L'IGAS suggère d'unifier davantage la gestion du RMI par les départements

Des organisations parfois divergentes mais aussi des insuffisances partagées, qui pourraient faire l'objet d'améliorations rapides : le nouveau rapport de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) sur la gestion du revenu minimum d'insertion (RMI) par les départements formule 45 propositions en ce sens (1). Quatre ans après la décentralisation du RMI et un an après un premier bilan de ses effets (2), ce texte synthétise un contrôle effectué dans six collectivités - Alpes-Maritimes, Eure, Meurthe-et-Moselle, Morbihan, Rhône et Seine-Saint-Denis (3) -, et des expériences réalisées dans quelques autres, comme les Bouches-du-Rhône et l'Hérault.

Premier constat : si l'instruction administrative de la demande et la gestion de l'allocation garantissent globalement les droits des allocataires, elles pourraient cependant être améliorées et accélérées. Surprise en effet : l'instruction de la demande, puis la liaison entre le service instructeur et l'organisme payeur (caisse d'allocations familiales ou de mutualité sociale agricole) utilisent encore largement le support papier. Soit parce que certains opérateurs (dans les centres communaux d'action sociale le plus souvent) ne sont pas encore informatisés, soit parce que les systèmes d'information ne sont pas encore ou sont mal interopérables. Ce manque d'outils nuit au suivi des délais réels de traitement. L'IGAS constate aussi que, dans la pratique, les demandeurs n'ont guère le choix du service instructeur, pourtant prévu par les textes. Elle juge que les départements délèguent trop timidement les décisions individuelles aux services payeurs, ce qui ralentit l'ouverture des droits. Enfin, elle estime que les collectivités se préoccupent encore trop peu du contrôle du respect de l'obligation d'insertion, de la lutte contre la fraude ou de la récupération des indus.

En matière d'insertion, le rapport rectifie d'abord le constat (comptable) selon lequel les dépenses consenties à ce titre seraient à la baisse. Si l'on intègre les mesures d'aide au retour à l'emploi, elles sont en hausse dans quatre départements sur six et au-dessus du seuil de 17 % dans cinq départements sur six. Mais ce sont les charges d'insertion professionnelle qui augmentent, les dépenses consenties pour l'insertion sociale sont en baisse dans cinq départements sur six. A cet égard, l'IGAS épingle une trop faible attention portée aux problèmes de santé, notamment d'addictions, et signale les difficultés persistantes, malgré quelques progrès, entre le service en charge du RMI et le service social départemental, dont la collaboration, quand elle existe, facilite l'accompagnement social.

L'accroissement du taux de contractualisation est un objectif prioritaire dans les six départements contrôlés, enregistre l'IGAS, même si les réalités restent fort contrastées avec des taux qui vont, en 2006, de 17 % à 79 %. Cependant, l'effort ne porte le plus souvent que sur les nouveaux entrants, ce qui laisse de côté les personnes inscrites depuis longtemps dans le dispositif, regrette la mission. Malgré l'accent mis sur l'insertion professionnelle et une stabilisation des relations avec l'ANPE, le taux d'inscription des bénéficiaires du RMI comme demandeurs d'emploi reste stable, entre 30 % et 40 %. Le recours aux contrats aidés est encore modeste, juge l'IGAS, qui évoque aussi l'inadaptation géographique et qualitative de l'offre de l'insertion par l'activité économique, avec ses secteurs d'activité peu diversifiés et pas toujours connectés à l'emploi. Autre difficulté largement partagée : l'inadaptation de l'offre régionale de formation aux bénéficiaires du RMI (quoique la situation commence à évoluer sur ce point) et surtout le problème non résolu de la prise en charge des coûts pédagogiques et de la rémunération de ce public.

Derniers regrets de l'IGAS : l'indigence des programmes départementaux d'insertion, rarement actualisés, qui déclinent l'offre plus souvent qu'ils n'exposent une visée stratégique, et l'effacement, pour ne pas dire la disparition, des directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales dans ce dossier.

Les propositions (dont certaines figuraient déjà dans le rapport de 2006, mais l'IGAS insiste...) consistent d'abord dans une série de recommandations aux départements. Il faut, dit la mission, moderniser les systèmes d'information, suivre la réalité des délais de traitement, mieux former les référents, recourir aux « techniques de profilage » des bénéficiaires pour mieux adapter les parcours, améliorer les contrôles, mettre en place des sanctions plus rapides en cas de refus d'insertion, et d'abord signer les contrats plus rapidement, le délai de trois mois ne devant pas être considéré comme normal mais comme un maximum. Il faut aussi que régions et départements s'entendent sur la formation, en innovant par exemple sur la possibilité d'activation du RMI pour la rémunération des stages.

La mission suggère également d'unifier les pratiques, et d'abord de normaliser la terminologie et de mettre au point des indicateurs nationaux de contractualisation et d'insertion. Elle demande la création d'un groupe de travail pour l'établissement d'un guide national de l'instruction et de l'ouverture des droits et l'édition d'un guide du contrat d'insertion. Elle souhaite aussi la tenue d'une conférence annuelle de l'action sociale dotée d'un volet RMI afin de mieux organiser le dialogue entre l'Etat et les conseils généraux.

Enfin, l'inspection demande des modifications législatives ou réglementaires pour rendre automatique l'ouverture du droit à la couverture maladie universelle (CMU) complémentaire, instituer une fonction de contrôle a posteriori pour les DRASS, créer une procédure de recours amiable préalable au recours contentieux, ou encore pour unifier les juridictions d'aide sociale et de sécurité sociale, le fait de devoir saisir deux tribunaux « pour des litiges de nature proche et parfois intriqués » étant qualifié d'« abracadabrant ».