« Elargir rapidement le dispositif d'expérimentation »

Actualités sociales hebdomadaires : Comment les départements s'investissent-ils dans l'expérimentation du revenu de solidarité active (RSA), un an après que le gouvernement l'a amorcée dans le cadre du comité interministériel de lutte contre l'exclusion ?

Christophe Fourel : Une quinzaine de départements au total, ainsi que quelques villes, nous ont sollicités depuis la création, en janvier 2006, de l'Agence nouvelle des solidarités actives [ANSA] (1), destinée à expérimenter les mesures phares du rapport de Martin Hirsch (2), qui avait été remis en avril 2005 au ministre chargé des affaires sociales. L'agence, qui se veut un partenaire sans but lucratif de référence - mais non obligé - des collectivités locales (3), a d'abord fait du lobbying auprès du gouvernement et des parlementaires pour permettre par la loi des dérogations au droit commun, au-delà de la possibilité d'expérimenter introduite dans la Constitution en 2003. Deux dispositions législatives - l'article 142 de la loi de finances 2007 pour le RSA (4), et ce même article complété par l'article 52 de la loi sur le droit au logement opposable autorisant les services déconcentrés de l'Etat à s'associer aux départements pour expérimenter, notamment le contrat unique d'insertion (5) - sont venues tracer les voies possibles pour que les conseils généraux puissent s'engager dans la démarche. Ils devaient pour cela avoir déposé une déclaration de candidature avant le 31 mars dernier et doivent présenter un rapport sur leurs modalités d'expérimentation avant le 30 juin prochain. Cette fenêtre, qui n'a pas la souplesse que nous aurions souhaitée, nous permet néanmoins d'accompagner les départements volontaires. Combinée à l'effet du rapport de Martin Hirsch, et au rôle d'impulsion et de concertation qu'a joué l'Assemblée des départements de France, elle a enclenché une forte dynamique qui nous a permis d'atteindre une masse critique suffisante pour expérimenter plusieurs dispositifs, notamment le RSA.

Quels sont les projets en cours ?

- Le décret paru le 4 mai dernier (6) autorise les deux premiers départements qui remplissent les critères requis à expérimenter, le RSA pour l'Eure et le contrat unique d'insertion pour la Côte-d'Or. Sur le plan chronologique, la Meurthe-et-Moselle figure aussi parmi les départements les plus avancés dans la mise en oeuvre du RSA. D'autres ont déjà bouclé leur dossier ou devraient le faire avant l'été pour pouvoir lancer leur dispositif d'expérimentation : l'Oise, le Val-d'Oise, les Côtes-d'Armor, l'Hérault, la Loire-Atlantique, le Loir-et-Cher, le Nord, la Charente, l'Ille-et-Vilaine et la Haute-Garonne. La Charente et la Vienne vont également expérimenter le contrat unique d'insertion. Cette démarche suscite aussi beaucoup d'intérêt de la part des partenaires locaux des conseils généraux : les caisses des allocations familiales, l'ANPE, les caisses primaires d'assurance maladie... Au point, par exemple, qu'une sous-directrice de la caisse des allocations familiales de la Vienne vient d'être mise à disposition de l'ANSA pour une durée de six mois pour capitaliser les expériences et travailler sur des programmes qui concernent d'autres départements.

Quelle est la configuration du RSA dans les départements qui vont l'expérimenter ?

- Les modalités de mise en oeuvre ne seront pas uniformes, même si les principes qui président à la création du RSA sont homogènes. Il ne peut tout d'abord être expérimenté que dans un cadre législatif contraint : d'après les dispositions de la loi de finances pour 2007 qui visent à améliorer l'incitation financière au retour à l'emploi des bénéficiaires du RMI [revenu minimum d'insertion] (sur le dispositif de droit commun, voir ce numéro, page 21), les départements ne peuvent agir que sur cette seule allocation tout en étant habilités à modifier le versement de la prime de retour à l'emploi et de la prime forfaitaire prévue pour les titulaires qui entament ou reprennent une activité professionnelle. On peut d'ailleurs souhaiter que le dispositif s'élargisse par la suite aux autres minima sociaux, pour éviter les inégalités entre bénéficiaires.

