Retraites : le COR pointe un besoin de financement plus important que prévu

Le conseil d'orientation des retraites (COR) a remis au gouvernement, le 22 novembre, ses derniers éléments d'appréciation de l'état et du pilotage du système des retraites, au regard de l'objectif d'un équilibre financier des régimes d'ici à 2050 (1). Rappelons que ce document doit servir au gouvernement à préparer, d'ici à la fin de l'année, son rapport définitif en vue du rendez-vous de 2008 prévu par la loi du 21 août 2003 réformant les retraites.

« Les comptes à court terme de la branche vieillesse, en particulier ceux du régime général, sont plus dégradés que prévu », constate le COR après avoir actualisé ses projections financières réalisées en 2005. Principalement en cause, l'arrivée à l'âge de la retraite des générations du baby-boom, le succès des départs anticipés en retraite pour carrière longue et, de façon générale, l'importance des départs en retraite au plus vite. Selon le scénario de base du COR, où le taux de chômage se stabilise à 4,5 % à compter de 2015, « le nombre de cotisants progresserait vivement, passant de 25,2 millions en 2006 à 26,8 millions en 2015 », pour redevenir « quasiment stable entre 2015 et 2030 » et augmenter légèrement ensuite jusqu'en 2050 (+ 240 000). Parallèlement, le nombre de retraités augmenterait rapidement, passant de 13,8 millions en 2006 à 22,3 millions en 2050. Au final, « le rapport démographique, défini comme le rapport entre le nombre de cotisants et [celui] de retraités, diminuerait très sensiblement, passant de 182 à 121 cotisants pour 100 retraités entre 2006 et 2050 », estime le conseil, ce qui contribue à dégrader la situation financière du système de retraite. En outre, la masse des pensions progresserait plus vite que celle des cotisations. Rapportée au produit intérieur brut, elle passerait de 13,1 % en 2006 à 14,7 % en 2050, soit, en euros constants, de 235 milliards à un peu plus de 600 milliards. Sur cette base, le COR évalue le besoin de financement de la branche vieillesse à près de 25 milliards d'euros en 2020 et à environ 70 milliards d'euros en 2050. Pour espérer atteindre l'équilibre en 2020, deux solutions notamment pourraient être envisagées : une augmentation de près de 4,5 points du taux de prélèvement pour la retraite ou encore un relèvement de l'âge moyen de départ à la retraite d'un peu plus de trois ans.

Par ailleurs, le COR rappelle que l'équilibre financier est aussi subordonné à une politique favorisant la croissance, l'emploi et le bon fonctionnement du marché du travail, « un élément essentiel du contexte de la politique de l'emploi des seniors » qu'il faut également relancer. Sur ce point, l'instance estime qu'il est « nécessaire de conduire une politique de l'emploi en cohérence avec la loi de 2003 », avec comme priorité de « permettre aux seniors de rester en emploi au moins jusqu'à 60 ans ».

Dans son rapport, le COR s'attarde longuement sur la question de la revalorisation des minima de pension (minimum contributif, minimum garanti, minimum de réversion...) et du minimum vieillesse, aujourd'hui remplacé par l'allocation de solidarité aux personnes âgées (2). En effet, ceux-ci sont revalorisés selon les mêmes taux que les pensions de retraite, ce qui peut poser des « problèmes en termes d'équité et d'efficacité entre des ajustements de portée plus générale et des mesures ciblées vers les petites retraites », considère le COR.

Afin d'assurer à chacun un niveau de retraite suffisant, le gouvernement s'était déjà engagé au travers de la loi « Fillon » de 2003 à assurer à tous ceux qui font une carrière complète cotisée et à temps plein rémunérée au SMIC un niveau de retraite égal à 85 % du SMIC (3). Un objectif qui, pour le Premier ministre et la caisse nationale de l'assurance vieillesse, devra guider les débats lors du rendez-vous de 2008 sur les retraites (4). Toutefois, rapporte le COR, selon une étude de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques, une part infime (1 % au maximum) des liquidants en 2008 n'atteindrait pas cet objectif, notamment compte tenu du faible nombre de carrières complètes au SMIC et à temps plein. Si l'on persiste à donner une application rigoureuse à cette disposition, explique-t-il, « il manquerait environ 1 400 € par an et par personne, ce qui représenterait une dépense supplémentaire de l'ordre de huit millions d'euros par cohorte annuelle de nouveaux retraités ». En revanche, « si l'on considère une mesure de revalorisation de minimum contributif majoré (5) et que l'on calibre cette revalorisation pour que l'objectif de 85 % du SMIC net soit atteint dans tous les cas, la mesure serait simple à mettre en oeuvre mais la dépense supplémentaire beaucoup plus importante ». Cette appréciation doit conduire, estime le conseil, à « approfondir la réflexion sur la nature de l'objectif social que l'on souhaite poursuivre, qui renvoie notamment au critère de faible pension, au public visé (portée de la notion de carrière complète) et aux barèmes de calcul des minima ». Et ce, d'autant plus que la loi de 2003 n'évoque pas le devenir de l'objectif de 85 % du SMIC au-delà de 2008.

S'agissant du minimum vieillesse, si le gouvernement s'en tient sur le long terme à une revalorisation basée sur l'évolution des prix, il « risque de progressivement décrocher par rapport au seuil de pauvreté défini en pourcentage du niveau de vie médian ». « Des corrections du taux de revalorisation du minimum vieillesse seraient alors justifiées », estime le conseil. Se pose également la question de son financement, compte tenu de la situation financière dégradée du fonds de solidarité vieillesse (financement des avantages vieillesse non contributifs relevant de la solidarité nationale) (6).

Au final, « la poursuite, après 2008, de l'objectif de pension minimum et son articulation avec une revalorisation importante du minimum vieillesse paraissent deux objectifs difficiles à atteindre avec les seuls dispositifs existants (minima contributifs des régimes et minimum vieillesse) », conclut le COR, qui suggère donc au gouvernement d'explorer de nouveaux mécanismes.