Réarticuler les interventions administrative et judiciaire au bénéfice de l'usager

« En France, la protection de l'enfance s'est construite autour de l'autorité judiciaire et morale du juge des enfants. Notre pays a, en effet, toujours eu beaucoup de mal à penser cette intervention - qui est une affaire d'ingérence dans la vie privée des gens, de tension, de conflit - sur le plan de la relation entre intervenants psycho-médico-sociaux, parents et mineurs hors de la triangulation avec le juge des enfants - autorité judiciaire, donc incontestable, mais aussi autorité morale, socle indispensable pour initier un travail avec les parents. » Ce contast, dressé lors des Ateliers nationaux de la protection de l'enfance (1), émane d'Alain Grevot, directeur du service d'interventions spécialisées d'action éducative de l'asso-ciation JCLT.

Selon lui, avec la loi du 5 mars 2007 qui la réforme (2), un grand pas a été franchi dans l'autre sens : « Non seulement la loi renforce la légitimité juridique des conseils généraux, mais elle accroît également leur autorité morale. » En particulier, elle octroie au président du conseil général un rôle de coordinateur en cas de mesure prise par l'autorité judiciaire. Elle le charge d'organiser « entre les services du département et ceux chargés de l'exécution de la mesure les modalités de coordination en amont, en cours et en fin de procédure, aux fins de garantir la continuité et la cohérence des actions menées ». Et de fait, elle invite les acteurs à repenser l'articulation des protections administrative et judiciaire, dans une logique de complémentarité et de lisibilité des objectifs et de l'action.

Premier ressort de l'articulation départementjustice : la perception du risque et du danger. « Sur la notion de risque, clarifie Pascaline Chamboncel-Saligue, magistrate chargée de mission « justice » à l'ONED (Observatoire national de l'enfance en danger), on a maintenant une compétence exclusive de l'administratif. C'est une garantie que le judiciaire ne grandira pas démesurément au détriment de la sphère de la liberté privée. Avec la loi, le vocable de «danger» sous-tend quant à lui un partage de compétences et non plus une exclusivité de la justice. Existe ainsi l'idée d'une mesure proportionnée à l'importance du danger, qui devra aboutir à résoudre le problème. Et si elle ne le peut via la protection administrative, la protection judiciaire retrouvera alors toute son actualité. » Le danger pouvant donc être traité dans le champ d'une approche négociée ou dans le cadre de la contrainte, la qualité du travail initial d'évaluation est plus que jamais essentielle. Certains conseils généraux n'ont d'ailleurs pas attendu la loi, qui prévoit la création d'une cellule de recueil et de traitement des informations préoccupantes dans chaque département, pour mettre en place des dispositifs spécifiques (3), voire rendre plus fiable l'acte d'évaluation des situations de danger. C'est le cas de l'Ardèche, qui a notamment favorisé, par l'instauration de formations ad hoc, l'acquisition d'une culture commune à tous les professionnels impliqués (voir encadré, page 24).

Reste toutefois à s'entendre sur ce que recouvre le terme d'évaluation, notamment pour bien caler les temps judiciaire et administratif. « Les évaluations des conseils généraux s'étalant en moyenne sur plusieurs mois, les cellules de signalement seront-elles en capacité de déterminer très rapidement, voire en quelques heures, le niveau du danger où se trouve l'enfant ? », interroge ainsi Julie Bressan, substitut chargée des mineurs au tribunal de grande instance de Besançon. Pour Jean-Paul Bichwiller, directeur Enfance-famille au conseil général de Meurthe-et-Moselle, nul doute, « il doit y avoir une réactivité. La cellule doit être en capacité d'évaluer une situation le jour même. » Un point de vue que tient cependant à nuancer Yvon Raucy, cadre territorial de l'ASE (aide sociale à l'enfance) du même département : « La première responsabilité est de savoir estimer de suite si l'on se trouve dans une situation grave nécessitant une évaluation rapide et une intervention immédiate ou si l'on peut se donner le temps de l'évaluation, et donc, en parallèle à celle-ci, rechercher l'adhésion de la famille, créer un espace de travail et de soutien, sans arriver forcément à la saisine de l'autorité judiciaire. On ne peut réduire le temps actif à celui de l'instauration de la mesure. »

