Le contrat de responsabilité parentale

La loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances a placé entre les mains du président du conseil général un nouvel outil censé apporter une aide aux parents qui éprouvent de graves difficultés dans l'exercice de leurs devoirs éducatifs : le contrat de responsabilité parentale. Imaginé par le gouvernement Villepin au lendemain des émeutes qui ont secoué les banlieues à l'automne 2005, il a été conçu pour répondre aux problèmes d'absentéisme scolaire ou de trouble porté au fonctionnement d'un établissement scolaire, mais aussi pour remédier à toute difficulté révélant une carence de l'autorité parentale. « L'objectif recherché est de responsabiliser les parents défaillants en leur rappelant leurs obligations éducatives tout en leur proposant un accompagnement social pour dresser un diagnostic sur la nature des difficultés éducatives auxquelles ils sont confrontés : absentéisme scolaire, déambulation nocturne des jeunes enfants, orientation scolaire refusée par les mineurs, troubles psychiques, etc. », a expliqué le rapporteur de la loi à l'Assemblée nationale, Laurent Hénart. A charge ensuite pour les travailleurs sociaux du conseil général, à partir de ce diagnostic, de « définir avec les parents les moyens de remédier aux difficultés du mineur » (Rap. A.N. n° 2825, février 2006, Hénart, page 162).

Ceux qui refusent de s'engager dans cette démarche sans motif légitime ou qui ne respectent pas leurs engagements peuvent être sanctionnés, notamment par une suspension de certaines prestations familiales.

Dans sa décision rendue le 30 mars 2006, le Conseil constitutionnel n'a rien trouvé à redire au dispositif. Les parlementaires qui l'avaient saisi estimaient notamment que les droits de la défense n'étaient pas respectés en cas de suspension des prestations familiales décidée par le président du conseil général. Les neuf sages ont écarté le grief, soulignant que, en vertu de la loi du 11 juillet 1979 et de celle du 12 avril 2000 - toutes deux relatives aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration -, la décision n'interviendra en tout état de cause qu'après que les parents ou le représentant légal du mineur auront été mis à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, à leur demande, des observations orales, en se faisant assister par un conseil ou représenter par un mandataire de leur choix.

Quels faits peuvent amener un président de conseil général à proposer à une famille un contrat de responsabilité parentale ? La loi vise différentes situations (code de l'action sociale et des familles [CASF], art. L. 222-4-1 nouveau) :

l'absentéisme scolaire ;

le « trouble porté au fonctionnement d'un établissement scolaire » ;

« toute autre difficulté liée à une carence de l'autorité parentale ».

Selon le député (UMP) Laurent Hénart, rapporteur de la loi, c'est intentionnellement que le législateur a utilisé cette dernière expression, assez imprécise. « En effet, il n'existe pas d'outil adapté d'accompagnement social des familles pour répondre aux problèmes posés par le comportement de certains adolescents en voie de marginalisation mais qui n'ont pas commis d'actes délictueux caractérisés », explique-t-il. « Le contrat de responsabilité parentale correspond en quelque sorte à une voie médiane entre le dispositif existant de sanctions pour manquement à l'obligation scolaire [...] et des dispositifs beaucoup plus contraignants qui s'imposent aux familles, après décision du juge des enfants, et qui relèvent des actions éducatives en milieu ouvert » (Rap. A.N. n° 2825, février 2006, Hénart, page 162).

Alors ministre délégué à la famille, Philippe Bas a indiqué pour sa part lors des débats parlementaires qu'il retenait au nombre des « autres difficultés » liées à une carence parentale « la déambulation nocturne des tout-petits ».

A noter : l'imprécision des termes utilisés était un des griefs portés devant le Conseil constitutionnel par l'opposition contre les dispositions relatives au contrat de responsabilité parentale. Mais les neuf sages ont jugé que les faits susceptibles de justifier la suspension des prestations familiales visées par la loi « sont définis en termes suffisamment clairs et précis au regard des obligations qui pèsent sur les parents ». « En particulier, la notion de «carence parentale» fait référence à l'article 371-1 du code civil. » Lequel, pour mémoire, dispose notamment que « l'autorité parentale est un ensemble de droits et de devoirs ayant pour finalité l'intérêt de l'enfant » et qu'elle « appartient aux père et mère jusqu'à la majorité ou l'émancipation de l'enfant pour le protéger dans sa sécurité, sa santé et sa moralité, pour assurer son éducation et permettre son développement, dans le respect dû à sa personne ».

