Revenu de solidarité active : une circulaire interministérielle fait un point complet sur le dispositif

Les modalités de mise en oeuvre des expérimentations locales du revenu de solidarité active (RSA) (1), prévues au profit des seuls bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) et de l'allocation de parent isolé (API), sont rappelées et explicitées dans une circulaire interministérielle. Celle-ci est accompagnée d'une série de fiches présentant l'économie générale du nouveau dispositif, où il est notamment fait un point complet sur le régime juridique du RSA mis en oeuvre en faveur des allocataires du RMI (« RSA-RMI »), sur celui applicable aux bénéficiaires de l'API (« RSA-API »), le barème du RSA mis en oeuvre en faveur des personnes percevant ce dernier minima social, l'accompagnement des bénéficiaires de cette nouvelle prestation et l'accompagnement financier des expérimentations.

Nous présentons les principales précisions apportées par cette circulaire, qui sera suivie d'une autre dédiée, elle, aux expérimentations sur l'accès simplifié aux contrats de travail aidés (2).

L'expérimentation du RSA peut bénéficier, dans les départements volontaires (voir ce numéro, page 6), pour une durée de trois ans, à tout allocataire du RMI, payé ou non à ce titre (3), ou de la prime forfaitaire, qui : soit entame ou reprend, à compter de la date d'entrée en vigueur de la délibération de candidature du département à l'expérimentation, une activité ou une formation professionnelle rémunérée ; soit poursuit ou exerce une activité ou une action de formation professionnelle rémunérée qui a débuté avant l'entrée en vigueur de ladite délibération. L'activité peut être indifféremment une activité salariée ou non exercée dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée ou à durée déterminée (CDI ou CDD), d'un contrat insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA), d'un contrat d'avenir ou d'un autre type de contrat aidé, quelle que soit la durée de travail ou la date de début de l'activité.

Les départements ont-il la possibilité de restreindre le champ des expérimentations ? « Sous réserve de ne pas introduire de disposition à caractère discriminatoire entre bénéficiaires potentiels [...], il semble que, en droit, rien n'interdit au conseil général, compte tenu de la nature de l'habilitation à expérimenter, de faire un usage partiel des possibilités de dérogation qui lui sont offertes par la loi ». Reste que, précise immédiatement la circulaire, le mécanisme du RSA « ne trouvera sa pleine efficacité que s'il est mis en oeuvre dans toutes ses dimensions en faisant usage de l'intégralité des dérogations ouvertes par la loi ». Par ailleurs, l'évaluation des effets du dispositif « dans des conditions satisfaisantes » doit conduire à servir le RSA à « un nombre relativement important de personnes ». Pour les mêmes raisons, est-il indiqué, il est important de disposer d'« un échantillon expérimental diversifié », associant personnes en reprise d'emploi et personnes en ayant repris un depuis plusieurs mois. Partant, la circulaire n'invite pas les départements concernés à se limiter aux « flux » des entrées dans l'emploi. Et leur indique, par ailleurs, qu'ils devront s'assurer que les dérogations qu'ils envisagent « sont susceptibles d'être mises en oeuvre rapidement et dans de bonnes conditions par les organismes débiteurs compétents » du RMI.

La circulaire revient également sur les conséquences de la création du RSA. Elle aborde d'abord les règles applicables en cas de basculement du RSA, servi au titre de l'API ou du RMI, vers le RMI. C'est le cas, par exemple, de l'allocataire de RSA exerçant une activité professionnelle qui déménage du département d'expérimentation et qui n'ouvre donc plus droit au RSA mais qui peut toujours prétendre au RMI. Les périodes d'octroi du RSA devront, dans cette hypothèse, être comptabilisées pour déterminer les droits à l'intéressement ou à la prime forfaitaire : « les mois payés au titre du RSA seront déduits de la période de droit théorique à l'intéressement et seules, le cas échéant, les mensualités excédentaires seront dues ». S'agissant du calcul du RMI, « il ne sera pas tenu compte des montants de RSA perçus en trimestre de référence RSA pour calculer le RMI dû ». La circulaire revient ensuite sur la règle applicable en matière de droits connexes, c'est-à-dire ceux auxquels le statut de bénéficiaire d'un minimum social donne accès (exonérations de taxe d'habitation ou de redevance audiovisuelle, par exemple). Dans le cadre du RSA, signale-t-elle, les bénéficiaires du RMI signataires de contrats d'avenir et de CI-RMA se verront, comme actuellement, maintenir le bénéfice des droits connexes pendant toute la durée de leur contrat. Pour les autres bénéficiaires, le président du conseil général a la faculté : soit de mettre fin, comme actuellement, au RMI au terme du contrat d'insertion dont le RSA est l'une des actions d'insertion, et dans ce cas les droits connexes attachés au RMI s'éteindront donc à l'issue du contrat d'insertion ; soit, par dérogation à l'article R. 262-42 du code de l'action sociale et des familles, de mettre fin au droit au RMI le premier jour du mois qui suit une période de quatre mois civils consécutifs de suspension de l'allocation, alors même que le contrat d'insertion portant sur le RSA est toujours en cours. Ainsi, dans cette seconde hypothèse, les droits connexes des intéressés ne seront maintenus que si leurs ressources restent inférieures au RMI ou si la période pendant laquelle elles sont supérieures à ce montant n'excède pas quatre mois consécutifs.

