L'accompagnement social et judiciaire des majeurs vulnérables

Actuellement, aux termes de l'article L. 167-1 du code de la sécurité sociale, la tutelle aux prestations sociales adultes (TPSA) peut être mise en oeuvre par le juge lorsqu'il est face à deux situations : les prestations concernées sont utilisées contrairement à « l'intérêt du bénéficiaire » ou « en raison de son état mental ou d'une déficience physique, [ce dernier] vit dans des conditions d'alimentation, de logement et d'hygiène manifestement défectueuses ».

En pratique toutefois, « cette mesure restrictive de liberté a parfois été utilisée davantage pour traiter des problèmes de précarité que pour remédier à des défaillances de libre arbitre ou de capacité à prendre des décisions en pleine connaissance de cause », explique le député (UMP) Emile Blessig, rapporteur de la loi à l'Assemblée nationale (Rap. A.N. n° 3557, Blessig, janvier 2007, page 51). De fait, le nombre de TPSA n'a fait qu'augmenter, passant de 3 711 mesures demandées en 1988 à 10 411 en 2004, selon les dernières données du ministère de la justice (1).

La loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs (2) met fin, à compter du 1^er janvier 2009, à la mesure de tutelle aux prestations sociales et instaure un dispositif d'intervention gradué en trois strates où le juge des tutelles n'est saisi qu'en dernier recours.

Ainsi, la loi prévoit d'abord l'instauration d'un dispositif social « qui servira à la fois de filtre pour l'autorité judiciaire et préviendra les recours abusifs à une mesure plus lourde dans ses effets juridiques » (Rap. A.N. n° 3557, Blessig, janvier 2007, page 51). Reprenant les esquisses d'une mesure déjà imaginée, sous d'autres appellations, par le rapport des inspections générales des finances, des services judiciaires et des affaires sociales, en 1998 (3), et celui de la mission Favard en 2000 (4), l'accompagnement social personnalisé, de nature contractuelle, est à la charge du département et inscrit dans le code de l'action sociale et des familles. Dans ce cadre, le département est chargé d'apporter au bénéficiaire de prestations sociales une aide à la gestion de celles-ci ainsi qu'un accompagnement social individualisé. Cette mesure vise à éviter le recours à une protection juridique quand il est possible de remédier par d'autres moyens aux difficultés sociales constatées, tout en mettant un terme aux doublons TPSA-curatelles et TPSA-tutelles d'Etat.

En cas d'échec de cette approche contractuelle, la possibilité est offerte au département de demander au juge l'affectation directe des prestations sociales au bailleur pour couvrir les frais de logement et les charges locatives de l'intéressé.

Ce n'est qu'en l'absence d'effet de ces deux démarches qu'une mesure d'accompagnement judiciaire pourra être prononcée par le juge des tutelles, cette dernière étant insérée dans le code civil.

Des règles transitoires sont introduites pour faciliter la disparition de la TPSA à compter du 1^er janvier 2009.

La loi du 5 mars 2007 définit une nouvelle mesure d'accompagnement social personnalisé, préalable à la mise en oeuvre de la mesure d'accompagnement judiciaire (MAJ), et l'insère au sein du code de l'action sociale et des familles (CASF, art. L. 271-1 à L. 271-8 nouveaux). Elle constitue le pendant de la mesure d'accompagnement en économie sociale et familiale instaurée par la loi réformant la protection de l'enfance, elle aussi datée du 5 mars 2007, et qui concerne seulement les prestations familiales.

La volonté du législateur est de limiter le recours à la tutelle aux prestations sociales adultes, qui disparaît au profit de la mesure d'accompagnement judiciaire, voire des mesures de sauvegarde de justice, de curatelle ou de tutelle, alors même que la personne en difficulté ne connaît pas d'altération de ses facultés mentales ou corporelles de nature à entraver l'expression de sa volonté.

Selon les données transmises par la direction générale de l'action sociale (DGAS), l'institution d'une mesure d'accompagnement social non judiciaire pourrait permettre d'éviter l'ouverture de 2 % des tutelles, 5 % des curatelles hospitalières - qui concernent essentiellement des personnes âgées en perte d'autonomie ou des personnes avec un handicap important -, 10 % des sauvegardes de justice, 15 % des autres catégories de curatelles et 57 % des mesures de tutelles aux prestations sociales adultes.

Les modalités d'application de ce dispositif doivent encore être précisées par décret (CASF, art. L. 271-8 nouveau).

