Le régime de l'agrément des services à la personne a été élaboré par étapes successives entre 1991 et 2005, plusieurs lois étant venues, durant cette période, apporter leur pierre à l'édifice. Cette stratification ayant abouti à un cadre peu clair et peu lisible, la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (1) a remis à plat la procédure d'agrément avec l'objectif de promouvoir l'offre de services et de faciliter l'essor de ce secteur, véritable gisement d'emplois.
Mis en place par la loi du 31 décembre 1991 relative à la formation professionnelle et à l'emploi, l'agrément des services à la personne ne concernait, à l'origine, que les associations sans but lucratif dont les activités consistaient en des services rendus aux personnes physiques à leur domicile (tâches ménagères ou familiales, garde d'enfants, assistance aux personnes âgées, handicapées ou ayant besoin d'une aide personnelle à leur domicile). Puis, la loi du 29 janvier 1996 en faveur du développement des emplois de services aux particuliers a ouvert le secteur aux entreprises et aux entreprises d'insertion et a introduit le principe d'un agrément spécifique, dit agrément « qualité », pour les associations et les entreprises ayant des activités de garde d'enfants ou d'assistance aux personnes âgées ou handicapées.
Traduction juridique du plan de développement des services à la personne (2) porté par Jean-Louis Borloo, alors ministre de l'Emploi, la loi du 26 juillet 2005 a marqué une nouvelle étape, dans le sens d'une clarification de la législation applicable. Elle a ainsi totalement réécrit l'article L. 129-1 du code du travail, jusqu'alors très confus, qui pose les règles en matière d'agrément des associations et des entreprises de services à la personne, sans toutefois en changer véritablement le fond puisqu'elle a conservé le périmètre des structures concernées par l'agrément, leurs modalités d'intervention, la condition d'activité exclusive ainsi que la distinction entre agrément « simple » et agrément « qualité ». L'exigence de qualité des services proposés est toutefois renforcée avec l'obligation, pour les structures s'adressant à des personnes vulnérables (enfants de moins de 3 ans, personnes âgées, personnes handicapées), de respecter un cahier des charges. Sans changement également, les prestations fournies aux particuliers par les organismes de services à la personne ouvrent droit, pour la structure et pour le bénéficiaire, à des avantages sociaux et fiscaux. Seules réelles nouveautés apportées par la loi du 26 juillet 2005 : une autorité unique - le préfet - pour délivrer l'agrément, qu'il soit « simple » ou « qualité », et l'élargissement de la liste des activités de services à la personne susceptibles de faire l'objet d'un agrément.
En fait, c'est avec l'ordonnance du 1er décembre 2005 relative aux procédures d'admission à l'aide sociale et aux établissements et services sociaux et médico-sociaux (3) qu'apparaît la principale innovation de ces dernières années : le droit d'option, pour les services d'aide à domicile, entre l'autorisation préalable prévue par la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, et l'agrément « qualité », plus souple. Un droit d'option très contesté par l'ensemble des fédérations et associations du secteur.
Dernière étape dans la construction du régime de l'agrément des services à la personne : la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 du 21 décembre 2006, qui a assoupli les règles en la matière en étendant la liste des dérogations à la condition d'activité exclusive en principe exigée des organismes de services à la personne pour obtenir l'agrément.
Sans changement, l'activité de services à la personne reste en principe libre. Mais un agrément de l'Etat est exigé dans deux cas (code du travail [C. trav.], art. L. 129-1) :
lorsque les activités sont exercées auprès de personnes vulnérables. Il s'agit d'un agrément « qualité » obligatoire, qui ouvre droit à des avantages sociaux et fiscaux ;
lorsque le service, qui n'exerce pas d'activité auprès de personnes vulnérables, veut bénéficier d'avantages fiscaux et sociaux. L'agrément est alors dit agrément « simple ». Il est facultatif dans le sens où il n'est exigé que si le service souhaite bénéficier de ces avantages.
Les structures susceptibles de demander un agrément peuvent être (C. trav., art. L. 129-1 et circulaire ANSP du 11 janvier 2006) :
des associations de la loi 1901 ;
des associations intermédiaires ;
des entreprises, quelle que soit leur forme sociétale, y compris des entreprises d'insertion ;
des établissements publics assurant l'hébergement des personnes âgées, lorsque leurs activités comprennent également l'assistance à domicile aux personnes âgées ou handicapées ;
des centres communaux et intercommunaux d'action sociale (CCAS et CIAS) ;
des communes (voir encadré, page 29) ;
des établissements publics de coopération intercommunale compétents au titre des services à la personne ;
des organismes ayant passé convention avec un organisme de sécurité sociale au titre de leur action sociale ;
des organismes publics ou privés gestionnaires d'un établissement ou d'un service ayant opté pour le régime de l'autorisation des établissements et services sociaux et médico-sociaux ;
des unions et fédérations d'associations pour leurs activités qui concourent directement à coordonner et à délivrer les services à la personne. Sont visés, en particulier, les réseaux associatifs d'aide à domicile tels que celui de l'Union nationale ADMR (Association du service à domicile), a expliqué Alain Vasselle, rapporteur au Sénat de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 (J.O. Sén. [C.R.] n° 96 du 15-11-06, page 8112) ;
des organismes publics ou privés gestionnaires d'un établissement de santé ;
des centres de santé ;
des organismes publics ou privés gestionnaires d'un établissement ou d'un service accueillant des enfants de moins de 6 ans ;
des résidences services.