L'objectif commun des départements volontaires est de faire franchir le seuil de pauvreté (60 % du revenu médian, selon la norme européenne) aux allocataires du RMI qui reprennent un emploi, avec un gain net qui dépend de la composition de la famille et du nombre d'heures travaillées. Le contour de la prestation, qui intègre l'allocation elle-même, les droits connexes et les aides départementales, dépend forcément du contexte local. Les départements peuvent par ailleurs faire des choix différents concernant le volume d'heures travaillées à partir duquel l'incitation financière permet au bénéficiaire de franchir le seuil de pauvreté, ou cibler un public particulier, les personnes isolées ou avec des enfants par exemple.

Caractéristique retrouvée dans toutes les expérimentations : les départements associent à leurs réflexions des bénéficiaires du RMI, qui peuvent ainsi exprimer leurs attentes. Pour eux, l'intérêt est non seulement d'améliorer leur gain en reprenant un emploi, mais aussi d'avoir une meilleure lisibilité de leurs ressources et un allongement de leur horizon financier, qui va pouvoir se prolonger pendant les trois ans de l'expérimentation du RSA.

Martin Hirsch avait prévu une participation financière de l'Etat. Est-ce le cas ?

- L'Etat, malheureusement, n'a pas apporté de financement supplémentaire, si ce n'est qu'il compense le montant de la prime de retour à l'emploi et de la prime forfaitaire quand, dans le cadre de l'expérimentation, c'est le département qui les distribue. Il serait souhaitable désormais que les départements puissent recevoir des moyens pour être davantage encouragés à expérimenter. C'est la volonté de Martin Hirsch, qui par ailleurs souhaite rapidement présenter un projet de loi pour élargir le dispositif d'expérimentation. En outre, il y a bien à l'origine de cette démarche un souci de faire faire des économies à l'Etat en lui évitant de mettre en oeuvre des dispositifs dont l'efficacité n'a pas d'abord été testée sur le terrain.

Les premiers résultats du travail réalisé par l'agence et les collectivités territoriales, ainsi qu'une concertation avec les associations d'insertion et les partenaires sociaux, devra permettre d'engager la réforme des minima sociaux que le président de la République vient de confier à Martin Hirsch. A terme, l'objectif n'est pas d'augmenter les dépenses des départements, mais au contraire de les réduire dans une perspective de retour sur investissement, et de réformer en profondeur le RMI dont on voit bien qu'il est à bout de souffle.

Le rapprochement des contrats aidés que la loi autorise à expérimenter correspond-il aux revendications associatives sur le contrat unique d'insertion ?

- Il permet d'inclure tous les contrats d'insertion si l'on articule les deux dispositions législatives relatives à l'expérimentation. La loi de finances pour 2007 a en effet ouvert la voie en incluant dans l'expérimentation le contrat d'avenir et le CI-RMA pour les bénéficiaires du RMI. Elle a été complétée par un article de la loi pour le droit au logement opposable qui permet de rapprocher les régimes des autres contrats aidés pour les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique, de l'allocation de parent isolé et de l'allocation aux adultes handicapés. Il est prévu que la durée hebdomadaire de travail des titulaires puisse être modulée, ainsi que les aides accordées à l'employeur, et que le contrat soit assorti d'actions de formation et d'accompagnement. Les départements intéressés s'inscrivent tous dans une logique d'emploi durable et sont favorables à un CUI [contrat unique d'insertion] aussi large que possible.

Certains départements choisissent de monter un dispositif spécifique...

- La Meurthe-et-Moselle, pour sa part, expérimente une forme de contrat unique qui ne concerne que les publics qui relèvent de la compétence départementale, les bénéficiaires du RMI. A l'automne 2006, ce département a créé le contrat « TTEMM » [transmettre et travailler en Meurthe-et-Moselle], qui est une adaptation très volontariste du contrat d'avenir et du CI-RMA. Il repose sur plusieurs principes : l'accompagnement et le tutorat des bénéficiaires dans l'entreprise et l'adaptation de l'aide aux employeurs en fonction de leurs propres engagements. Le conseil général verse à l'employeur une aide de 10 000 € par poste qui se décompose en une subvention pour le contrat aidé et une enveloppe supplémentaire pour la formation et l'accompagnement, cofinancée par les partenaires tels que la région et les OPCA [organismes paritaires collecteurs agréés]. En contrepartie, l'employeur s'engage à embaucher le salarié en contrat à durée indéterminée ou au minimum en contrat à durée déterminée de 18 mois au total. Le dispositif est encore en phase pilote : une dizaine de contrats ont été signés et il devrait être généralisé après un bilan, prévu pour le mois de juin.

