al. 4).

L'assemblée générale est composée de l'ensemble des membres du groupement (CASF, art. R. 312-194-19). Les représentants des membres du groupement à l'assemblée générale n'ont ni la qualité d'administrateur, ni celle de salarié du groupement. D'une part, la qualité d'administrateur est uniquement reconnue à la personne élue pour exercer les fonctions exécutives du groupement. D'autre part, leur qualité de « membres » du groupement, « qui se réfère à la capacité et à la faculté de créer un [GCSMS] ou de s'y associer, est peu compatible avec le statut de salarié » du groupement (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4).

A noter : il n'y a pas de commissaire du gouvernement au sein de l'assemblée générale (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 2).

L'assemblée générale se réunit sur convocation de l'administrateur du groupement aussi souvent que l'intérêt du groupement l'exige et au moins une fois par an. Elle se réunit de droit à la demande d'au moins un tiers de ses membres sur un ordre du jour déterminé. La convocation indique l'ordre du jour et le lieu de réunion. Sauf mention contraire de la convention constitutive, l'assemblée générale est convoquée par écrit au moins 15 jours à l'avance et, en cas d'urgence, au moins 48 heures à l'avance. Le vote par procuration est autorisé lorsque le groupement compte plus de 2 membres. Aucun membre ne peut cependant détenir plus d'un mandat à ce titre. Sauf stipulation contraire de la convention constitutive, la présidence de l'assemblée générale est assurée par l'administrateur du groupement (CASF, art. R. 312-194-20).

L'assemblée ne délibère valablement que si les membres présents ou représentés représentent au moins la moitié des droits des membres du groupement. A défaut, l'assemblée est à nouveau convoquée dans un délai de 15 jours et peut valablement délibérer quel que soit le nombre des membres présents ou représentés. En cas d'urgence, ce délai est ramené à 8 jours.

Lorsqu'il s'agit de modifier la convention constitutive ou d'admettre un ou plusieurs nouveaux membres, les décisions doivent être adoptées à l'unanimité des membres présents ou représentés. Dans les autres matières, sauf mention contraire de la convention constitutive, les délibérations sont adoptées si elles recueillent la majorité des voix des membres présents ou représentés. Toutefois, les délibérations portant sur l'exclusion d'un membre sont valablement prises sans que puissent participer au vote les représentants du membre dont l'exclusion est demandée, sous réserve que la mesure soit adoptée par un nombre de membres représentant au moins la moitié des voix au sein de l'assemblée.

Les délibérations de l'assemblée sont consignées dans un procès-verbal de réunion et obligent tous les membres (CASF, art. R. 312-194-22).

L'assemblée des membres du groupement est compétente pour décider le transfert du siège, l'admission de nouveaux membres, un changement d'identité sociale, une fusion, un regroupement ou un changement de gestionnaire affectant un membre du groupement (CASF, art. R. 312-194-9 et R. 312-194-10).

Par ailleurs, elle délibère notamment sur (CASF, art. R. 312-194-21, al. 1 à 17) :

le budget annuel ;

l'approbation des comptes de chaque exercice et l'affectation des résultats ;

la nomination et la révocation de l'administrateur du groupement ;

le choix du commissaire aux comptes, dans le cas où la comptabilité du groupement est tenue et sa gestion assurée selon les règles de droit privé ;

toute modification de la convention constitutive ;

l'admission de nouveaux membres ;

l'exclusion d'un membre ;

les conditions de remboursement des indemnités de mission de l'administrateur ;

l'adhésion à une structure de coopération et/ou le retrait de l'une d'elles ;

les demandes formulées par les membres de lui voir directement exercer les missions et les prestations des établissements et services sociaux et médico-sociaux membres ou assurer l'exploitation de l'autorisation après accord de l'autorité l'ayant délivrée ;

la prorogation ou la dissolution du groupement ainsi que les mesures nécessaires à sa liquidation ;

lorsque le groupement est une personne morale de droit public, les acquisitions, aliénations, échanges d'immeubles et leur affectation ainsi que les conditions des baux de plus de 18 ans ;

les modalités selon lesquelles chacun des membres s'engage à communiquer aux autres toutes les informations nécessaires à la réalisation de l'objet du groupement ;

les conditions d'intervention des professionnels des secteurs sociaux, médico-sociaux et sanitaires, des professionnels salariés du groupement ainsi que des professionnels associés par convention ;

le cas échéant, le calendrier et les modalités des fusions ou regroupements ;

le règlement intérieur du groupement.

L'assemblée générale peut donner délégation à l'administrateur dans les autres matières (CASF, art. R. 312-194-21, al. 18).