Est également posée la question de l'articulation dans le temps des interventions administrative et judiciaire. Autrement dit, la protection administrative précède-t-elle la protection judiciaire ? Et cette dernière signifie-t-elle obligatoirement la fin du parcours ? Non, l'antériorité apparente de l'administratif par rapport au judiciaire n'est pas irréversible, répond Pascaline Chamboncel-Saligue. « La forme même de la mesure peut avoir un impact. Son contenu peut être identique mais, selon les besoins des intéressés, leur mentalité, leur compréhension des enjeux, il peut se révéler important qu'elle soit véhiculée par la protection sociale ou par la justice. » Notamment, observe Sylvie Lagarde, juge des enfants au tribunal de grande instance de Lons-le-Saunier, « les familles ne sont jamais monolithiques, leurs membres s'opposent fréquemment. C'est souvent lorsque l'on ne parvient pas à les faire converger que l'intervention judiciaire est utile. Mais cela peut durer juste le temps de remettre chacun a sa place. » De la même manière, pour Pascaline Chamboncel-Saligue, « une mesure en protection de l'enfance se doit d'être dynamique et il peut y avoir un glissement d'une sphère à l'autre pendant le déroulement même de la mesure. Les intervenants devront d'ailleurs y veiller. Cette appréciation, subtile, s'effectuera au sein de la cellule grâce à la pluridisciplinarité et à une fluidité de la communication entre les instances impliquées. Bien entendu, en matière pénale, la suite donnée relèvera toujours du parquet. Mais on peut toutefois espérer qu'en l'absence de suite pénale, grâce au bon lien établi entre le parquet et la cellule, le jeune ne restera pas dans le vide et qu'une réponse pourra être envisagée. »

Le cas des doubles mesures appelle également une réflexion. Des mineurs peuvent en effet par exemple être pris en charge dans le dispositif d'hébergement au titre de l'assistance éducative et commettre un délit, ce qui peut appeler une autre action éducative, voire un hébergement de courte durée dans le cadre d'une mesure pénale prononcée par le juge des enfants. Là-dessus, Jean-François Kerr, directeur Enfance-famille au conseil général du Loiret, est ferme : « La mesure pénale n'efface pas la mesure d'assistance éducative. » C'est ce que pratique son département, en pleine expérimentation du transfert des compétences dans le cadre de l'acte II de la décentralisation (voir encadré ci-contre). « Le principe est que nos services restent compétents au titre du premier mandat. Cela implique une bonne coordination. Quand un mineur confié à l'ASE part d'un coup dans un centre de placement immédiat, nous voyons, par exemple, quels éléments transmettre à la direction de la protection judiciaire de la jeunesse pour lui permettre de comprendre son histoire et le travail engagé », développe-t-il.

La concomitance des mesures a cependant un spectre bien plus large. Ce que rappelle Yvon Raucy : « La protection administrative ne se résume pas à l'aide éducative à domicile [AED]. De nombreuses autres interventions : lieux d'accueil de jour, travailleuses familiales... se retrouvent à coexister - dans une complémentarité plus ou moins évidente - avec une mesure de protection judiciaire. » Pour certains observateurs pourrait d'ail-leurs se dessiner un glissement de la segmentation des interventions vers un principe d'intervention globale. Ainsi, interroge Alain Grevot, « n'allons-nous pas progressivement passer à une approche centrée sur la notion de plan d'action avec un enfant, avec une famille, plan dont une partie pourra être négociée avec celle-ci et dont l'autre sera imposée ? Le juge examinerait alors l'ensemble du plan et centrerait son rôle d'autorité judiciaire sur l'imposition d'une partie de celui-ci. »