Par exception au principe de la condition d'activité exclusive requise des structures qui demandent un agrément « services à la personne », certains des organismes cités ci-dessus sont agréés uniquement pour une partie de leur activité (voir page 28).
Les associations et les entreprises agréées par l'Etat peuvent assurer leur activité selon 3 modalités : le mode mandataire, le prêt de main-d'oeuvre autorisé (intérim) et le mode prestataire (C. trav., art. L. 129-2 modifié et circulaire ANSP du 11 janvier 2006).
L'association ou l'entreprise de services à la personne place des travailleurs auprès de particuliers qui, comme dans l'emploi direct de gré à gré, conserve la responsabilité pleine et entière d'employeur. La structure mandataire accomplit les formalités administratives et les déclarations sociales et fiscales liées à l'emploi de ces travailleurs pour le compte du particulier employeur, ce qui justifie le paiement par ce dernier d'une contribution représentative de ses frais de gestion.
Dans ce cas, l'association ou l'entreprise embauche des travailleurs pour les mettre, à titre onéreux, à la disposition de personnes physiques. Le prêt de main-d'oeuvre est utilisé par les associations intermédiaires et les filiales des entreprises de travail temporaire exclusivement dédiées aux services à la personne.
Enfin, les associations et les entreprises de services à la personne peuvent exercer leur activité en tant que prestataire. Cela correspond à la fourniture de prestations de services aux personnes physiques à leur domicile. L'activité des associations opérant dans ce cadre est réputée non lucrative, « ce qui signifie qu'aucune participation aux frais de gestion ne peut être demandée aux particuliers bénéficiaires de la prestation », a expliqué Dominique Leclerc, rapporteur de la loi du 26 juillet 2005 au Sénat (Rap. Sén. n° 414, juin 2005, Leclerc, page 28).
Ce mode d'activité concerne notamment :
les associations et les entreprises (y compris les entreprises d'insertion assurant ce type de service) qui fournissent des prestations de services aux personnes à leur domicile ;
les CCAS et les CIAS au titre de leurs activités de garde d'enfants à domicile ;
les établissements publics d'hébergement lorsqu'ils assurent l'assistance à domicile aux personnes âgées ou handicapées.
Les activités de services à la personne à domicile qui peuvent être agréées sont les suivantes (C. trav., art. D. 129-35) :
l'entretien de la maison et les travaux ménagers ;
les petits travaux de jardinage, y compris les travaux de débroussaillage ;
les prestations de petit bricolage, dites « hommes toutes mains » ;
la garde d'enfant à domicile ;
le soutien scolaire à domicile ou les cours à domicile ;
la préparation de repas à domicile, y compris le temps passé aux commissions ;
la livraison de repas à domicile, à la condition que cette prestation soit comprise dans une offre de services incluant un ensemble d'activités effectuées à domicile ;
la collecte et la livraison à domicile de linge repassé, à la condition que cette prestation soit comprise dans une offre de services incluant un ensemble d'activités effectuées à domicile ;
l'assistance aux personnes âgées ou autres personnes qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile, à l'exception d'actes de soins relevant d'actes médicaux ;
l'assistance aux personnes handicapées, y compris les activités d'interprète en langue des signes, de technicien de l'écrit et de codeur en langage parlé complété ;
l'activité de garde-malade, à l'exclusion des soins ;
l'aide à la mobilité et le transport de personnes ayant des difficultés de déplacement lorsque cette activité est incluse dans une offre de services d'assistance à domicile ;
la prestation de conduite du véhicule personnel des personnes dépendantes, du domicile au travail, sur le lieu de vacances, pour les démarches administratives, à la condition que cette prestation soit comprise dans une offre de services incluant un ensemble d'activités effectuées à domicile ;
l'accompagnement des enfants dans leurs départements, des personnes âgées ou handicapées en dehors de leur domicile (promenades, transports, actes de la vie courante), à condition que ces prestations soient comprises dans une offre de services incluant un ensemble d'activités effectuées à domicile ;
la livraison de courses à domicile, à la condition que cette prestation soit comprise dans une offre de services comprenant un ensemble d'activités effectuées à domicile ;
l'assistance informatique et l'Internet à domicile ;
les soins et les promenades d'animaux de compagnie, à l'exception des soins vétérinaires et du toilettage, pour les personnes dépendantes ;
les soins d'esthétique à domicile pour les personnes dépendantes ;
la maintenance, l'entretien et la vigilance temporaire, à domicile, de la résidence principale et secondaire ;
l'assistance administrative à domicile.
Au sein de cette liste, certaines activités peuvent faire l'objet d'un agrément « simple », tandis que d'autres nécessitent un agrément « qualité » (voir pages 26 et 27).
