Le groupement de coopération : un instrument à manier avec précaution

L'idée de la coopération dans le champ social et médico-social n'est pas nouvelle. La loi du 30 juin 1975, en son temps, avait déjà incité les institutions à se coordonner à travers la création de groupements et la conclusion de conventions. Mais la coopération s'était peu traduite dans les faits. Pas plus, les autres formules de coopération, telles que le groupement d'intérêt économique (GIE), le groupement d'intérêt public (GIP), ou encore le groupement d'employeurs, n'ont connu par la suite un franc succès dans le secteur social et médico-social. Chacune d'entre elles comporte son lot de contraintes ou de limites qui ne les rendent envisageables que pour des cas très ponctuels : le GIE permet seulement de mener une activité auxiliaire par rapport à celle de ses membres, le GIP ne concerne que des instances publiques en excluant les établissements et les personnes physiques, enfin, le groupement d'employeurs ne vise qu'à mutualiser les coûts d'une main-d'oeuvre chère à financer, sans autoriser le lancement en commun de nouvelles activités.

Il aura fallu attendre la loi du 2 janvier 2002 pour que la voie soit rouverte. En reposant les enjeux de la coopération et en rappelant les différentes formules existantes, la loi a introduit un nouveau mode de coopération : le groupement de coopération sociale et médico-sociale (GCSMS). Un instrument juridique calqué sur le modèle des groupements de coopération sanitaire. Le fait n'est pas anodin. Détaillé dans ses principes dans un décret du 6 avril 2006 (1), le GCSMS partage avec les formules de coopération existantes la possibilité de mutualiser des activités ou des moyens entre différentes structures, mais il autorise en plus des interventions communes aux professionnels des secteurs sanitaire, social et médico-social salariés du groupement ou associés par convention.

« Dorénavant, nous avons la possibilité de regrouper tous ces champs dans le cadre d'une réelle collaboration », se félicite Khadidja Hadri, chargée de mission au bureau des affaires juridiques et contentieuses de la direction générale de l'action sociale (DGAS) (2). Cette « marque de fabrique » du GCSMS se retrouve dans l'ouverture quasi totale autorisée par la loi pour la composition du groupement (3). « Celui-ci permet non seulement de rassembler des structures de droit public et de droit privé, mais encore de faire participer à titre individuel des personnes physiques telles que des médecins, des infirmières, ou des personnels paramédicaux », souligne la représentante de la DGAS.

Ses missions ne reçoivent quant à elles pas plus de limitation. Un même groupement de coopération peut très bien viser plusieurs catégories distinctes de publics et développer simultanément des prises en charge de nature différente, par exemple dans le cas d'un regroupement entre un établissement pour adultes handicapés et des maisons de retraite médicalisées. De la même manière, le groupement peut être porteur de l'autorisation de fonctionnement de l'ensemble des établissements le composant qui, dans ce cas, mettent en commun la totalité de leurs missions, ou se résumer à la mutualisation de moyens nécessaires au développement d'une action commune.

La panacée ? Il est certain que les établissements sociaux et médico-sociaux trouvent avec le groupement de coopération un cadre partenarial plus conforme à leur environnement. Son premier mérite est de mettre fin à la précarité des simples conventions écrites qui, dans la plupart des cas, servaient de base à des projets communs, et de permettre le développement de collaborations durables et juridiquement sécurisées. Très fortement promu par la DGAS qui a multiplié les actions d'information depuis 2006, le dispositif n'en continue pas moins de susciter une grande prudence sur le terrain.