La dualité de l'intervention suppose par ailleurs de travailler la lisibilité de l'action pour les familles. « La mesure administrative n'étant pas imposée, l'un des défis pour les départements tient à la prise de conscience par les cadres de l'ASE de leur légitimité à intervenir. Laquelle repose sur la reconnaissance par les usagers de leur compétence à trouver la bonne mesure et à résoudre le problème. Rendre lisible pour la famille l'articulation des deux interventions se révèle de fait aussi primordial », assure Pascaline Chamboncel-Saligue. Le souci de lisibilité impose notamment, selon certains, de différencier les intervenants de l'action judiciaire de ceux de l'action administrative. Ainsi, « dans le Loiret, nous avons choisi de distinguer les deux mesures. Les familles ne comprenaient pas en effet pourquoi elles gardaient les mêmes interlocuteurs en passant d'un mandat à un autre et nous avons séparé clairement les deux services », explique Jean-François Kerr, qui souligne par ailleurs la nécessité « de faire la différence entre l'accord des familles et l'adhésion que l'on va vérifier après ».

A l'inverse, estime Lionel Belkhirat, directeur du Service d'éducation et de rééducation en milieu ouvert, association nancéenne, « changer d'intervenant n'est pas anodin. Une famille peut comprendre qu'un même intervenant ait les deux casquettes, à condition que le dispositif soit clair. L'esprit de la réforme invite à réfléchir au morcellement des prises en charge, à leur interruption. C'est parce que l'on aura un projet commun que l'on aura une continuité. La question de la place de l'usager est à prendre en compte et ce n'est pas aussi simple que la frontière entre administratif et judiciaire. On voit bien en AEMO judiciaire qu'au bout de quelques mois, l'adhésion de la famille est acquise. S'il fallait alors saisir l'autorité administrative pour mettre en place une mesure d'AED, je ne suis pas sûr que les enfants et leurs familles seraient gagnants. » Une logique à laquelle réagit Yvon Raucy. « J'ai été saisi de demandes de services de milieu ouvert qui désiraient poursuivre l'intervention car, depuis deux mois, l'enfant avait établi un lien avec le psychologue. Faut-il, afin de continuer ce travail, rester pour autant dans le cadre du judiciaire ? Le professionnel n'a-t-il pas cette charge aussi à un moment d'aider la famille à se réorienter, à se saisir des moyens existants ? »

Enfin, l'accompagnement des personnes lors de la négociation devra être renforcé. Par souci de lisibilité mais aussi par respect de leurs droits. « Dans le cadre d'une mesure judiciaire, un enfant entendu par un juge a le droit d'être défendu par un avocat. Dans celui de la protection administrative qui va se développer avec la loi, comment cela sera-t-il possible ? », s'inquiète ainsi Nicole Rigoulot, avocate au barreau de Besançon. La question, bien qu'essentielle, semble « encore peu débattue par les instances », estime Pascaline Chamboncel-Saligue. « Le cadre de l'ASE ne peut en effet être décideur et partie, et la famille peut avoir besoin d'un conseil, qu'elle ne trouvera qu'auprès d'un avocat », résume la magistrate. Mais, pour que cette assistance puisse se développer, plusieurs conditions préalables sont nécessaires. Tout d'abord, analyse-t-elle, il faut « que les avocats reçoivent une formation leur permettant de bien comprendre l'organisation du système administratif. C'est essentiel car beaucoup le méconnaissent totalement aujourd'hui. Ensuite, l'assistance devra être prise en compte dans le cadre de l'aide juridictionnelle. Enfin, et surtout, les avocats devront prendre toute la mesure de ce qu'est l'intérêt de l'enfant, en particulier sous l'angle sociétal. Cela suppose qu'ils développent un système de défense partant de l'analyse de la compréhension des enjeux et non uniquement du contentieux. »

« Le jugement d'évaluation des situations de danger repose sur des enjeux d'ordre éthique et stratégique, car c'est la porte d'entrée de l'enfant dans un dispositif lourd en conséquences humaines mais aussi financières. Veiller à sa fiabilité se révèle donc essentiel », affirme Guy Patriarca, chef de service ASE au conseil général de l'Ardèche. Ce département, qui dispose depuis longtemps d'une cellule centralisant les informations préoccupantes, a mis en place depuis six ans une action de formation quasi permanente de l'ensemble des intervenants médico-sociaux susceptibles de contribuer à l'évaluation des situations de danger, animée par Francis Alföldi, concepteur de la méthode adoptée (4). Une formation qui leur permet de partager une culture commune, et donc d'harmoniser les appréciations. « Le recours à la méthode vise moins à atteindre une vérité absolue qu'un niveau de vraisemblance », résume Guy Patriarca.