Les activités qui concourent directement et exclusivement à coordonner et à délivrer les services aux personnes appartiennent également au champ des activités de services à la personne (C. trav., art. D. 129-35). Sont visées les activités des plates-formes de services à la personne, structures d'intermédiation entre distributeurs regroupés dans des enseignes et les particuliers usagers et clients des services. Ces structures de coordination et d'intermédiation sont dédiées au fonctionnement des opérateurs de services, à l'appui à la professionnalisation de leur personnel, au développement de la qualité des services et à la mise en relation entre les usagers, les clients et les services (circulaire ANSP du 11 janvier 2006).
L'émergence d'activités nouvelles de services à la personne entrant dans le champ de l'agrément doit faire l'objet chaque année d'une évaluation réalisée par l'Agence nationale des services à la personne (ANSP) (voir encadré ci-dessous), en vue, le cas échéant, d'en modifier la liste (C. trav., art. D. 139-35).
L'agrément « simple » ne peut concerner que les structures d'aide à la personne pour lesquelles l'agrément n'est pas obligatoire (voir ci-dessous). L'agrément simple est donc facultatif. Son obtention procure certains avantages fiscaux et sociaux aux organismes qui les mettent en oeuvre et à leurs clients ou usagers (C. trav., art. L. 129-1, al. 2).
Sont concernés les organismes de services à la personne à domicile dont l'activité a trait aux tâches ménagères ou familiales pouvant être exercées auprès de tous les publics, y compris auprès des personnes âgées et des personnes handicapées, dès lors qu'elles ne sont pas associées à des activités relevant de l'agrément « qualité » (circulaire DGAS du 19 janvier 2006).
Ainsi, relèvent de l'agrément « simple » (circulaire ANSP du 11 janvier 2006) :
l'entretien de la maison et les travaux ménagers ;
les petits travaux de jardinage ;
les prestations de petit bricolage, dites « hommes toutes mains » ;
la garde d'enfants de plus de 3 ans ;
le soutien scolaire ;
la préparation de repas à domicile, y compris le temps passé aux commissions ;
la livraison de repas à domicile et la collecte et livraison de linge repassé, lorsque ces activités sont incluses dans une offre de services effectués à domicile ;
l'assistance informatique ;
les soins et les promenades d'animaux domestiques ;
le gardiennage et la surveillance temporaires, à domicile, de la résidence principale ou secondaire ;
l'assistance administrative et les cours à domicile, dès lors qu'ils ne s'adressent pas à des publics fragiles.
L'agrément « qualité » est une déclinaison de l'agrément « simple », avec une exigence de qualité renforcée en raison de la fragilité de certains publics. Pour être agréés, les organismes demandeurs doivent exercer des activités de services au domicile ou dans l'environnement de proximité des personnes et qui contribuent à leur maintien à domicile (C. trav., art. L. 129-1). « Le dispositif vise à englober les personnes dites vulnérables ou dépendantes [...], et le besoin d'aide personnelle à domicile qui est visé doit donc résulter d'une situation d'incapacité physique, intellectuelle, mentale ou psychique du bénéficiaire de l'aide, et non d'une incapacité liée, par exemple, à une surcharge de travail », a tenu à préciser Maurice Giro, rapporteur de la loi du 26 juillet 2005 à l'Assemblée nationale (Rap. A.N. n° 2351, juin 2005, Giro).
Sont ainsi soumises à l'agrément « qualité » (arrêté du 24 novembre 2005) :
la garde d'enfants de moins de 3 ans ;
l'assistance aux personnes âgées de 60 ans et plus, aux personnes handicapées, ou aux autres personnes, dès lors qu'elles ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile ou d'une aide à la mobilité dans l'environnement de proximité, favorisant leur maintien à domicile.
A noter : bien que, par définition, les CCAS et les CIAS interviennent auprès de personnes vulnérables, ce n'est que pour leur activité de garde d'enfants de moins de 3 ans à domicile qu'ils doivent obtenir l'agrément « qualité » (4) (C. trav., art. L. 129-1).
Sont considérés comme une activité d'assistance (arrêté du 24 novembre 2005) :
l'accompagnement et l'aide aux personnes dans les actes essentiels de la vie quotidienne (aide à la mobilisation et aux déplacements, à la toilette, à l'habillage, à l'alimentation, aux fonctions d'élimination, garde-malade, soutien des activités intellectuelles, sensorielles et motrices, transport...) ;
l'accompagnement et l'aide aux personnes dans les activités de la vie sociale et relationnelle (accompagnement dans les activités domestiques, de loisirs, et de la vie sociale, soutien des relations sociales, assistance administrative...), à domicile ou à partir du domicile.