Le principal intérêt du contrat de responsabilité parentale est de « formaliser les relations entre les parents en difficulté et le conseil général en tant que responsable de l'accompagnement social », a expliqué le rapporteur Laurent Hénart au cours des débats. A cet égard, le contrat doit mentionner, au minimum (CASF, art. R. 222-4-1) :

les motifs et les circonstances de fait justifiant le recours au dispositif, ainsi qu'une présentation de la situation de l'enfant et des parents ou du représentant légal du mineur ;

un rappel des obligations des titulaires de l'autorité parentale ;

les engagements des parents ou du représentant légal du mineur pour remédier aux difficultés identifiées dans le contrat ;

les mesures d'aide et d'action sociales relevant du président du conseil général de nature à contribuer à résoudre ces difficultés ;

le rappel des sanctions découlant du non-respect des obligations liées au contrat ;

les modalités de réexamen de la situation de l'enfant et des parents ou du représentant légal du mineur durant la mise en oeuvre du contrat ;

la durée initiale du contrat. Celle-ci ne peut excéder 6 mois. En outre, lorsque le contrat est renouvelé, la durée totale ne peut être supérieure à un an.

Le contrat peut également rappeler les mesures d'aide déjà mises en place par les autorités ayant saisi le président du conseil général, notamment le responsable du dispositif de réussite éducative ou d'autres autorités concourant à l'accompagnement de la famille. A charge pour le président du conseil général de veiller à leur coordination avec les mesures prévues par le contrat de responsabilité parentale.

Au cours des débats parlementaires, Philippe Bas, alors ministre délégué à la famille, a indiqué que ce contrat implique un « échange » : les parents doivent s'engager à « participer à des groupes de parentalité » et à « reprendre en main leurs enfants » ; en contrepartie, « ils recevront une aide des services publics ». « Le suivi proposé aux parents pourra s'appuyer sur les réseaux d'écoute et d'accompagnement à la parentalité, sur les dispositifs de réussite éducative ou sur toute autre mesure d'aide sociale et de protection de l'enfance », a-t-il ajouté le 5 mars 2006 dans un communiqué.

Le rapporteur de la loi à l'Assemblée nationale a expliqué, pour sa part, que « l'objectif recherché par le gouvernement est de permettre aux parents de définir avec les travailleurs sociaux du conseil général un suivi social de la famille et du mineur pour arriver à terme à une réinsertion scolaire et sociale ». « Il ne devrait donc pas y avoir de «contrat type» de responsabilité parentale mais la mise au point d'un accompagnement social adapté aux difficultés spécifiques de chaque famille » (Rap. A.N. n° 2825, février 2006, Hénart, page 163).

La loi prévoit que le président du conseil général peut proposer un contrat de responsabilité de sa propre initiative. Mais il peut également être saisi par (CASF, art. L. 222-4-1) :

l'inspecteur d'académie ;

le chef d'établissement d'enseignement ;

le maire de la commune de résidence du mineur ;

le directeur de la caisse d'allocations familiales ;

le préfet.

L'inspecteur d'académie est la seule autorité de saisine en cas d'absentéisme scolaire. Il en est de même pour le chef d'établissement en cas de trouble porté au fonctionnement d'un établissement scolaire. En revanche, pour toute autre difficulté liée à une carence de l'autorité parentale, toutes les autorités visées par la loi - y compris l'inspecteur d'académie et le chef d'établissement - peuvent se tourner vers le président du conseil général.

Ces autorités doivent lui indiquer les motifs et les circonstances de fait qui les conduisent à lui proposer de conclure avec les parents ou le représentant légal du mineur un contrat de responsabilité parentale.

A noter : avant la loi pour l'égalité des chances, l'inspecteur d'académie disposait, entre autres, du pouvoir de saisir le procureur de la République des manquements au respect de l'assiduité scolaire. Dorénavant, s'il a demandé au président du conseil général de mettre en place un contrat de responsabilité parentale, il ne pourra plus saisir lui-même le parquet (code de l'éducation, art. L.131-9).