La mesure d'accompagnement social personnalisé sera ouverte à toute personne majeure qui perçoit des prestations sociales et dont « la santé ou la sécurité est menacée par les difficultés qu'elle éprouve à gérer ses ressources » (CASF, art. L. 271-1 nouveau). Relevons que le texte évoque, à ce stade, les « ressources » alors qu'en fait la mesure ne jouera qu'à l'égard de certaines prestations sociales (voir page 26).

Cette mesure pourra également être ouverte à l'issue d'une mesure d'accompagnement judiciaire arrivée à échéance, au bénéfice d'une personne répondant à ces conditions. L'objectif est alors de faciliter la sortie du dispositif judiciaire.

Selon les données fournies par la DGAS, le nombre de mesures d'accompagnement social personnalisé (MASP) devant être ouvertes en 2009 en lieu et place de mesures de protection des majeurs s'élèverait à 7 200 (8 100 en 2013). S'y ajouteraient les 2 600 MASP (5 800 en 2013) pouvant être prononcées au terme d'une mesure judiciaire de protection juridique (Rap. A.N. n° 3557, Blessig, janvier 2007, page 235).

Concrètement, cette mesure devra être proposée par un travailleur social d'un centre communal d'action sociale, d'un organisme de logement (type HLM) ou de tout autre service qui aura identifié chez la personne une difficulté dans la gestion budgétaire et estimera souhaitable de la diriger vers les services du département. L'intéressé lui-même pourra également solliciter la mise en place d'un tel accompagnement.

Selon les travaux parlementaires, cette mesure devrait pouvoir se cumuler avec une mesure de traitement des situations de surendettement prévue par le code de la consommation. Ainsi, le dépôt d'un dossier devant la commission de surendettement pourrait intervenir en faveur d'une personne soumise à une MASP s'il est estimé que la combinaison des deux dispositifs peut permettre à l'intéressé de surmonter ses difficultés. Inversement, une MASP pourrait être proposée à une personne éprouvant des difficultés à respecter les engagements qu'elle a souscrits dans le cadre du plan de redressement de sa situation financière.

La mesure a deux finalités : une aide à la gestion et un accompagnement personnalisé (CASF, art. L. 271-2 nouveau).

Si la loi évoque les difficultés de l'intéressé à gérer « ses ressources », la mesure est en fait limitée à une aide à la gestion des prestations sociales de la personne majeure en difficulté. Cette limitation aux seules prestations sociales est dans la continuité de la tutelle aux prestations sociales adultes, dont elle constitue la modalité « administrative » ou, en tous cas, « non judiciaire ».

Contre l'avis du gouvernement et de sa commission des lois, l'Assemblée nationale avait étendu cette aide à la gestion « d'autres ressources » que les prestations sociales dont l'intéressé était bénéficiaire. Pour les députés, « certaines personnes prodigues ou intempérantes percevant des revenus liés à un héritage ou un traitement régulier mais ne touchant pas de prestations sociales, par exemple, ne relèveront pas du dispositif, alors qu'on ne peut nier qu'elles aussi nécessitent un suivi personnalisé pour leur permettre d'assumer plus directement et durablement leurs charges de la vie courante » (Rap. A.N . n° 3557, Blessig, janvier 2007, page 233). Mais cette solution a finalement été abandonnée lors de la commission mixte paritaire, au grand soulagement du gouvernement qui estimait qu'elle aurait été contraire à la philosophie générale de la réforme. Pour les détracteurs de cette extension, une telle formule aurait en effet signifié le rétablissement de la curatelle pour prodigalité et intempérance, par ailleurs supprimée par la loi.

La personne bénéficiera en outre d'un accompagnement social individualisé.

La mesure doit, « pour être efficace, s'inscrire dans le cadre d'un accompagnement social personnalisé afin de faire émerger une prise de conscience des difficultés rencontrées, mais aussi de leurs causes, et de conduire à des comportements plus adaptés aux contraintes de la vie courante », expli-que le rapporteur (UMP) au Sénat, Henri de Richemont (Rap. Sén. n° 212, Richemont, février 2007, page 243).

Reprenant une recommandation du rapport Favard qui soutenait l'idée d'un contrat d'accompagnement social personnalisé, la loi prévoit que cette mesure prendra la forme d'un contrat conclu entre la personne en difficulté et le département et reposera sur des engagements réciproques (CASF, art. L. 271-2 nouveau).