Malgré ces critères devant permettre de définir les activités relevant d'un agrément « qualité », l'ANSP reconnaît que si certaines activités relèvent clairement d'un tel agrément, « d'autres peuvent soulever des interrogations. La seule référence aux publics bénéficiaires du service rendu ne fournit pas dans tous les cas une indication suffisante pour déterminer l'agrément requis. » Certains services à des personnes âgées ou handicapées ne nécessitent donc pas obligatoirement l'obtention de l'agrément « qualité », explique-t-elle. « Aussi convient-il de s'interroger sur l'importance de la prise en charge du public que la prestation de service suppose et qui nécessite de mobiliser, au-delà de la compétence requise pour exercer l'activité elle-même, un savoir-faire spécifique en matière d'accompagnement ou d'assistance » (circulaire ANSP du 11 janvier 2006). L'agence fournit donc une grille de lecture selon laquelle les activités nécessitant un agrément « qualité » sont plus précisément (circulaire ANSP du 11 janvier 2006) :
la garde d'enfants de moins de 3 ans ;
l'assistance aux personnes âgées d'au moins 60 ans ou aux autres personnes (voir page 28) qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile, à l'exception d'actes de soins relevant d'actes médicaux ;
l'assistance aux personnes handicapées, y compris les activités d'interprète en langue des signes, de techniciens de l'écrit et de codeurs en langage parlé complété ;
l'activité de garde-malade, à l'exclusion des soins ;
l'aide à la mobilité et au transport de personnes ayant des difficultés de déplacement lorsque cette activité est incluse dans une offre de service d'assistance à domicile ;
la prestation de conduite de véhicule personnel des personnes dépendantes, du domicile au travail, sur le lieu de vacances, pour les démarches administratives, à la condition que cette prestation soit comprise dans une offre de services incluant un ensemble d'activités effectuées à domicile ;
l'accompagnement des personnes âgées ou handicapées en dehors de leur domicile (promenades, transports, actes de la vie courante), à condition que cette prestation soit comprise dans une offre de services incluant un ensemble d'activités effectuées à domicile ;
les soins d'esthétique à domicile pour les personnes dépendantes (soins d'hygiène et de mise en beauté) ;
l'assistance administrative à domicile et de cours à domicile, dès lors que ces activités s'adressent, même partiellement, à des publics fragiles.
Sont considérées comme « autres personnes ayant besoin d'une aide personnelle à leur domicile » (arrêté du 24 novembre 2005 et circulaire ANSP du 11 janvier 2006) :
les personnes rencontrant une difficulté temporaire ou permanente de nature à mettre en péril l'autonomie et l'équilibre de la famille ainsi que son maintien dans l'environnement social, et qui ont besoin de l'intervention d'une travailleuse familiale à leur domicile car elles sont momentanément ou durablement empêchées d'assurer leurs tâches familiales, notamment à l'égard de leurs enfants. L'activité concernée est une activité dite « d'aide aux familles » ;
les personnes qui sont momentanément ou durablement atteintes de pathologies chroniques invalidantes ou présentant une affection les empêchant d'accomplir les actes ordinaires de la vie quotidienne. L'activité concernée est une activité dite « d'assistance aux personnes dépendantes ».
Les activités incluant des actes de soins réalisés sur prescription médicale ne relèvent pas de l'agrément. C'est le cas des services de soins infirmiers à domicile (SSIAD), des services polyvalents d'aide et de soins à domicile, des services d'éducation spéciale et de soutien à domicile (Sessad), des services d'accompagnement médico-social pour adultes handicapés (Samsah) et des services d'accompagnement à la vie sociale (SAVS) (arrêté du 24 novembre 2005 et circulaire DGAS du 19 janvier 2006).
Sauf exceptions, les activités de service à la personne doivent impérativement être exercées à titre exclusif par les services. Pour être agréées, les associations et les entreprises de services à la personne doivent en outre répondre à des exigences de qualité.
C'est le préfet qui délivre l'agrément, qu'il soit « simple » ou « qualité », selon une procédure fixée par un décret du 7 novembre 2005.
L'agrément est « délivré au regard de critères de qualité de service » (C. trav., art. L. 129-1, al. 3).
Selon Dominique Leclerc, « la mention expresse de la notion de qualité », qui ne figurait pas dans l'ancienne version de l'article L. 129-1 du code du travail, « paraît déterminante pour assurer le développement du secteur des services à la personne. Les utilisateurs potentiels de ces services ont besoin de pouvoir faire confiance aux personnes qui vont les assister et doivent donc pouvoir recourir à des associations ou entreprises fiables » (Rap. Sén. n° 414, Leclerc, juin 2005).
Cette exigence concerne les deux types d'agrément, à des degrés différents. Pour l'agrément « qualité », elle est renforcée avec l'obligation de respecter un cahier des charges spécifique (5).
La loi du 26 juillet 2005 impose également - ce qui n'est pas nouveau - une condition d'activité exclusive des services au domicile des personnes ou dans l'environnement immédiat du domicile (C. trav., art. L. 129-1, al. 3). De la même façon, les activités qui concourent directement à coordonner et à délivrer des services à domicile, c'est-à-dire celles des plates-formes de services à la personne, doivent être exercées à titre exclusif (C. trav., art. D. 129-35 et circulaire ANSP du 11 janvier 2006).
Les organismes qui demandent l'agrément ne peuvent donc exercer simultanément une activité entrant dans le champ des services à la personne et une activité hors du domicile ou une activité qui, exercée au domicile, sortirait du périmètre des activités de services à la personne (circulaire ANSP du 11 janvier 2006).
La condition d'activité exclusive signifie aussi que « si des entreprises ne consacrant pas toute leur activité à des services à la personne à domicile veulent obtenir l'agrément, elles devront créer une nouvelle entité - filiale ou nouvelle société - regroupant ces activités afin de bénéficier de l'agrément » (Rap. Sén. n° 414, juin 2005, Leclerc, page 27). A l'appui de leur demande, ces structures devront s'engager à établir une comptabilité séparée relative à leurs activités au domicile des personnes (circulaire ANSP du 11 janvier 2006).