La question de savoir si le président du conseil général dispose d'un véritable pouvoir d'appréciation pour décider de proposer ou non un contrat - ou si, au contraire, il a compétence liée dès lors qu'il est saisi d'une demande - a été au coeur des débats parlementaires lors de l'examen de la loi pour l'égalité des chances. Certains pointaient le risque qu'avec une trop grande faculté d'appréciation laissée au président du conseil général, une demande de contrat puisse ne pas être suivie d'effet. « Je ne souhaite pas arriver à une situation dans laquelle le président du conseil général pourrait choisir de ne rien faire », a indiqué pour sa part, le ministre délégué à la famille d'alors, Philippe Bas, devant les sénateurs. « Il faut donc ouvrir à celui-ci une capacité de choix entre plusieurs formules » (J.O. Sén. [C.R.] n° 22 du 5-03-06, page 1634).

C'est ce qu'a fait la loi, au final. Ainsi, une fois saisi et face à une situation donnée, le président du conseil général « propose » le contrat « ou prend toute autre mesure d'aide sociale à l'enfance adaptée à la situation » (CASF, art. L. 222-4-1).

Concrètement, lorsque le président du conseil général envisage de recourir à un contrat de responsabilité parentale, il notifie une proposition de contrat, lors d'un entretien ou par courrier, aux parents ou aux représentants légaux du mineur. A compter de cette notification, ces derniers disposent de 15 jours pour donner leur accord au contrat et le signer ou, en cas de désaccord, pour faire part de leurs observations et, le cas échéant, de leurs propositions ainsi que des motifs justifiant leur refus (CASF, art. R. 222-4-3). Notons que la loi exige que ces motifs soient légitimes, sous peine de sanction (voir ci-contre), sans donner toutefois plus de précision sur cette notion de « motif légitime » (CASF, art. L. 222-4-1).

S'il a été saisi par une des autorités visées par la loi, le président du conseil général doit, le cas échéant, informer cette dernière de la conclusion et de la mise en oeuvre du contrat. Cette autorité peut, de son côté, lui faire également connaître les informations dont elle dispose sur l'exécution du contrat (CASF, art. R. 222-4-4).

Le président du conseil général qui constate que des parents n'ont pas respecté leurs obligations, ou que le contrat n'a pu être signé par leur faute et sans motif légitime, dispose de trois options laissées à sa libre appréciation (CASF, art. L. 222-4-1) :

saisir le procureur de la République pour que les parents soient pénalement sanctionnés ;

saisir le juge des enfants pour qu'il prononce, s'il y a lieu, une mise sous tutelle des prestations familiales ;

demander au directeur de la caisse d'allocations familiales (CAF) de suspendre le versement de tout ou partie des prestations afférentes à l'enfant dont le comportement est à l'origine du contrat.

Ce pouvoir de sanction « est la contrepartie de l'engagement contractuel des parents à respecter leurs devoirs éducatifs », explique le sénateur (UMP) Philippe Richert, rapporteur de la loi. « Il apporte la garantie du caractère effectif du dispositif proposé » (Avis Sén. n° 211, février 2006, Richert, page 60). Il constitue, en outre, une singularité par rapport aux autres dispositifs existants d'aide et d'accompagnement à la parentalité tels que les actions éducatives à domicile organisées par les services départementaux de l'aide sociale à l'enfance ou encore les réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents (voir encadré, page 20).

Des trois options qui se présentent au président du conseil général face à des parents récalcitrants, c'est la possibilité de demander la suspension temporaire de certaines prestations familiales qui aura fait couler le plus d'encre.

« Il est parfois utile de frapper les gens au portefeuille », a justifié Philippe Bas, alors ministre délégué à la famille, lors de l'examen de la loi au Parlement. Ainsi la suspension des prestations familiales est-elle, à ses yeux, « nécessaire dans certains cas ».

La loi autorise donc le directeur de la caisse d'allocations familiales à suspendre, « pour la durée et dans la proportion décidées par le président du conseil général », le versement de certaines prestations familiales aux parents ou au représentant légal de l'enfant qui ne se conforment pas aux obligations qui leur sont imposées par un contrat de responsabilité parentale ou à ceux qui s'opposent à la conclusion d'un tel contrat sans motif légitime. Cette décision ne peut toutefois porter que sur la part des aides dues à la famille au titre de l'enfant « fautif », c'est-à-dire celui dont le comportement a conduit à proposer la conclusion du contrat (code de la sécurité sociale [CSS], art. L. 552-3).