L'objectif de l'évaluation est de confronter des informations recueillies sur les conditions de vie de l'enfant avec des critères professionnels d'appréciation du danger pour obtenir un avis pondéré sur la gravité du danger le menaçant et les moyens d'y remédier. Dans le cadre du recueil des faits (observations, témoignages...), la méfiance est particulièrement de mise et il importe de replacer l'information dans un contexte. « Une évaluation rigoureuse doit tout d'abord distinguer les faits des appréciations portées sur les faits », résume Guy Patriarca. Il convient ensuite d'établir des critères (existence de négligences, d'un danger physique, psychologique ou sexuel, observation du comportement de l'enfant, de son environnement...). En outre, la méthode attache un soin particulier à l'examen d'un critère dit « implicationnel », qui vise à tenir compte de l'effet produit par la situation elle-même sur l'évaluateur au regard de sa propre histoire. « Ce que l'on est soi-même est déterminant sur le jugement de valeur que l'on porte, autant dès lors l'inscrire dans la démarche méthodologique. C'est d'ailleurs un critère qui intéresse énormément les travailleurs sociaux car ils le trouvent plutôt libérateur », observe Guy Patriarca. Et de détailler : « Lorsque l'on produit la conclusion modélisée, on prend en compte cet aspect soit pour atténuer le niveau de gravité, soit pour l'augmenter. Il peut parfois s'agir juste d'écrire : «Chaque fois que j'ai rencontré X, cela s'est déroulé dans un climat d'agressivité». Lorsque l'on se fait un peu envoyer paître, le risque est en effet de considérer que l'enfant est plus en danger que lorsque l'on est bien accueilli. Or il y a des gens parlant très gentiment qui sont extrêmement dangereux pour leurs enfants. De même, un appartement en total désordre pourra choquer quelqu'un à cheval sur le rangement et donc perturber sa perception. Il suffit juste de ne pas oublier cet éclairage qui n'est pas à centrer sur l'évaluateur mais sur l'enfant. » Pour le responsable de l'ASE, le critère le plus important de la méthode est justement celui de « centration » sur l'enfant. « L'une des dérives de l'évaluation est qu'en voulant analyser la situation de l'enfant, on se retrouve vite à parler d'autre chose que de lui : de ses parents, des relations tendues entre les services, etc. Et plus les situations sont porteuses d'abus parentaux et de perversion, plus les intervenants risquent de se faire piéger. Il est donc essentiel d'intégrer un outil de centration permanent sur l'enfant. »

Autre point capital de la méthode : la nécessité d'évaluer à plusieurs, afin d'écarter les risques d'erreur liés à la subjectivité de tout intervenant. Ce qui s'apprend. « Pour éviter les attitudes corporatistes ou les confrontations stériles d'opinions personnelles affirmées, mieux vaut s'accorder sur une méthode. Il est utile de mettre en synergie les évaluateurs à partir d'un ensemble d'outils préalablement discutés. Leur appropriation permet d'avoir une lecture commune », estime Guy Patriarca. L'ajustement de la méthode s'effectue d'ailleurs régulièrement, au cours des sessions de formation, dans un va-et-vient permanent entre ceux qui la pratiquent et son concepteur. Enfin, la méthode prévoit un outil de pondération. « Il faut prendre en compte les signes de souffrance, les défaillances mais aussi pondérer ces facteurs par l'existence de ressources propres aux parents, à l'enfant et à son environnement. Pondérer, c'est donc peser le pour et le contre afin de se prononcer sur la valeur de cette parentalité-là pour cet enfant-là », résume-t-il.