Pour Dominique Leclerc, cette condition d'activité exclusive est capitale pour éviter que, sous couvert d'exercer des activités d'aide ménagère ou familiale, des associations ou entreprises puissent bénéficier des avantages fiscaux et sociaux prévus par la législation alors qu'elles proposeraient d'autres types de services, voire des prestations commerciales (Rap. Sén. n° 414, juin 2005, Leclerc, page 27).
La liste des dérogations à la condition d'activité exclusive a été étendue par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. Jusqu'à cet élargissement, étaient uniquement dispensés de la condition d'activité exclusive les associations intermédiaires et, lorsque leurs activités comprennent également l'assistance à domicile aux personnes âgées ou handicapées, les établissements publics assurant l'hébergement des personnes âgées.
Selon l'exposé des motifs de la loi, l'objectif initial était d'« inclure sans ambiguïté dans le champ de l'agrément [...], pour l'ensemble de leurs activités à domicile, notamment auprès des personnes vulnérables, certains organismes qui, antérieurement au vote de la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne, pouvaient être agréés, en application de consignes de tolérance permettant de déroger à la condition d'activité exclusive ». Depuis la loi du 26 juillet 2005, ces organismes se voyaient en effet octroyer ou non, selon les départements, un renouvellement de leur agrément accordé sur la base de ces consignes de tolérance. Pour ne pas mettre en cause la continuité de leurs interventions auprès des publics vulnérables, l'Agence nationale des services à la personne avait donc mis en place, à titre provisoire, une procédure dérogatoire les dispensant de la condition d'activité exclusive.
La loi du 21 décembre 2006 a mis fin à cette insécurité juridique. Dans l'exposé des motifs de la loi, le gouvernement expliquait que les organismes concernés sont ceux « qui sont parfois en zone rurale les seuls opérateurs à offrir un service d'aide à domicile aux personnes âgées et aux personnes handicapées ». Il en est ainsi des centres communaux et intercommunaux d'action sociale, mais aussi des organismes sociaux et médico-sociaux qui gèrent, outre leur activité d'aide à domicile relevant de l'agrément, une activité soumise à l'autorisation prévue par le code de l'action sociale et des familles : Croix-Rouge, Association des paralysés de France ou autres associations de plus petite taille, qui, afin d'assurer une prise en charge globale, proposent un service de soins infirmiers à domicile et un service d'aide et d'accompagnement à domicile.
Mais, au fil des débats parlementaires, la liste des organismes dispensés de remplir la condition d'activité exclusive s'est étoffée. Au final, peuvent être agréés uniquement pour leurs activités d'aide à domicile (C. trav., art. L. 129-1) :
les associations intermédiaires ;
les communes ;
les CCAS et CIAS ;
les établissements publics de coopération intercommunale compétents au titre des services à la personne ;
les organismes ayant passé convention avec un organisme de sécurité sociale au titre de leur action sociale ;
les organismes publics ou privés gestionnaires d'un ou de plusieurs établissements ou services ayant opté pour le régime de l'autorisation des établissements et services sociaux et médico-sociaux.
Les unions et fédérations d'associations peuvent être agréées pour leurs activités concourant directement à coordonner et délivrer les services à la personne (C. trav., art. L. 129-1). Sont visés, en particulier, les réseaux associatifs d'aide à domicile tels que celui de l'Union nationale Aide à domicile en milieu rural, a expliqué Alain Vasselle, rapporteur de la loi au Sénat (J.O. Sén. [C.R.] n° 96 du 15-11-06, page 8112).
Peuvent également être agréés, uniquement pour leurs activités d'aide à domicile pour les personnes âgées, handicapées ou ayant besoin d'une aide personnelle à leur domicile ou d'une aide à la mobilité (C. trav., art. L. 129-1) :
les organismes publics ou privés gestionnaires d'un établissement de santé ;
les centres de santé ;
les organismes publics ou privés gestionnaires d'un établissement ou d'un service accueillant des enfants de moins de 6 ans.
Enfin, sont aussi concernées les résidences services relevant de la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, pour les services d'aide à domicile rendus à leurs résidents âgés, handicapés ou qui ont besoin d'une aide personnelle ou d'une aide à la mobilité (C. trav., art. L. 129-1).
L'ajout des résidences services à la liste des organismes dispensés de la condition d'activité exclusive a été très discuté lors des débats parlementaires. Le but du gouvernement, en permettant à ces structures de bénéficier des avantages liés à l'agrément - exonérations de charges sociales en particulier -, est d'encourager le développement de nouvelles formes de logement pour mieux répondre aux besoins des personnes âgées, conformément aux objectifs du plan « Solidarité grand âge » (6). Mais pour le sénateur (UDF) Jean-Marie Vanlerenberghe, « permettre aux résidences services pour personnes âgées d'être agréées présente un risque. Elles pourront fonctionner comme des établissements d'hébergement pour personnes âgées, mais sans être soumises aux contraintes de qualité et aux obligations de sécurité qui encadrent le fonctionnement de tels établissements [...]. Elles ne font l'objet d'aucune évaluation interne ou externe, pas plus que d'une quelconque obligation d'employer de façon permanente du personnel qualifié. N'étant pas considérées comme des établissements recevant du public, elles échappent également aux obligations existantes en matière de sécurité contre les risques d'incendie » (J.O. Sén. [C.R.] n° 96 du 15-11-06, page 8113).