Le procédé n'est pas vraiment nouveau puisque, par exemple, dans le cadre du revenu minimum d'insertion, un contrat d'insertion doit être conclu entre l'allocataire et le département. Toutefois, pour le rapporteur à l'Assemblée nationale, « la situation apparaît sensiblement différente dans le cas de la MASP, puisque la mesure d'accompagnement constitue une ultime chance d'éviter le recours à un régime de protection juridique, par définition privatif de liberté. En d'autres termes, conjugué au caractère limitatif de la durée du contrat [...], il y a tout lieu de penser que le risque de basculement dans un régime juridique plus contraignant, nécessairement sous-jacent à la démarche, constituera un puissant facteur d'incitation pour les personnes concernées » (Rap. A.N. n° 3557, Blessig, janvier 2007, page 235).

Autrement dit, l'accompagnement social ne pourra être juridiquement imposé à une personne et ne pourra donc intervenir qu'avec son consentement.

Au titre des engagements réciproques, les rapports parlementaires évoquent, par exemple, la conclusion de contrats d'objectifs avec le département : en contrepartie de l'engagement du département à mettre à la disposition de la personne un travailleur social chargé de l'accompagnement social budgétaire et à assurer une gestion satisfaisante des prestations sociales, le bénéficiaire s'engagerait notamment à mieux gérer son budget.

Les services du département seront chargés contractuellement de deux types d'actions : des actions en faveur de l'insertion sociale du bénéficiaire et des actions tendant à rétablir les conditions d'une gestion autonome des prestations sociales.

Premier type d'intervention du département : mettre en oeuvre des actions en faveur de l'insertion sociale du bénéficiaire (CASF, art. L. 271-2 nouveau). Cela « sous-entend une aide destinée à garantir l'accès de la personne concernée au logement, à la reloger le cas échéant ou à améliorer son habitat, mais aussi à lui permettre d'accéder aux soins médicaux » (Rap. A.N. n° 3557, Blessig, janvier 2007, page 236).

Le département est, en second lieu, chargé de mettre en place des actions destinées à rétablir les conditions d'une gestion autonome des prestations sociales, ce qui suppose des conseils à caractère financier.

A cette fin, le bénéficiaire de la mesure pourra, dans le contrat, autoriser le département à percevoir et à gérer pour son compte tout ou partie des prestations sociales qu'il perçoit, en les affectant en priorité au paiement du loyer et des charges locatives (eau, électricité) en cours (CASF, art. L. 271-2 nouveau).

La liste de ces prestations doit être fixée par décret (CASF, art. L. 271-8 nouveau). Selon les informations communiquées par le gouvernement, les prestations concernées devraient être celles qui étaient susceptibles de faire l'objet d'une tutelle aux prestations sociales adultes, plus d'autres prestations en complément.

Ainsi devraient être visées :

le revenu minimum d'insertion (RMI) ;

l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ;

la prestation de compensation du handicap (PCH) ;

le complément de ressources compris dans la garantie de ressources pour personnes handicapées dans l'incapacité de travailler et disposant d'un logement, créée par la loi « handicap » du 11 février 2005 ;

l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) ;

l'allocation supplémentaire vieillesse servie par le Fonds national de solidarité ;

l'allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS) ;

l'allocation supplémentaire d'invalidité ;

l'allocation de solidarité aux personnes âgées ;

les allocations destinées à payer un loyer, c'est-à-dire l'aide personnalisée au logement (APL), l'allocation de logement familiale (ALF) et l'allocation de logement sociale (ALS) ;

les prestations familiales définies par l'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale, à savoir la prestation d'accueil du jeune enfant, les allocations familiales, le complément familial, l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé, l'allocation de soutien familial, l'allocation de rentrée scolaire, l'allocation de parent isolé et l'allocation journalière de présence parentale ;

la rente d'orphelin versée en cas d'accident du travail.

En tout état de cause, en mettant en oeuvre ces actions, les services sociaux devront s'assurer de leur coordination avec les mesures d'action sociale qui pourraient être déjà mises en oeuvre (CASF, art. L. 271-2 nouveau).

La personne peut en effet déjà recevoir des prestations ou des aides provenant de l'Etat, du département ou des organismes sociaux. L'objectif est donc d'assurer la complémentarité des mesures. Se trouvent plus particulièrement visés, à ce titre, la mise en oeuvre du contrat d'insertion des allocataires du RMI, celle des aides du fonds de solidarité logement, l'accompagnement social lié au logement, l'appui social individualisé ou encore les interventions du fonds d'aide aux jeunes en difficulté.