« Pour les structures gestionnaires, les objectifs de la coopération ne sont en fait pas les mêmes que ceux affichés par la DGAS, explique Céline Marival, chargée de mission à l'Uriopss Languedoc-Roussillon (4). Pour les associations, il s'agit d'abord de rompre l'isolement de l'établissement ou du service, de mettre en commun des moyens pour assurer la continuité des prises en charge et d'obtenir, si possible, des économies d'échelle dans un contexte contraint financièrement. » En revanche, côté financeurs, la coopération est plutôt brandie comme un remède à la trop grande dispersion qui caractérise le champ social et médico-social, avec ses 32 000 établissements et services et sa kyrielle d'opérateurs plus ou moins concurrents. « Cette question, explique-t-elle, est centrale pour la DGAS, qui considère qu'il y a trop d'acteurs à prendre en compte pour les autorités de tarification, et voit dans la coopération un outil au même titre que la contractualisation trisannuelle et les enveloppes globales affectées aux établissements. »

Des objectifs néanmoins concordants ? Certes, mais la nuance se traduit selon l'Uniopss par une « incitation très forte au regroupement » et, surtout, « par des pressions pour que le groupement porte l'autorisation de fonctionnement des établissements membres ». Une dernière option qui, pour des associations gestionnaires dont la prise en charge constitue la base de leur identité, s'apparente à une fusion. La crainte est donc vive que l'incitation ne se transforme, ici ou là, en injonction pure et simple adressée à de petites structures affaiblies par les vagues successives de nouvelles obligations (5). Pour Patrick Enot, secrétaire général du Groupe-ment national des directeurs généraux d'association (GNDA), cette crainte est d'autant plus perceptible que le GCSMS repose le problème de la « solidité » du projet associatif. « C'est un instrument qui peut être utilisé de façon pertinente par les associations à condition qu'elles aient déjà établi, dans leur projet politique et dans leur rapport avec les autres, l'opportunité d'un travail en réseau. Il n'est pas certain qu'elles aient suffisamment réfléchi à ces questions. » Face à l'incertitude qui peut naître de cette situation, « le risque pour les associations serait alors de s'engager dans un repli défensif et de se marginaliser dans un contexte où la transversalité semble plus que jamais devoir être un des atouts du secteur », alerte Patrick Enot, en invitant les responsables associatifs à « anticiper » sur la coopération. « A ce titre, le choix d'entrer ou non dans un GCSMS importe peu, pourvu qu'il soit éclairé. »

Sur le terrain, les premières expériences significatives de regroupements attestent toutefois du pragmatisme des acteurs. « Perd-on son identité quand on fait une construction à plusieurs ? Non, car une fois raisonnée la peur de perdre son pré carré, on peut aussi avoir le sentiment de créer une nouvelle identité », répond Jean-Pierre Marie, directeur général de l'Association départementale pour la sauvegarde de l'enfant à l'adulte de la Manche (Adseam), l'une des trois associations partenaires du groupement de coopération Cap'Alternance, avec l'Association des parents et amis d'enfants inadaptés d'Avranches (APAEIA) et l'Association des jeunes en difficultés (AJD). Autorisé en août 2006, Cap'Alternance est un des premiers groupements nés du décret du 6 avril 2006. Une précocité qui s'explique par un long travail de rapprochement initié depuis 1999, alors que les instituts médico-éducatifs gérés par les trois partenaires s'étaient mis à développer, en liaison avec l'Agence nationale pour l'emploi et des employeurs locaux, un dispositif visant à accompagner la professionnalisation hors établissement de leur public de jeunes travailleurs handicapés. Mais le projet existait grâce à la mobilisation de ses acteurs, « sans être véritablement porté par les associations », explique Jean-Pierre Marie. « Pour arriver à un groupement, il a fallu que les associations aient la volonté politique de reprendre ce dispositif et d'en faire un projet commun. Ce qui a été relativement facile. Si ce qui motive les uns et les autres à se regrouper et travailler ensemble correspond à des aspirations partagées, les frilosités parviennent à être dépassées. » Aux termes de la convention constitutive déposée dès avril 2006 avec la bénédiction de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales de la Manche, chacune des associations met à disposition du GCSMS du temps de personnel, et les moyens de développement sont répartis entre les trois structures. Au final, le dispositif y a gagné une stature départementale grâce à « la crédibilité politique d'une démarche collective engagée par trois associations », commente Jean-Pierre Marie.