L'ANSP précise que, pour s'assurer que les avantages financiers consentis à ces organismes agréés uniquement pour leurs activités de services à la personne ne bénéficient pas à d'autres activités, les organismes doivent donc obligatoirement tenir une comptabilité distincte (bilan, produits et charges) pour l'ensemble de leurs activités agréées (circulaire ANSP du 16 août 2006).
C'est le préfet de département du lieu d'implantation du siège social des associations, des entreprises ou des établissements publics qui délivre l'agrément « simple » ou l'agrément « qualité » (C. trav., art. R. 129-1).
Concrètement, la demande est instruite par la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP) (circulaire ANSP du 11 janvier 2006).
Toute décision de refus doit mentionner les voies, moyens et délais de recours, y compris l'adresse et les coordonnées du tribunal administratif compétent. Les recours contre un refus partiel ou total d'agrément s'exercent dans les conditions de droit commun. Les recours gracieux sont instruits par les préfets compétents, tandis que les recours hiérarchiques doivent être adressés au ministre chargé de l'emploi, via la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (circulaire ANSP du 11 janvier 2006).
Le préfet de département dispose de 2 mois pour délivrer l'agrément « simple » à compter de la date de réception de la demande, dès lors que le dossier est complet. Le silence gardé par le préfet pendant plus de 2 mois vaut décision d'acceptation (C. trav., art. R. 129-1). Pour Dominique Leclerc, rapporteur au Sénat de la loi du 26 juillet 2005, cette dernière mention « est importante car il ne faudrait pas que la création d'activités et d'emplois liée au développement des services à la personne puisse être retardée par de longs délais d'instruction d'une demande d'agrément. Cette disposition est en tout cas conforme à l'article 22 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations qui pose en principe que «le silence gardé pendant deux mois par l'autorité administrative sur une demande vaut décision d'acceptation» sous réserve de modalités particulières définies par décret en Conseil d'Etat » (Rap. Sén. n° 414, juin 2005, Leclerc, page 36).
Lorsque l'association ou l'entreprise comporte plusieurs établissements, l'ouverture d'un nouvel établissement doit faire l'objet d'une déclaration préalable au préfet du département du lieu d'implantation du nouvel établissement. Cette déclaration est alors adressée au préfet du département du lieu d'implantation du siège social de l'organisme. L'arrêté initial d'agrément est alors modifié pour intégrer la nouvelle structure dans l'agrément (C. trav., art. R. 129-1 et circulaire ANSP du 11 janvier 2006).
Si les services proposés portent partiellement ou en totalité sur la garde d'enfants de moins de 3 ans ou l'assistance aux personnes âgées, handicapées ou dépendantes, le préfet de département compétent devra recueillir l'avis du président du conseil général sur la capacité des associations et des entreprises demandant l'agrément à assurer une prestation de qualité et sur l'affectation de moyens humains, matériels et financiers proportionnés à cette exigence (C. trav., art. R. 129-1 et circulaire ANSP du 11 janvier 2006).
Si les structures concernées comptent plusieurs établissements dans des départements différents, le préfet de département du lieu d'implantation du siège social de l'association ou de l'entreprise recueille l'avis des présidents de conseil général du lieu d'implantation des établissements, par l'intermédiaire des préfets de département territorialement compétents (C. trav., art. R. 129-1 et circulaire ANSP du 11 janvier 2006).
Le préfet dispose d'un délai de 3 mois pour rendre sa décision à compter de la date de réception de la demande d'agrément, dès lors que le dossier est complet. Le silence gardé par le préfet pendant plus de 3 mois vaut décision d'acceptation (C. trav., art. R. 129-1 et circulaire ANSP du 11 janvier 2006).
La création d'un établissement nouveau au sein de l'organisme agréé fait l'objet non pas d'une simple déclaration préalable, mais d'une demande d'inscription du nouvel établissement dans l'arrêté initial d'agrément qualité. Cette demande est adressée au préfet qui a délivré l'agrément par le préfet du lieu d'implantation du nouvel établissement qui doit procéder à une instruction complète pour cette nouvelle demande (C. trav., art. R. 129-1 et circulaire ANSP du 11 janvier 2006).
La demande d'agrément « simple » ou « qualité » est adressée par le représentant légal de l'organisme par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par voie électronique. Elle mentionne (C. trav., art. R. 129-2) :
la raison sociale de l'organisme ;
l'adresse de l'organisme demandeur et de ses éventuels établissements ;
la nature des prestations effectuées et des publics ou clients concernés ;
les conditions d'emploi du personnel ;
les moyens d'exploitation mis en oeuvre.