Les conseils généraux, enfin, sont « vivement encouragés » à mettre en place un mécanisme du type de celui prévu pour le « RSA-API ». S'agissant des bénéficiaires de ce minima social, pour mémoire, un « barème » du RSA a été fixé par décret et « une clause de faveur » garantit que tous les participants à l'expérimentation seront, à l'issue de celle-ci, dans une situation au moins aussi favorable que celle qui aurait été la leur s'ils n'avaient pas perçu le RSA. Reste, toutefois, que les départements n'ont pas « l'obligation d'élaborer un barème qui soit systématiquement plus favorable que le dispositif de droit commun ».

S'agissant des bénéficiaires de l'API, la circulaire explicite le champ de ceux éligibles au RSA. Egalement ouverte pour une durée de trois ans, dans les départements où est testé le « RSA-RMI », l'expérimentation du « RSA-API » bénéficie, à compter de la date de l'entrée en vigueur de l'expérimentation, à tout allocataire de l'API ou de la prime forfaitaire qui entame, reprend ou exerce une activité professionnelle, salariée ou non, dans le cadre d'un CDI, d'un CDD, d'un CI-RMA, d'un contrat d'avenir ou d'un autre type de contrat aidé. Et ce, quelle que soit la durée de travail ou la date de début de l'activité ou de la formation. Une limite, toutefois, est rappelée : pour prétendre à la nouvelle prestation, les bénéficiaires de l'API doivent résider ou avoir élu domicile dans le département ou le territoire d'expérimentation depuis une durée minimale de six mois.

Par ailleurs, la circulaire précise que le gel, pendant toute la durée du RSA, des mesures d'intéressement de droit commun - intéressement proportionnel et forfaitaire - et de la prime de retour à l'emploi (4) concerne l'ensemble des bénéficiaires du RSA, « y compris ceux dont le montant de droit est nul (ressources excédant le point de sortie du barème) ». Une exception est toutefois prévue pour la prime de retour à l'emploi, liée à l'application des règles de droit commun en matière de priorité de versement des prestations (5). Cette règle de priorité n'est pas affectée par les expérimentations. Résultat, « un allocataire de l'allocation de solidarité spécifique pourrait donc se voir attribuer la prime de retour à l'emploi par l'Assedic, tout en bénéficiant du RSA au titre de l'API ou du RMI », par exemple. D'autre part, la « clause de faveur » ne peut jouer qu'à l'issue de l'expérimentation, c'est-à-dire à l'expiration du délai de trois ans courant à compter de la publication de l'arrêté dressant la liste des territoires d'expérimentation (voir ci-contre) ou en cas de déménagement du bénéficiaire hors du département expérimentateur, sauf intervention anticipée du législateur.

Une fiche est également consacrée au barème du RSA mis en oeuvre en faveur des bénéficiaires de l'API. Elle revient, de manière détaillée, sur les modalités de calcul du « RSA-API », qu'elle illustre avec des exemples chiffrés. Et attire l'attention, par ailleurs, sur le fait que le RSA peut varier selon la trajectoire professionnelle ou familiale du bénéficiaire (successions d'activités, arrêt maladie, déménagement, etc.). Pour chacun des cas évoqués, la circulaire précise leur incidence sur le RSA. Par exemple, en cas d'interruption de l'activité ou de la formation, le RSA est suspendu. Le droit à l'API doit alors être réexaminé dans les conditions de droit commun. Si l'intéressé ouvre droit à des revenus de substitution, comme par exemple des allocations de chômage, les revenus d'activité sont alors pris en compte pour le calcul de l'API. Dans le cas contraire, les revenus d'activité sont exclus du calcul de l'allocation.