L'administrateur du groupement est élu par l'assemblée générale parmi les personnes physiques ou les représentants des personnes morales membres du groupement. C'est la qualité de représentant de membre qui est déterminante pour la désignation en tant qu'administrateur. « Il est de fait possible que cette représentation revienne au directeur d'un établissement ou d'un service. » A noter : les pouvoirs et les compétences de cet administrateur sont distincts de ceux qu'il détient dans le cadre de ses fonctions habituelles (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4).

Son mandat est d'une durée de 3 ans renouvelable. Sous réserve de respecter cette durée du mandat et le principe de l'élection, la convention constitutive peut fixer le principe d'une administration tournante et d'une alternance entre les membres (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4).

Il est révocable à tout moment par l'assemblée générale (CASF, art. R. 312-194-23, al. 1 et 2). En évoquant un « désordre » à l'origine de la révocation, la DGAS semble en revanche écarter la possibilité d'une révocation sans motif (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4).

L'administrateur prépare et exécute les décisions de l'assemblée générale. Il représente le groupement dans tous les actes de la vie civile et en justice. Dans les rapports avec les tiers, il engage le groupement pour tout acte entrant dans l'objet de ce dernier. Il assure l'exécution du budget adopté par l'assemblée générale et il a la qualité d'ordonnateur des recettes et des dépenses lorsque le groupement est soumis aux règles de la comptabilité publique (CASF, art. R. 312-194-23, al. 4 et 5).

L'administrateur exerce son mandat gratuitement. Toutefois, l'assemblée générale peut décider de lui attribuer des indemnités de mission. Lorsque l'administrateur exerce une activité libérale, l'assemblée peut en outre lui allouer une indemnité forfaitaire pour tenir compte de la réduction d'activité professionnelle justifiée par l'exercice de son mandat (CASF, art. R. 312-194-23, al. 3).

La fonction d'administrateur étant exercée à titre gratuit, la création d'un poste budgété n'est pas possible. Par ailleurs, le déplacement de fonction vers le groupement de coopération a un impact sur l'établissement membre duquel est originaire l'administrateur. Si c'est nécessaire, il est alors possible de prévoir des apports en personnel au sein du groupement pour soutenir l'exercice quotidien de la mission de l'administrateur ou encore d'affecter des ressources dans l'établissement dont un ou des personnels sont appelés à exercer pour le groupement (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4).

Depuis le 21 février 2007 (4), pour prétendre aux fonctions d'administrateur de groupement, le directeur d'un établissement ou service social ou médico-social relevant du droit privé doit être titulaire d'une certification de niveau I, enregistrée au répertoire national des certifications professionnelles (CASF, art. D. 312-176-6).

Les directeurs des établissements et services sociaux et médico-sociaux publics sont soumis aux mêmes impératifs de qualification, à l'exception des professionnels relevant de la fonction publique hospitalière (FHP) chargés de la direction d'un ou de plusieurs établissements ou services sociaux ou médico-sociaux gérés par un centre communal ou intercommunal d'action sociale (CASF, D. 312-176-10) (5). Ces derniers sont quant à eux régis par le nouveau statut particulier du corps des directeurs d'établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux de la FPH - dit « D3S » -, applicable depuis le 1^er janvier 2008, qui prévoit que « les personnels de direction peuvent également exercer leurs fonctions dans les structures de coopération » (décret n° 2007-1930 du 26 décembre 2007, art. 1, dernier alinéa) (6).

Le décret du 19 février 2007 qui a fixé les règles de qualification applicables aux directeurs d'établissements sociaux et médico-sociaux - autres que les « D3S » - définit la qualification requise pour le « professionnel » qui va diriger ou administrer les établissements ou services qui se regroupent. « Pour autant, le statut d'administrateur d'un conseil d'administration, d'une assemblée générale ne se confond pas avec celui de professionnel (même si parfois la même personne dispose de ces deux qualités) », explique l'administration. Ainsi, « lorsque le [groupement] fait le choix d'élire comme administrateur [...] une personne représentant l'un des membres [et] détenant la qualité d'administrateur de ce membre, cette personne ne relève pas du décret du 19 février 2007 » (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4).

À SUIVRE...

Dans ce numéro :

I - Le champ d'application

A - Les membres du groupement

B - Les missions du groupement

C - La nature juridique du groupement

II - La constitution et la dissolution du groupement

A - Les règles de constitution

B - Les règles de dissolution et de liquidation

III - La composition et l'organisation du groupement

A - Le statut des membres

B - L'assemblée générale

C - L'administrateur

Dans un prochain numéro :

IV - Le recrutement du personnel et la gestion des ressources humaines

V - Le régime des autorisations et la tarification

VI - L'organisation budgétaire et comptable

VII - Le régime fiscal et social

Code de l'action sociale et des familles, art. L. 312-7, R. 312-194-1 à R. 312-194-25, D. 312-176-6 et D. 312-176-10.