D'autres dispositifs sont expérimentés hors cadre législatif...

- Autour des mesures phares du RSA et du CUI gravitent plusieurs autres programmes qui se trouvent au coeur de la reprise d'activité. Dans l'Eure (voir encadré, page 34), une plateforme unique d'accueil des personnes éligibles au RMI a été inaugurée le 1^er avril à Pont-Audemer, après plusieurs mois de fonctionnement. Elle réunit en un même lieu l'ensemble des interlocuteurs institutionnels - ANPE, conseil général, caisse des allocations familiales et caisse primaire d'assurance maladie -, pour simplifier les démar-ches administratives, mais aussi pour favoriser l'accès à l'information et aux droits. L'originalité du dispositif est de ne pas se limiter à des réunions collectives, comme cela est souvent le cas, mais de lier l'information à l'instruction des dossiers, de démarrer le parcours d'insertion dès l'ouverture des droits. Le département de la Côte-d'Or, qui s'est engagé sur le CUI, mène également des actions en faveur de modes de garde adaptés pour les familles modestes en milieu rural et pour améliorer la mobilité des personnes en insertion dans le pays châtillonais. Le projet repose sur le développement de l'offre en transports publics et une plateforme de services pour les personnes dont les revenus se situent en dessous du seuil de pauvreté. Notre objectif est en effet de cibler les publics en précarité, par le biais de leur niveau de ressources et non de leur statut administratif, comme le prévoit d'habitude le législateur. Nous voulons sortir des actions menées à partir des statuts, qui enferment les personnes dans des dispositifs et renforcent les inégalités, pour tenir compte avec plus de souplesse de toutes les situations marquées par les difficultés d'insertion sociale et professionnelle.

L'agence a également engagé une réflexion sur le microcrédit social...

- Le microcrédit, souvent mis en avant à travers la création d'entreprise, représente un instrument qui mériterait d'être am-plifié, afin de permettre aux exclus d'accéder plus largement à l'emprunt (7). Pour l'heure, les secteurs bancaires sont prudents sur la question, tout comme les populations fragilisées et les travailleurs sociaux qui associent le crédit au surendettement. La Caisse des dépôts et consignations a sollicité l'ANSA pour étudier comment pourrait être mieux structuré un dispositif qui augmenterait les possibilités d'accorder un crédit à ces publics, en sécurisant leurs conditions d'accès et de remboursement. De nombreux conseils généraux se sont déjà montrés intéressés par cette perspective : ils pourraient intervenir en complétant la garantie financière de la Caisse des dépôts (qui couvre 50 % du risque à travers le fonds de cohésion sociale) et en assurant l'accompagnement social des emprunteurs, ainsi que leur formation et celle des travailleurs sociaux. L'objectif serait donc de concevoir un nouveau dispositif à expérimenter. Nous espérons enclencher les travaux sur le sujet avant l'été, tout en rappelant ce préalable : le microcrédit social ne doit pas être considéré comme un outil isolé, mais comme l'instrument d'un dispositif plus complet au service de la reprise d'activité.

Les expérimentations visant à activer les dépenses sociales et à remettre de la cohérence dans le maquis des contrats aidés font consensus dans les départements de gauche comme de droite. Le département de la Vienne est ainsi candidat pour l'expérimentation du RSA et du contrat unique d'insertion. L'assemblée du conseil général, présidé par Alain Fouché (UMP), a adopté le dossier à l'unanimité. « Il s'agit de rompre avec la logique actuelle, à travers laquelle on se contente de faire de la régulation ponctuelle, sans véritable sens dans l'utilisation des fonds publics », argumente Daniel Breme, directeur de l'insertion sociale et du logement.