En outre, le président du conseil général qui envisage de demander la suspension du versement de tout ou partie des prestations familiales afférentes au mineur dont le comportement a été à l'origine de la proposition et, le cas échéant, de la conclusion du contrat de responsabilité parentale, ne peut le faire qu'après avoir informé les parents ou le représentant légal du mineur de son projet et des motifs qui le fondent. Ces derniers doivent, de plus, avoir été invités à présenter des observations et, s'ils le souhaitent, à se faire assister par un conseil. Enfin, à l'issue de la procédure, si une décision de suspension est prise, elle doit être motivée et notifiée (CASF, art. R. 222-4-5).

Ces exigences valent également lorsque le président du conseil général souhaite soit demander le renouvellement d'une précédente mesure de suspension de tout ou partie de ces prestations, soit s'opposer, à l'issue d'une période de suspension de 12 mois, à leur rétablissement avec effet rétroactif (voir page 21).

Une fois sa décision prise et ces formalités accomplies, le président du conseil général transmet directement au directeur de l'organisme débiteur des prestations familiales l'identité du ou des enfants dont le comportement est à l'origine de la mise en place du dispositif. La part des allocations familiales et du complément familial qui est regardée comme due à la famille au titre de ce ou de ces enfants est calculée en proportion du nombre d'enfants à charge dont le comportement est à l'origine de cette décision (CSS, art. R. 552-2).

Le président du conseil général doit indiquer dans sa décision :

celles des prestations dont il demande la suspension ;

le cas échéant, la proportion de ces prestations qui doit faire l'objet de la mesure de suspension ;

la durée de la mesure de suspension.

A noter : le juge peut décider, d'office ou sur saisine du président du conseil général, à la suite d'une décision de placement d'un enfant, de maintenir le versement des allocations familiales à sa famille lorsque cette dernière « participe à la prise en charge morale ou matérielle de l'enfant concerné ou en vue de faciliter le retour de l'enfant dans son foyer » (CSS, art. L. 521-2, al. 3). En ouvrant cette possibilité au juge, le législateur a voulu permettre un reversement des prestations familiales afférentes à un enfant à l'établissement chargé de son accueil.

Seuls les allocations familiales et le complément familial peuvent être suspendus (CSS, art. L. 552-3). C'est à la suite de l'adoption d'un amendement du député Laurent Hénart que ces limites ont été posées. « Les autres prestations familiales seront exclues du dispositif de sanction », indiquait ainsi l'exposé de cet amendement : « l'allocation de parent isolé, l'allocation de soutien familial et les aides au logement, qui présentent un caractère social et dont la suspension frapperait de façon disproportionnée les familles les plus vulnérables ». Mais aussi « l'allocation de rentrée scolaire, dont le versement annuel se prête mal à une suspension ». « Enfin, en raison même de leur objet, la prestation d'accueil du jeune enfant, l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé et l'allocation journalière de présence parentale ne sauraient être concernées par le dispositif. »

Le directeur de l'organisme débiteur des prestations familiales suspend, à compter du mois suivant la réception de la décision du président du conseil général, le versement de la part des allocations familiales, et, le cas échéant, du complément familial, afférente à l'enfant ou aux enfants dont les identités lui ont été transmises (CSS, art. R. 552-3).

Cette décision est prise dans les proportions et pour la durée décidées par le président du conseil général, étant entendu que la durée de la mesure de suspension est au plus égale à 3 mois et peut être renouvelée dans la limite d'une durée maximale de 12 mois (CSS, art. L. 552-3).

L'enfant ou les enfants dont le comportement a conduit à la mesure de suspension sont considérés comme restant à la charge de la famille pour le calcul du montant des autres prestations familiales dues à celle-ci ( CSS, art. R. 552-3).

Quelles suites peuvent être données à une telle décision ?

Le versement des prestations suspendues est rétabli rétroactivement à la date de la suspension dans deux hypothèses (CSS, art. L. 552-3) :

si au terme de la période de suspension prononcée par le président du conseil général, la CAF n'a été informée d'aucune décision de renouvellement ;

dès que le président du conseil général constate que les parents ou le représentant légal du mineur se conforment aux obligations qui leur étaient imposées en application du contrat de responsabilité parentale.