La démarche d'évaluation de l'Ardèche, qui court en général sur trois à six mois et s'achève par la validation du rapport rédigé par deux personnes de formation médico-sociale plutôt différente, est toujours proposée aux familles comme une aide face aux difficultés exposées et non comme un contrôle social. La démarche se veut dynamique. Le département, qui effectue de 500 à 600 évaluations par an, observe que rares sont dès lors les refus d'adhésion. « Je suis convaincu que cette mission d'évaluation représente la meilleure prévention que l'on ait jamais réussi à instaurer dans notre département. J'en vois des conséquences sur la diminution considérable et continue de la judiciarisation », assure le responsable. Enfin, l'évaluation telle que menée dans l'Ardèche dépasse largement, pour son intarissable défenseur, la question de l'enfant en danger. « Aujourd'hui, nous avons une formation commune englobant la PJJ, le département et l'associatif (Sauvegarde de l'enfance), et les bénéfices dépassent de très loin les motivations de départ. Permettre, par une action forte, aux professionnels de parler ensemble, répondre ainsi à leurs interrogations, a une dimension managériale dont je ne soupçonnais pas les effets au lancement de cette formation-évaluation. Cela a réellement permis de créer une dynamique sur le coeur de métier. »

F. R.

Pas de remise en cause des prérogatives du juge des enfants - qui peut continuer à confier un mineur à l'ASE (aide sociale à l'enfance), y compris en indiquant un lieu de placement, mais aussi directement à des établissements d'éducation spécialisée - mais une réorganisation des compétences entre l'ASE et la PJJ (protection judiciaire de la jeunesse). C'est ce qui ressort de l'expérimentation menée par le Loiret, qui a signé en décembre 2006 une convention avec l'Etat dans le cadre de la décentralisation de l'action éducative (5). L'expérimentation, qui ne porte que sur les AEMO (actions éducatives en milieu ouvert) judiciaires et les placements directs, s'appuie sur un partenariat ancien et solide entre l'ASE et la DPJJ. « Articuler et rendre complémentaires les mesures administratives et judiciaires a toujours été le souci de nos deux institutions qui ont sans cesse eu la volonté d'oeuvrer ensemble. Le travail mené découle d'abord d'un état d'esprit et d'un repositionnement professionnel à l'égard de nos missions respectives », assure Patrick Roszak, directeur départemental de la PJJ du Loiret, qui insiste sur « l'effort remarquable réalisé par le conseil général en termes de moyens supplémentaires dégagés » pour permettre ce transfert dans de bonnes conditions.

Pour renforcer le conseil général dans son rôle de régulateur du dispositif et de pivot, plusieurs outils ont été mis en place. Depuis deux ans, les juges des enfants, les substituts chargés des mineurs, les services d'AEMO judiciaire comme d'investigation et orientation éducative et les unités territoriales reçoivent régulièrement sur leur messagerie électronique les disponibilités de l'ensemble des établissements et services publics et privés du Loiret, au titre des deux protections. « L'idée est de cesser de nous mettre en concurrence et d'avoir un système transparent de manière à ce qu'une préparation de placement envisagée par un service A avec un juge B ne soit pas remise en cause parce qu'un établissement est sollicité par un juge C et un service D », explique Jean-François Kerr, directeur Enfance-famille. A également été recherchée la mutualisation d'une partie des moyens. « Une association a déposé un projet consistant à créer deux plateaux techniques de 20 places. L'idée est qu'ils puissent être utilisés aussi bien, par exemple, par un mineur en famille d'accueil ayant besoin d'une prise en charge de jour que par un jeune reçu en foyer PJJ au titre d'un acte de délinquance mais nécessitant ponctuellement une prise en charge spécifique. De même, la DPJJ accepte aujourd'hui que des jeunes de l'ASE n'ayant pas commis d'actes de délinquance aillent directement sur un plateau technique pour tester leurs compétences en cuisine », poursuit-il.

Un travail a de surcroît été engagé sur la feuille de parcours en protection de l'enfance, dans l'idée d'élaborer un outil commun permettant, quand un enfant passe d'un dispositif à un autre, de détenir des informations utiles à chacun « pour comprendre l'histoire du jeune sans être obligé de refaire les mêmes actes et investigations », relate Jean-François Kerr. La collaboration mise en oeuvre ne s'arrêtera pas là. En effet, complète Patrick Roszak, « la convention qui nous lie prévoit un suivi. Nous allons donc nous pencher de concert sur les conséquences de cette expérimentation pour les mesures administratives et les mesures judiciaires. »