Limitrophe, le département de Charente, présidé par Michel Boutant (PS), devrait également remettre prochainement son dossier sur les deux expérimentations. Une démarche qui s'inscrit dans la continuité d'une politique qui vise à associer le RMI au retour à l'emploi. En 2004, le département a notamment créé un « service d'accès à l'emploi direct », qui prospecte auprès des entreprises pour décrocher des postes pour les bénéficiaires. « 800 allocataires ont retrouvé du travail grâce à ce service, dont l'équipe s'autofinance sans difficulté par un retour sur investissement », souligne Pierre Deforge, directeur adjoint à la direction générale adjointe chargée de la direction de la solidarité. Même tonalité dans la Loire-Atlantique, où, précise Alain Robert, vice-président (PS) du conseil général, « on maintient l'engagement sur le RSA qui avait été soutenu par Ségolène Royal », le département s'étant d'ailleurs, « par-delà les divergences politiques, massivement investi dans le volet emploi du plan de cohésion sociale de Jean-Louis Borloo ». Après avoir renoncé à cibler le RSA uniquement sur les femmes seules avec enfants, ce qui posait un problème d'égalité de traitement dans le territoire, le département a choisi d'expérimenter dans le quartier des Dervallières, à Nantes, quartier recensé en « politique de la ville » où 40 % de la population est au chômage et un cinquième est au RMI, et qui comprend beaucoup de familles monoparentales. Mais, tempère Alain Robert, l'action du département n'empêche pas une certaine réserve : « quelle sera la place de l'expérimentation dans la réforme des minima sociaux que le gouvernement entend mener en 2008 comme cela a été évoqué ? »

Une interrogation partagée par Christophe Sirugue, président (PS) du conseil général de Saône-et-Loire et président de la commission « insertion et cohésion sociale » de l'Assemblée des départements de France. « Les départements, confirmés dans leur rôle de chef de file en matière d'action sociale, ont fait des efforts considérables sur les dispositifs d'insertion. Or à ce jour, on ne sait pas comment va s'organiser la responsabilité et le financement du RSA. Qui va être pilote, qui va financer le surcoût ? Les départements sont volontaires, mais il faut partir sur de bonnes bases. »

Cela explique en partie que seulement une quinzaine de départements se sont portés candidats à l'expérimentation. Le RSA, il est vrai, hérite du douloureux passif du transfert du revenu minimum d'insertion, insuffisamment compensé pendant trois ans. Même si le nombre de bénéficiaires tend globalement à baisser en 2006, nombre de conseils généraux ne sont pas prêts à supporter seuls le coût d'un nouveau dispositif. Au-delà, « le RSA ne peut être l'unique réforme pour résoudre la précarité, ajoute Alain Robert. Si on s'en gargarise sur fond d'explosion d'inégalités sociales, on saura le dire. »

M. LB.

Le département de l'Eure est le premier à s'être mis sur les rangs de l'expérimentation, en signant une convention avec l'Agence nouvelle des solidarités actives (ANSA) dès février 2006.

Après avoir invité Martin Hirsch à ses « assises de l'insertion » en novembre 2005, le président du conseil général, Jean-Louis Destans (PS), a souhaité expérimenter certaines propositions présentées dans son rapport. Depuis, cinq chantiers sont en cours, tous ne nécessitant pas de dérogations législatives : la mise en oeuvre du revenu de solidarité active (RSA), la création d'un « parcours découverte en entreprise » proposé à des groupes de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) pour leur permettre de reprendre contact avec le monde du travail, la création d'une plateforme unique d'accueil des bénéficiaires (voir l'interview), la dynamisation de l'offre d'insertion par l'activité économique, notamment par un dispositif d'alternance entre structure d'insertion et entreprise et enfin, de manière transversale, l'expression des bénéficiaires du RMI et leur participation aux expérimentations.