Tout aussi catégorique, Pierre Petit, directeur de l'Union des aveugles et des handicapés de la vue (UAHV) du Languedoc-Roussillon, une association engagée elle aussi dans la construction d'un groupement de coopération, balaie le « fantasme » de la dissolution des petites structures avec cette formule. « Ce qui est important, c'est de garder une vraie vie associative et de défendre de vraies valeurs », explique-t-il. Le GCSMS qui naîtra à la fin du premier semestre 2008 du rappro-chement entre l'UAHV et l'Association régionale pour l'intégration et l'éducation des déficients auditifs (Arieda) est à l'image de cette certitude.

Bien que ces deux associations soient spécialisées, l'une dans le champ du handicap visuel, l'autre dans celui du handicap auditif, leur cheminement était étonnamment parallèle. Un même militantisme pour la défense des droits des personnes souffrant de handicap sensoriel sur la région Languedoc-Roussillon, un parc similaire de services à domicile (Sessad pour les enfants et services d'accompagnement à la vie sociale pour les adultes), une implication croisée dans des dispositifs d'accès à l'emploi ou aux études supérieures, et des équipes conventionnées dans le cadre des maisons départementales des personnes handicapées... Jusqu'en 2004, où, à l'occasion de l'élaboration du schéma départemental du handicap du Gard, les deux associations se positionnent à l'identique sur des réponses à apporter aux besoins des Gardois atteints de handicaps sensoriels (accessibilité, droits, logement, formation des professionnels et des familles). Un déclencheur.

Fruit d'un long cheminement, le groupement de coopération sur le point de naître va enfin permettre aux deux associations jumelles de s'engager dans la création et la gestion en commun de nouveaux services plus polyvalents. Mais des garde-fous ont été posés. « On ne voulait surtout pas que notre objet associatif se dilue à travers ce groupement », explique Pierre Petit. Le choix s'est donc porté sur une mutualisation de moyens humains, de locaux et d'équipements, à ceci près que si du personnel commun sera recruté par l'intermédiaire du GCSMS, le personnel spécialisé continuera de relever des deux associations et sera mis à disposition sous forme de conventions.

Deux ans après la parution du décret du 6 avril 2006, le flou continue d'entourer le développement des groupements de coopération. A la DGAS, on indique toutefois qu'un bilan est en cours et devrait être disponible à la fin du premier semestre 2008. Premier enjeu de cette photographie : savoir si le pari de la simplification du paysage social et médico-social peut être réussi. Pour Gérald Giméno et Bertrand Navarro, qui ont étudié dès 2006 les projets de rapprochement de plusieurs associations dans le cadre d'un mémoire sur la coopération sociale et médico-sociale (6), la réponse tient dans le succès que rencontrera l'option la plus radicale des GCSMS : celle de la mutualisation des autorisations de fonctionnement de ses membres. « Les associations originelles devenant des coquilles vides, il semble légitime qu'elles disparaissent et se fondent en une seule et même entité. »

Loin d'être inenvisageable, cette option peut au contraire tenter un certain nombre d'acteurs. « Compte tenu de la taille du GCSMS, de la volonté affiché par ses membres d'oeuvrer dans le même sens que les pouvoirs publics, le groupement sera de fait encore plus légitime pour défendre ses intérêts. Dans cette situation, le GCSMS deviendra alors une force de terrain et une réelle force politique », estime Gérard Giméno.

Autre inconnue, les groupements de coopération permettant les rapprochements entre les acteurs du sanitaire, du social et du médico-social, quelles nouvelles entités vont naître de ces mariages inédits ? Par exemple, si rien dans la législation n'autorise qu'un GCSMS soit porteur d'un réseau de santé, aucun texte ne l'interdit non plus. On en veut pour preuve la fusion du réseau de santé lillois TND (Troubles du neuro-développement) et du réseau médico-social Synapse (Synergie associative et publique au service des enfants) - qui travaillaient dans leur champ respectif sur le suivi des enfants souffrant de troubles neurologiques du développement - dans un groupement de coopération lancé en septembre 2007.