Code général des impôts, art. 206-3-i, 224-2-2°, 231-1, 238 bis K, 239 quater D, 239-1, 256 B, 257-7°, 261 B, 680, 810 bis, 1382-1°, 1400 et 1447.

Code de la santé publique, art. L. 6133-1.

Code de la sécurité sociale, art. L. 241-10, III bis.

Code du travail, art. L. 129-1.

Code de commerce, art. L. 612-1 et R. 612-1.

Décret n° 2007-1930 du 26 décembre 2007, art. 1, dernier alinéa (J.O. du 30-12-07).

Circulaire DGAS/SD 5B n° 2006-216 du 18 mai 2006, B.O. Santé-Protection sociale-Solidarités n° 2006-6 du 15-07-06.

Instruction DGAS/5D n° 2007-309 du 3 août 2007, B.O. Santé-Protection sociale-Solidarités n° 2007-8 du 15-09-07.

A l'heure actuelle, le groupement de coopération sociale et médico-sociale n'est pas autorisé à assurer pour ses membres le portage d'une pharmacie à usage intérieur (PUI).

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 (7) entendait offrir la possibilité aux établissements sociaux et médico-sociaux de gérer une PUI par l'intermédiaire d'un GCSMS. L'objectif était de renforcer la médicalisation des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes en leur permettant d'assurer une meilleure gestion des médicaments.

Cette mesure n'a cependant jamais vu le jour. D'une part, en raison de la nécessité, invoquée par le sénateur (UMP) de l'Allier, Gérard Dériot, de préserver le réseau de proximité constitué par « les pharmacies d'officine [qui] remplissent une véritable mission de service public, en particulier en milieu rural » (J.O. Sén. [C.R.] n° 90 S. du 18-11-05, page 7364).

D'autre part, parce que, au lieu d'être une source d'économies, la constitution d'une PUI portée par un GCSMS engendrerait nombre de surcoûts. « En milieu rural, par exemple, la création d'une PUI nécessite le regroupement de trois, voire quatre maisons de retraite de 85 à 100 lits, généralement installées à 20 kilomètres au moins les unes des autres ». Or « seul le siège de la PUI serait livré par les laboratoires » et « les autres établissements devraient donc envoyer une personne y chercher les médicaments, une navette étant mise en place » (J.O. Sén. [C.R.] n° 90 S. du 18-11-05, page 7365). Autre coût invoqué : la rémunération élevée du pharmacien chargé d'assurer la gérance de la PUI.

Alternative : les établissements médico-sociaux peuvent intégrer un groupement de coopération sanitaire (GCS), lequel est, contrairement au CGSMS, habilité à disposer d'une PUI (CSP, art. L. 5126-1 et L. 6133-1, al. 4) (sur les GCS, voir encadré, page 30).

Les directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) peuvent utiliser une fraction des moyens attribués mais non affectés au titre de l'exercice 2007 pour le versement d'une aide effective au démarrage d'un GCSMS.

Cette aide doit permettre le recours à tout appui extérieur (consultant, audit financier...) permettant de faciliter la mise en place définitive d'un GCSMS après accord des parties sur sa création effective. Si la création du groupement n'est pas effective, l'aide devra être remboursée.

Elle ne peut être allouée pour des études préalables car son attribution suppose une analyse approfondie du projet permettant d'en mesurer l'impact.

Les DDASS peuvent fixer des critères de sélection pour l'éligibilité des projets à ces crédits, tels que : l'exemplarité, la complexité et la taille du projet, la satisfaction particulière aux besoins retracés dans les schémas, le fort potentiel de développements indirects en matière de complémentarité de l'offre sociale ou médico-sociale, l'emploi, l'économie d'échelle, l'amélioration du service rendu aux personnes...

A noter : le fait, pour la création du GCSMS, de s'inscrire ou non dans une démarche de conclusion d'un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM) n'est pas, en principe, un critère de sélection.

Cette subvention a un caractère non reconductible et non renouvelable. Son montant peut varier en fonction du projet entre 6 000 et 15 000 € par création effective.

Il existe d'autres formules de coopération que le groupement de coopération sociale et médico-sociale. Certaines sont nées en même temps que lui. Outre la possibilité de constituer de réseaux sociaux et médico-sociaux, à l'image des réseaux de soins du secteur sanitaire (CASF, art. L. 312-7, al. 1), la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale a en effet également donné aux établissements et services sociaux et médico-sociaux celle de créer ou de participer à des groupements d'intérêt économique (GIE) et à des groupements d'intérêt public (GIP), ainsi que de passer des conventions. D'autres dispositifs relèvent enfin de mécanismes distincts : le groupement de coopération sanitaire (GCS) et le groupement d'employeurs.