Avant d'être autorisé, par le décret du 4 mai, à lancer l'expérimentation du RSA sur l'unité territoriale d'action sociale (UTAS) de Louviers, le département a procédé à une étude de préfiguration. « Il a fallu mobiliser nos équipes et nos partenaires sur ce dossier très technique, recenser toutes les ressources directes et indirectes des allocataires pour concevoir le dispositif, explique Geneviève Besson, directrice du service « Lutte contre les exclusions ». Au total, pas moins de 50 aides ont été identifiées ! » Autre difficulté : évaluer le nombre de bénéficiaires potentiels. Sur les 2 200 allocataires du RMI dans le territoire concerné (ils sont 7 067 indemnisés sur tout le département), entre 500 et 700 ont été comptabilisés comme étant en reprise d'emploi en 2006. « Soit une valeur de stock, précise Geneviève Besson. Mais l'article 142 de la loi de finances resserre la cible sur les flux, c'est-à-dire que seront éligibles uniquement ceux qui, à compter du 1^er juin, auront repris une activité, augmenté leurs heures de travail ou entrepris une formation professionnelle rémunérée. » Sans avoir de visibilité certaine, le département estime que 150 personnes environ seront concernées, tout en espérant un volume plus important...

Mis au point par l'ANSA, un outil de modélisation calcule le RSA selon la composition de la famille du bénéficiaire, le volume d'heures travaillées et les ressources perçues (le revenu croissant plus fortement pour les premières heures de travail) et un point « repère » à partir duquel les ressources totales dépassent le seuil de pauvreté (774 € pour une personne seule). Le dispositif global tient compte des droits connexes légaux liés au statut d'allocataire du RMI (CMU complémentaire, tarif social EDF, exonération de la taxe d'habitation), des prestations familiales, du salaire et de l'intéressement perçu. L'incitation financière du RSA évolue selon une courbe qui permet qu'avec la reprise d'un travail à un quart de temps, le seuil de pauvreté soit dépassé, quelle que soit la composition familiale, sans que les personnes qui travaillent à temps plein au SMIC, hors dispositif RSA, soient pénalisées.

Concrètement, les bénéficiaires sont orientés vers une plateforme téléphonique, qui permet de vérifier rapidement leur éligibilité au dispositif et d'organiser un rendez-vous avec un référent RSA. Celui-ci établit alors un diagnostic « partagé » de sa situation et une simulation de son RSA. Mais l'accompagnement n'est pas uniquement financier : le département prévoit de mobiliser les entreprises locales et les réseaux d'insertion afin d'assortir l'allocation d'un « accompagnement renforcé dans l'emploi », qui devrait, afin de permettre une insertion durable, aider le bénéficiaire à augmenter au plus vite son volume d'heures travaillées ou à éviter les ruptures entre deux contrats. Il souhaite également accorder les aides existantes liées au RMI (mobilité, garde d'enfants, frais vestimentaires...) de façon plus réactive pour favoriser la reprise d'activité, en les versant sans attendre l'avis d'une commission, par exemple. Un ensemble de mesures et de pratiques associées qui, souligne Geneviève Besson, « contribuent pour les travailleurs sociaux à décloisonner le champ de l'insertion professionnelle et celui de l'action sociale en favorisant, notamment, une synergie des multiples acteurs territoriaux autour d'un projet commun associant également ses destinataires ».

Les premiers contrats devaient être signés le 1^er juin pour trois ans. Le dispositif accueillera toutefois dans un premier temps de nouveaux bénéficiaires pendant un an seulement, l'objectif étant de suivre la cohorte dans le cadre d'une évaluation permanente et de corriger le cas échéant le dispositif. Budget réservé à titre prévisionnel pour 2007 : 500 000 € pour le RSA et ses « coûts périphériques ». L'effectivité de la dépense, toutefois, sera fonction du profil des bénéficiaires du RSA reprenant une activité.

Au-delà de l'intérêt socio-économique de l'insertion des titulaires du RMI, « l'expérimentation modifie l'approche des pratiques sociales et du service public, commente Bernard Foucaud, directeur général adjoint chargé des affaires sociales. Un dialogue étroit entre élus locaux, professionnels du social et professionnels de l'emploi s'instaure au plus près du territoire, sans compter que pour la première fois, des bénéficiaires du RMI ont contribué à mettre en oeuvre un dispositif qui les concerne. » Une dizaine de bénéficiaires du RMI ont en effet étroitement participé au « groupe projet » de l'expérimentation du RSA.

M. LB.