La nouvelle structure met en cohérence les protocoles et les moyens déjà développés par ses deux fondateurs, se dote de locaux communs et d'un seul coordinateur, et jette ainsi un pont solide entre l'hôpital, la médecine de ville, les familles, et les acteurs sociaux et médico-sociaux (associations de familles, PMI, santé scolaire, structures médico-sociales, etc.). Avantage : un réseau n'a pas la personnalité morale à la différence d'un groupement de coopération. Dès lors, il n'a pas la possibilité de contracter lui-même et ne peut demander directement un financement. « Enfin, le groupement étant composé d'organismes de droit public et de droit privé, nous avons fait le choix d'un mode de gestion privé, qui offre la plus grande souplesse et facilite l'adhésion de tout type d'établissement », précise Christian Leman, président de l'association Synapse.

Mais cette réunion de statuts différents au sein d'une même structure n'est pas sans souligner les limites de l'exercice. En effet, en tant qu'employeur privé, le groupement a opté pour la convention collective du 15 mars 1966 « avec le problème que les personnels contractuels hospitaliers gagnent moins que ce que prévoit cette convention. Et la remise à niveau risque de coincer de la part des financeurs, puisque les dépenses seront supérieures en 2008 à ce qu'elles auraient été en 2007 à périmètre égal », soulève Christian Leman.

Pour l'heure, la plupart des dossiers de regroupement confiés à des consultants reposent sur des formes de coopération traditionnelles (restauration, lingerie, informatique, etc.) qui, le plus souvent, ne concernent pas directement l'usager. « C'est un élément important dans la constitution du groupement. On s'aperçoit que le démarrage se fait généralement sur la logistique, simplement parce que les besoins sont évidents, et que la structure du GCSMS permet ensuite d'envisager d'autres choses. On prend l'habitude de travailler ensemble, on apprend à se connaître, ça rend plus intelligent et ça conduit à chercher d'autres domaines d'intervention », témoigne Dominique Larose, juriste au cabinet Houdard, à Paris, l'un des rares cabinets investis dans le montage des groupements de coopération. De fait, en cas d'extension d'activité, la souplesse juridique du GCSMS est telle qu'il suffit simplement de redéfinir son objet, voire la répartition des coûts et responsabilités entre membres.

Reste à savoir si les groupements réussiront là où d'autres formules de coopération moins spécialisées avaient échoué dans le secteur social et médico-social. Cette fois les atouts sont nombreux. « Le secteur s'est construit par tranches, en créant des structures et des financements spécifiques à mesure que les problèmes émergeaient, ce qui fait que chacun reste dans son créneau et qu'il n'y a pas encore de réflexion sur une prise en charge transversale des personnes. Quand cette nécessité sera admise par tous les établissements, elle amènera à créer de nouvelles structures avec de nouvelles formes de prise en charge, assure le juriste. Et c'est là l'intérêt principal du groupement de coopération. »

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Bien que le groupement de coopération sociale et médico-sociale dispose de la personnalité morale et poursuive dans tous les cas un objectif non lucratif, sa particularité est que sa nature juridique dépend de la composition de ses membres(7) Ainsi, un groupement composé exclusivement d'établissements ou d'organismes de droit public ne peut avoir que la personnalité morale de droit public. De la même manière, un regroupement d'établissements ou d'organismes de droit privé a la personnalité morale de droit privé. Ce n'est que dans le cas d'un groupement mixte, composé entre établissements ou organismes de droit public et de droit privé, que ses membres pourront choisir librement entre la personnalité morale publique ou privée. Le prêt d'agents publics de la part d'institutions publiques prend la forme d'une mise à disposition (et non d'un détachement). Celui d'un salarié d'un organisme privé (associatif ou commercial) fera, lui, l'objet d'une convention de prêt, qui ne peut pas être réalisée à des fins lucratives et ne peut modifier le contrat de travail initial du salarié.

Ici, une centrale d'achat fédérant établissements associatifs et établissements à but lucratif. Là, un guichet unique de l'autisme regroupant une association et un centre hospitalier. Ailleurs encore, un service de garde de nuit à domicile obtenu par la mutualisation des moyens de plusieurs associations. La diversité des montages rendus possibles par le groupement de coopération sociale et médico-sociale, en même temps que le mélange des professionnels qui peuvent y intervenir, posent la question des mécanismes de régulation de cette nouvelle institution.