Le contrat est conclu pour 6 mois à 2 ans et peut être renouvelé sans que sa durée totale puisse excéder 4 ans. Il peut être modifié par avenant (CASF, art. L. 271-2 nouveau).

Avant tout renouvellement, le contrat devra faire l'objet d'une évaluation (CASF, art. L. 271-2 nouveau). « Cette évaluation est indispensable et devra être réelle afin de ne pas voir se prolonger une mesure d'accompagnement dont l'objet ne s'avérerait plus adapté à la situation de l'individu concerné » (Rap. Sén. n° 212, Richemont, février 2007, page 246).

Selon les estimations fournies par les rapports parlementaires, le coût approximatif de cette évaluation, en année pleine, sera d'environ 2 millions d'euros.

Lorsque l'intéressé refuse le contrat d'accompagnement ou n'en respecte pas les clauses, la loi prévoit un mécanisme d'affectation directe des prestations sociales qu'il perçoit à son bailleur (CASF, art. L. 271-5 nouveau). L'objectif, selon l'exposé des motifs du projet de loi, est « de prévenir une expulsion locative » (5).

Ainsi, dans ces hypothèses, la loi autorise le président du conseil général à demander au juge d'instance que les prestations sociales de l'intéressé soient versées chaque mois directement à son bailleur. Un tel versement ne pourra intervenir qu'à hauteur du montant du loyer et des charges locatives dont il est redevable.

Cette mesure coercitive ne pourra être mise en oeuvre qu'à deux conditions cumulatives :

l'intéressé ne doit pas s'être acquitté de ses obligations locatives depuis au moins 2 mois. Par obligations locatives, il faut entendre le paiement du loyer lui-même ainsi que des charges qui l'accompagnent (eau, chauffage...) ;

le président du conseil général doit avoir obtenu l'autorisation du juge d'instance. Ce dernier aura un pouvoir d'appréciation sur la nécessité de la mesure. Il se prononcera sur le montant à verser directement au bailleur ainsi que sur le choix des prestations à partir desquelles interviendra le versement.

En outre, afin que cette affectation directe de ressources n'aggrave pas les risques pour la santé ou la sécurité de l'intéressé, la mesure prise ne pourra, dans tous les cas, avoir pour effet de le priver « des ressources nécessaires à sa subsistance et à celle des personnes dont il assume la charge effective et permanente ». Il reviendra donc au juge saisi de la demande d'autorisation de s'assurer, dans chaque cas d'espèce, du respect de cette limite.

Le juge devra également fixer la durée du prélèvement, cette dernière ne pouvant excéder 2 ans. Toutefois, elle pourra être renouvelée par la suite, sans que la durée totale dépasse 4 ans. En l'absence de précision textuelle, on peut supposer que ce renouvellement ne pourra être décidé par le juge que sur la demande du président du conseil général.

Cette durée distincte par rapport à celle choisie pour la phase contractuelle de la MASP s'explique par les différences d'approche et de contenu des deux interventions du département. En outre, les difficultés rencontrées par les bénéficiaires de cette mesure imposée seront généralement plus lourdes que celles des personnes ayant conclu un contrat, ce qui justifierait une mesure plus longue.

En dernier lieu, le président du conseil général pourra à tout moment saisir le juge pour mettre fin à la mesure. Il en ira ainsi, en pratique, s'il s'avère que la situation financière ou économique de l'intéressé s'est améliorée et qu'il peut désormais lui-même procéder au paiement de son loyer et de ses charges locatives.

La mesure d'accompagnement social personnalisé sera en principe mise en oeuvre par le département.

Il lui appartiendra d'ailleurs de transmettre à l'Etat les données agrégées portant sur la mise en oeuvre de ce dispositif. Un arrêté doit fixer la liste des données concernées ainsi que leurs modalités de transmission. Ce, dans le souci d'assurer un retour d'expérience.

Les services de l'Etat devront, par la suite, transmettre aux départements les résultats de l'exploitation des données et informations recueillies, qui devront par ailleurs faire l'objet de publications régulières (CASF, art. L. 271-7 nouveau).

Le département pourra toutefois déléguer, par convention, la mise en oeuvre de la mesure d'accompagnement social personnalisé à une autre collectivité territoriale ou à un centre communal ou intercommunal d'action sociale ainsi qu'à une association, à un organisme à but non lucratif ou à un organisme débiteur de prestations sociales (CASF, art. L. 271-3 nouveau).