La convention de coopération. Dans le souci de décloisonner le secteur médico-social du secteur de la santé et de celui de l'enseignement, la loi du 2 janvier 2002 a prévu que les établissements et services sociaux et médico-sociaux peuvent conclure des conventions entre eux, ainsi qu'avec des établissements de santé ou des établissements publics locaux d'enseignement et des établissements d'enseignement privés (CASF art. L. 312-7, al. 1 et 2). Objectif : faciliter et encourager l'accueil des enfants handicapés en milieu scolaire, mais aussi développer les moyens de leur scolarisation dans les établissements spécialisés. En matière de choix entre convention et GCSMS, l'administration admet qu'« il peut apparaître que la convention constitue un instrument plus adapté, plus souple au règlement de certaines situations ». « Pour autant, estime-t-elle, le [groupement] est porteur d'une meilleure structuration du champ et contient, par essence même, la possibilité d'une gestion plus dynamique et plus stratégique de l'offre. » Elle préconise donc « une appréciation au cas par cas » (instruction DGAS du 3 août 2007, annexe 4).

Le groupement d'intérêt économique. Constitué entre deux ou plusieurs établissements et services sociaux et médico-sociaux, dotés de la personnalité morale, ou entre personnes physiques ou morales gestionnaires de droit public ou de droit privé, il n'a pas pour but de réaliser des bénéfices pour lui-même (CASF, art. R. 312-194-1, al. 3). Sous réserve des dispositions du code de l'action sociale et des familles, le GIE est constitué, administré et contrôlé selon les règles fixées par le code de commerce (CASF, art. R. 312-194-3). Il est ainsi prévu que le GIE est mis en place pour une durée déterminée. Il a pour objet de faciliter ou de développer l'activité de ses membres, et d'améliorer ou d'accroître les résultats de cette activité. L'activité du GIE doit se rattacher à l'activité économique de ses membres et ne peut avoir qu'un caractère auxiliaire par rapport à celle-ci (C. com., art. L. 251-1). Principal handicap de cette formule de coopération : les membres sont tenus solidairement des dettes du GIE sur leur patrimoine propre (C. com., art. L. 251-6). Les établissements de santé publics et privés peuvent adhérer au GIE (CASF, art. R. 312-194-1, al. 5).

Le groupement d'intérêt public. Constitué entre deux ou plusieurs établissements et services sociaux ... ... ou médico-sociaux, dotés de la personnalité morale, ou entre personnes morales gestionnaires de droit public ou de droit privé, il doit obligatoirement comporter au moins une personne morale de droit public (CASF, art. R. 312-194-1, al. 2). Sous réserve des dispositions du code de l'action sociale et des familles, le GIP est constitué, administré et contrôlé comme les GIP institués dans le domaine de l'action sanitaire et sociale en application de l'article 22 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat (CASF, art. R. 312-194-3). Les établissements de santé publics ou privés peuvent adhérer aux GIP (CASF, art. R. 312-194-1, al. 5).

Le groupement de coopération sanitaire. Pouvant être constitué entre des établissements de santé, des établissements médico-sociaux et des professionnels médicaux libéraux, il doit obligatoirement compter parmi ses membres au moins un établissement de santé. Doté de la personnalité morale, il poursuit un but non lucratif. Il a pour objet de faciliter, d'améliorer ou de développer l'activité de ses membres en permettant notamment des interventions communes de professionnels médicaux et non médicaux exerçant dans les établissements membres ou associés au groupement, ainsi que la réalisation ou la gestion, pour le compte des membres, d'équipements d'intérêt commun tels qu'une pharmacie à usage intérieur (code de la santé publique, art. L. 6133-1).

Le groupement d'employeurs. Régi par le code du travail, il permet uniquement la mise en commun de personnel. Il est composé de personnes physiques ou morales entrant dans le champ d'application d'une même convention collective dans le but de mettre à la disposition de ses membres des salariés liés au groupement par un contrat de travail. Il peut également apporter à ses membres son aide ou son conseil en matière d'emploi ou de gestion des ressources humaines. Constitué sous la forme d'une association « loi 1901 », il ne peut se livrer qu'à des opérations à but non lucratif (8).

A noter également : la coordination des interventions sociales et médico-sociales menées dans chaque département afin de garantir, notamment, la continuité de la prise en charge ou de l'accompagnement de la personne accueillie passe également par une convention pluriannuelle conclue entre l'Etat, le département et les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale gestionnaires d'établissements sociaux et médico-sociaux. Cette convention définit les objectifs à atteindre, notamment dans le cadre des schémas départementaux d'organisation sociale et médico-sociale qui ont notamment pour objet de préciser le cadre de la coopération et de la coordination entre les établissements et services sociaux et médico-sociaux ainsi qu'avec les établissements de santé (CASF, art. L. 312-4 et L. 312-6). Enfin, la DGAS a eu l'occasion de préciser au cours d'une journée interrégionale organisée en octobre 2006 qu'un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens « peut être pluri-établissement ».