A la demande d'agrément est joint un dossier qui comprend (C. trav., art. R. 129-2) :
les statuts de l'organisme ;
les éléments permettant d'apprécier le niveau de qualité des services mis en oeuvre ;
un modèle de document prévoyant une information des clients et des usagers en matière fiscale et des services administratifs en matière statistique ;
la liste des sous-traitants éventuels.
Le préfet accorde l'agrément si les conditions suivantes sont remplies (C. trav., art. R. 129-3) :
l'association doit être administrée par des personnes bénévoles n'ayant aucun intérêt direct ou indirect dans l'activité de l'association ou ses résultats ;
l'association doit affecter ses résultats excédentaires au financement exclusif des actions entrant dans son objet ;
l'association ou l'entreprise dispose, en propre ou au sein du réseau dont elle fait partie, des moyens humains, matériels et financiers permettant de satisfaire l'objet pour lequel l'agrément est sollicité ;
l'association ou l'entreprise comportant plusieurs établissements doit disposer d'une charte de qualité, évaluée périodiquement, répondant aux exigences de l'agrément et à laquelle les établissements sont tenus d'adhérer ;
le ou les dirigeants de l'entreprise ne doivent pas avoir fait l'objet d'une condamnation pour l'une des infractions empêchant l'exercice d'une profession commerciale ou industrielle ;
la personne représentant l'association ou l'entreprise dont l'activité est en lien avec des mineurs ne doit pas être inscrite au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles.
En outre, le demandeur de l'agrément « qualité » doit s'engager à respecter un cahier des charges assurant la qualité des prestations (7).
L'agrément « simple » ou « qualité » est délivré pour 5 ans (C. trav., art. R. 129-4).
Toute demande de renouvellement doit être déposée au plus tard 3 mois avant le terme de la période d'agrément. Celui-ci est toutefois renouvelé tacitement en cas de certification de l'organisme agréé (C. trav., art. R. 129-4).
Une fois accordé, l'agrément « simple » ou de « qualité » est valable sur l'ensemble du territoire national. Néanmoins, rappelons que, lorsque l'association ou l'entreprise comporte plusieurs établissements, l'ouverture d'un nouvel établissement doit faire l'objet d'une déclaration préalable auprès du préfet du lieu d'implantation du nouvel établissement en cas d'agrément « simple » ou d'une demande d'inscription dans l'arrêté initial d'agrément en cas d'agrément « qualité » (circulaire ANSP du 11 janvier 2006).
L'agrément « simple » ou « qualité » est retiré lorsque la structure (C. trav., art. R. 129-5 et circulaire ANSP du 11 janvier 2006) :
cesse de remplir les conditions ou de respecter les obligations posées pour la délivrance de l'agrément ;
ne respecte pas la réglementation en matière d'hygiène, de sécurité et de conditions de travail ;
exerce des activités autres que celles qui sont déclarées dans la demande d'agrément ;
n'est pas en mesure de justifier à tout moment du caractère exclusif de son activité de service ;
ne transmet pas au préfet compétent avant la fin du premier semestre de l'année le bilan qualitatif et quantitatif de l'activité exercée au titre de l'année écoulée.
La structure est avisée de l'intention du préfet de lui retirer l'agrément par lettre recommandée. Elle dispose alors de 15 jours au minimum pour faire valoir ses observations. Si l'agrément est effectivement retiré, l'association ou l'entreprise devra alors en informer « sans délai » l'ensemble des bénéficiaires de ses prestations de services par lettre individuelle. A défaut, après mise en demeure restée sans effet, le préfet compétent publiera, aux frais de la structure, sa décision dans 2 journaux locaux (C. trav., art. R. 129-5).
Les décisions d'agrément et de retrait d'agrément sont publiées au recueil des actes administratifs de la préfecture. Le directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP) en informe l'ANSP et l'organisme chargé du recouvrement des cotisations de sécurité sociale (C. trav., art. R. 129-5).
À SUIVRE...
Dans ce numéro :
I - Le périmètre de l'agrément
A - Les organismes concernés
B - Les activités de services visées
II - La délivrance de l'agrément
A - Les conditions de qualité et d'activité exclusive
B - La procédure de délivrance de l'agrément
Dans un prochain numéro :
III - Le droit d'option entre l'agrément « qualité » et l'autorisation
IV - Le cahier des charges lié à l'agrément « qualité »
V - Les avantages sociaux et fiscaux procurés par l'agrément
Articles L. 129-1 à L. 129-17 du code du travail (issus de la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005, J.O. du 27-07-05, et de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006, J.O du 22-12-06).
Article L. 313-1-1 du code de l'action sociale et des familles (issu de l'ordonnance n° 2005-1477 du 1er décembre 2005, J.O. du 2-12-05).
Articles L. 241-10 III et III bis et D. 241-5-1 à D. 241-5-7 du code de la sécurité sociale.
Articles R. 129-1 à R. 129-5 du code du travail (issus du décret n° 2005-1384 du 7 novembre 2005, J.O. du 8-11-05).
Articles D. 129-35 à D. 129-38 du code du travail (issus du décret n° 2005-1698 du 29 décembre 2005, J.O. du 30-12-05, et modifiés par le décret n° 2007-854 du 14 mai 2007, J.O. du 15-05-07).