Aux termes de la loi, le GCSMS est en effet une structure à but non lucratif dotée de la personnalité morale qui peut réaliser les missions de ses membres, recevoir à ce titre des financements comme toute institution sociale ou médico-sociale, recruter du personnel, exploiter une autorisation de gérer un établissement ou un service. Pourtant, elle ne possède ni conseil d'administration, ni organe directorial. Essentiellement mue par l'idée de partenariat, son organisation repose sur une assemblée composée de l'ensemble des partenaires du groupement, et sur un administrateur bénévole nommé pour trois ans par cette assemblée.

Inspirée du modèle des groupements de coopération sanitaires (GCS), cette organisation volontairement souple et réduite a cependant un prix dans l'environnement médico-social. « Dans les GCS, la gestion de la structure est le plus souvent confiée à un administrateur issu d'un établissement de santé, dont les effectifs administratifs permettent d'individualiser au sein de l'équipe une compétence dédiée à la gestion de tels partenariats. En revanche, au sein des GCSMS, les adhérents

sont d'abord de petites structures

aux équipes administratives particulièrement réduites. Dès lors, l'administrateur, qui sera le plus souvent le directeur d'un des établissements membres, devra assumer seul l'administration du groupement en parallèle de la gestion quotidienne de la structure qu'il dirige », note Brigitte de Lard, consultante auprès du Centre national de l'expertise hospitalière (8).

Résultat : l'administrateur d'un GCSMS va devoir déléguer ses tâches de gestion en fonction des compétences internes des membres du groupement... tout en restant responsable de l'application des décisions de l'assemblée générale. Un grand écart qui risque de se révéler très délicat dans le cadre d'un groupement développant un important volume d'activités.

Autre particularité découlant de la vocation partenariale des GCSMS, leur convention constitutive n'est soumise au préfet du département que pour un simple contrôle de légalité, quelles que soient la nature ou l'ampleur du projet. « Le rôle de l'Etat est de vérifier la conformité du contenu de la convention aux termes de la loi, mais non son opportunité », précise-t-on à la DGAS. Seule exception : si le groupement de coopération s'accompagne d'une transformation importante d'un des établissements membres, ou s'il modifie la nature de la prise en charge, un avis du comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale (CROSMS) et un arrêté d'autorisation sont nécessaires.

Reste que cette facilité peut se révéler elle aussi à double tranchant. Ainsi la tendance marquée des porteurs de projet à ne voir dans la convention constitutive du GCSMS qu'une « formalité obligatoire permettant d'obtenir la personnalité morale », que relève le juriste Dominique Larose. « L'engagement dans un groupement réveillant toutes les peurs, la plupart des gens pensent que plus la convention est légère, moins il y a de contraintes, explique-t-il. Or c'est l'inverse qui se passe. Car cette convention représente à la fois le code civil et le code pénal du GCSMS. C'est elle qui en délimite le fonctionnement et fixe les règles, notamment pour prévenir les risques dans la vie du groupement. »

De son côté, l'Uniopss multiplie des appels à la vigilance, en rappelant que la coopération nécessite « de bien distinguer ce qui peut être mis en commun de ce qui doit demeurer du ressort de chacun des organismes gestionnaires », et qu'elle ne peut se matérialiser « sur la base d'un modèle unique ». Pour toutes ces raisons, l'Union « regrette » que l'aide de 6 000

à 15 000

accordée au démarrage d'un GCSMS pour financer l'intervention d'un consultant extérieur « n'ait pas vocation à financer des études préalables sur l'opportunité et la faisabilité des projets de groupement ». Ce qui n'est pas sans poser problème. « En effet, ce sont souvent les petites structures qui pourraient être intéressées par ces démarches mais qui [en raison de moyens financiers limités] rencontrent le plus de difficultés dans la construction du projet. »