Si à l'issue de la période maximale de 12 mois de suspension, les parents ou le représentant légal du mineur ne se conforment toujours pas à leurs obligations, les prestations seront rétablies mais sans effet rétroactif. En outre, le président du conseil général devra alors mettre en oeuvre « toute mesure nécessaire pour remédier à la situation ».

La question de savoir quelles sont les voies de recours pour contester la décision de suspension des prestations familiales a été posée au cours des débats parlementaires. S'agit-il d'un contentieux administratif ou d'un contentieux relevant du tribunal des affaires de sécurité sociale ? Autrement dit, contre quelle autorité les parents touchés par une suspension peuvent-ils se retourner : le président du conseil général ou le directeur de la CAF ? Ni la loi, ni son décret d'application n'apportent de réponse.

Face à des parents récalcitrants, le président du conseil général peut aussi saisir le juge des enfants afin qu'il prononce, s'il y a lieu, une « mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial », nouveau nom donné par la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance à l'ancienne tutelle aux prestations sociales « enfant » (1).

Pour mémoire, elle consiste, pour le juge des enfants, à ordonner que les prestations familiales reçues par des parents en difficulté soient, en tout ou partie, versées à une personne physique ou morale qualifiée, dite délégué aux prestations familiales (2). Le juge peut plus précisément prendre une telle décision lorsqu'il estime que les prestations en question ne sont pas employées pour les besoins liés au logement, à l'entretien, à la santé et à l'éducation des enfants et qu'un accompagnement en économie sociale et familiale dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance (3) n'est pas suffisant.

Troisième possibilité offerte au président du conseil général désirant sanctionner des parents n'ayant pas respecté leurs obligations liées au contrat de responsabilité parentale : la saisine du procureur de la République, s'il estime que les faits reprochés aux parents doivent être pénalement sanctionnés.

Rappelons à cet égard que le manquement d'assiduité scolaire est sanctionné d'une amende pouvant aller jusqu'à 750 € .

D'autres dispositifs d'aide à la parentalité existent, tous fondés sur une démarche volontaire de la part des personnes en difficulté. Celles-ci peuvent bénéficier, par exemple, des actions éducatives à domicile organisées par les services d'aide sociale à l'enfance pour épauler les familles dans lesquelles la santé des enfants, leur sécurité, leur entretien ou leur éducation l'exigent. Deux formes d'action sont prévues (CASF, art. L. 222-2 et L 222-3) :

l'intervention de professionnels de l'action sociale auprès de l'enfant et de sa famille, soit pour des aides matérielles (intervention d'une conseillère en économie sociale et familiale pour un soutien dans l'organisation de la vie quotidienne, intervention d'une aide-ménagère, accompagnement en économie sociale et familiale), soit pour une action éducative ;

l'allocation d'aides financières - dénommées « secours exceptionnels » et allocations mensuelles - dont l'objectif est d'éviter que des difficultés financières ne dégradent la situation de la famille.

Autre dispositif de soutien à la parentalité : les réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents (REAAP). Issus d'un partenariat entre l'Etat, la caisse nationale des allocations familiales et les principales associations familiales, ils ont pour objectif d'aider et d'accompagner les parents en leur proposant un dialogue entre eux et avec des professionnels. « Le principe est que les parents s'aident mutuellement à trouver des repères et des réponses à leurs interrogations », résume Alain Gournac, rapporteur de la loi au Sénat. Ils s'inscrivent donc dans une logique préventive et « interviennent principalement comme appui aux parents les plus fragilisés mais également en matière d'accompagnement des parents de jeunes enfants, d'amélioration des relations entre les familles et l'école et de soutien aux parents de préadolescents et d'adolescents » (Rap. Sén. n° 210, Gournac, février 2006, page 127).

On peut également citer la médiation familiale, mode alternatif de règlement des conflits consacré par la loi du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale, les points info famille - qui offrent aux parents un accès centralisé à l'information et une meilleure orientation vers les services les plus adaptés à leurs besoins - ou bien encore les « écoles de parents », qui proposent divers services aux parents en difficulté (information téléphonique, consultation de soutien parental, de conseil conjugal et de médiation familiale).