Articles D. 347-1 à D. 347-3 du code de l'action sociale et des familles (issus du décret n° 2006-912 du 24 juillet 2006, J.O. du 25-07-06).
Arrêté du 24 novembre 2005, J.O. du 8-12-05.
Circulaire ANSP n° 2005-2 du 11 janvier 2006, disponible sur
Circulaire DGAS/SD2C du 19 janvier 2006, B.O. Santé-Protection sociale-Solidarités 2006/2 du 15 mars 2006.
Lettre ministérielle du 9 février 2006, transmise par lettrecirculaire ACOSS n° 2006-055 du 29 mars 2006, disponible sur
Instruction DGI n° 89 du 30 mai 2006, B.O.I. 3C6-06.
Lettre-circulaire ACOSS n° 2006-087 du 3 août 2006, disponible sur
Circulaire ANSP n° 2006-1 du 16 août 2006, disponible sur
Créée par la loi du 26 juillet 2005 et opérationnelle depuis le 18 octobre 2005, l'Agence nationale des services à la personne (ANSP) est un établissement administratif national placé sous la tutelle du ministre chargé de l'emploi qui soutient la structuration et le développement de l'offre de services à la personne, favorise l'innovation, encourage et accompagne la création d'emplois et veille à la professionnalisation des emplois déjà créés. Présidée par Laurent Hénart, ancien secrétaire d'Etat à l'insertion professionnelle des jeunes et député de Meurthe-et-Moselle, elle coordonne l'ensemble des initiatives relatives à la promotion et au développement des services à la personne, et assure la diffusion du chèque emploi-service universel (CESU). Le tout en lien avec les services administratifs et les partenaires privés intéressés.
Des délégués territoriaux de l'agence traduisent sur le plan local les priorités d'action qu'elle définit (8). Ils doivent, pour cela, promouvoir et coordonner l'activité administrative interministérielle en matière de développement des services à la personne, en lien permanent avec l'ensemble des acteurs locaux concernés. Ils élaborent aussi un programme prévisionnel annuel de développement local validé par le préfet, diffusent et relaient activement les campagnes d'information et de communication de l'ANSP. Les délégués territoriaux de l'agence doivent aussi organiser et animer un réseau local cohérent d'informations, de diagnostic et d'actions coordonnées. Pour ce faire, ils identifient les personnes relais dans les différentes administrations et les établissements, les réseaux de création d'entreprise et les structures de l'insertion par l'activité économique, et déterminent des zonages infradépartementaux identifiant les besoins et les priorités. En outre, ils assurent le contrôle de la délivrance des agréments par les directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle aux associations et aux entreprises prestataires. S'agissant de l'agrément « qualité », ils doivent veiller à la conformité des demandes au cahier des charges.
Pour accélérer le développement des emplois de services à la personne dans le cadre du plan gouvernemental de cohésion sociale, le gouvernement, l'Agence nationale des services à la personne et la Caisse des dépôts et consignations ont signé le 10 juillet 2006 une convention triennale par laquelle elles entendent mettre l'accent sur l'adaptation de l'offre de services à la personne aux besoins des territoires, en appui des politiques des collectivités locales. Leur effort doit porter notamment sur la création de services dans les quartiers sensibles, caractérisés par un fort taux de chômage. Le 30 août 2006, c'est avec l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) que l'ANSP s'est associée pour faciliter les recrutements dans le secteur des services à la personne. L'ANPE s'est ainsi engagée à proposer des candidats et à mobiliser ses outils, comme la méthode de recrutement par simulation, tout particulièrement adaptée au secteur. Les deux partenaires entendent également mener un travail conjoint autour de la validation des acquis de l'expérience des demandeurs d'emploi et des salariés des métiers des services à la personne.
L'ANSP tient la liste des organismes agréés à jour sur son site :
Le rapporteur à l'Assemblée nationale de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, Pierre-Louis Fagniez, a expliqué que la possibilité pour les communes d'obtenir l'agrément « services à la personne » vise « les communes qui, dans les faits, n'ont pas constitué de CCAS, alors même que l'article L. 123-4 du code de l'action sociale et des familles le leur impose ». Sont donc concernées, selon lui, « essentiellement des petites ou moyennes communes rurales dont les prestations d'aide sociale sont en nombre très réduit et sont gérées directement par le secrétariat de la mairie ». « Il faut donc comprendre cet agrément de la commune comme le véhicule législatif permettant aux bénéficiaires des services à la personne fournis par la commune d'obtenir les avantages fiscaux dont bénéficient les personnes secourues par les CCAS et à la commune de bénéficier d'une exonération de charges sociales patronales pour ses employés de droit privé chargés de fournir les prestations d'aide à la personne » (Rap. A.N. n° 3384, tome I, octobre 2006, Pierre-Louis Fagniez, page 139).
(4) La loi du 26 juillet 2005 les a d'ailleurs, parallèlement, dispensés du régime d'autorisation prévu par le code de l'action sociale et des familles pour leurs activités relatives aux tâches ménagères, familiales ou à l'entretien du cadre de vie.
(5) Le contenu du cahier des charges sera présenté dans la seconde partie de notre dossier.
(7) Le contenu du cahier des charges sera présenté dans la seconde partie de notre dossier.