« Ce dispositif permettra à chaque département de déterminer les modalités les plus adéquates de prise en charge des intéressés dans le cadre de cette nouvelle mesure » (Rap. Sén. n° 212, de Richemont, février 2007, page 246).

Ce choix ne devrait toutefois pas être neutre en termes de coûts. Auditionnée par la commission des lois du Sénat au cours des débats, la Cour des comptes a en effet estimé que, en cas de délégation à une association agréée, les charges de personnels (qui devraient constituer 80 % du coût de cette nouvelle mesure) seront augmentées de 20 % par le simple jeu de l'application des conventions collectives.

La mesure d'accompagnement social est financièrement à la charge du département qui est chargé de la mettre en oeuvre. Toutefois, le président du conseil général a la possibilité de demander une contribution financière à son bénéficiaire (CASF, art. L. 271-4 nouveau).

Cette contribution apparaît comme l'un des engagements réciproques à la charge du bénéficiaire dans le cadre du contrat conclu avec le département.

Il ne s'agit cependant que d'une faculté pour l'élu qui peut renoncer à la demander. Son montant sera arrêté en fonction des ressources de l'intéressé et dans les conditions prévues par le règlement départemental d'aide sociale. Rappelons que, selon l'article L. 121-3 du code de l'action sociale et des familles, le règlement départemental détermine, dans les conditions définies par la législation et la réglementation sociales, « les règles selon lesquelles sont accordées les prestations d'aide sociale relevant du département ».

Toutefois, un encadrement au niveau national est prévu. Un décret doit en effet fixer le plafond de cette contribution qui pourra être réclamée par le département. Selon les indications fournies par le gouvernement, ce plafonnement sera défini, dans le cadre d'une concertation avec l'Assemblée des départements de France, en prenant comme référence le barème applicable pour le financement des mesures de protection juridique. A ressources identiques, le montant de la contribution qui pourra être demandé ne devrait pas excéder celui prévu pour les mesures de protection judiciaire, et en particulier la mesure d'accompagnement judiciaire (voir page 28).

La loi du 5 mars 2007 met en place une passerelle entre l'accompagnement social de la personne en difficulté et son accompagnement judiciaire (CASF, art. L. 271-6 nouveau).

En effet, elle prévoit une évaluation personnalisée de la personne ayant fait l'objet d'une MASP ou d'une affectation directe de ses prestations sociales au bailleur de son logement, avant saisine éventuelle du procureur de la République aux fins d'ouverture d'une mesure d'accompagnement judiciaire par le juge des tutelles. L'idée est ainsi d'évaluer l'intérêt de poursuivre ou non l'accompagnement jusqu'alors mis en oeuvre en le prolongeant par une mesure de protection de nature judiciaire plus restrictive de liberté.

La saisine du procureur de la République par le président du conseil général ne pourra intervenir que si deux conditions cumulatives sont réunies :

les mesures d'accompagnement social jusqu'alors mises en oeuvre par le département n'ont pas permis à son bénéficiaire de surmonter ses difficultés à gérer ses prestations sociales. L'idée est que le basculement vers une mesure de protection judiciaire ne doit intervenir que si l'accompagnement social non judiciaire pratiqué par le département s'est soldé par un échec au regard de la restauration de l'autonomie sociale de l'intéressé passant par la gestion de ses prestations sociales ;

l'échec des mesures d'accompagnement social pratiquées par le département doit compromettre la santé ou la sécurité de la personne en difficulté.

Lorsque ces deux conditions seront réunies, le président du conseil général devra transmettre au procureur de la République un certain nombre d'informations sur le bénéficiaire des mesures d'accompagnement social.

Relevons que le texte ne précise pas si le président du conseil général doit attendre d'avoir atteint le terme des mesures prévues dans le cadre de la MASP ou s'il peut saisir le procureur dès lors que l'échec des mesures mises en place est patent, même avant que la MASP soit parvenue à son terme.

En outre, il faut rappeler que le projet de loi prévoyait une condition supplémentaire : le président du conseil général devait apprécier la nécessité ou l'absence de nécessité de prononcer une sauvegarde de justice ou d'ouvrir une curatelle, une tutelle ou une mesure d'accompagnement judiciaire. En d'autres termes, le projet de loi faisait du président du conseil général un premier filtre, avant même la saisine du juge des tutelles. Ce rôle a été remis en cause par le Parlement qui a estimé que seuls le procureur et le juge devaient apprécier l'opportunité de recourir à une mesure de protection juridique, lourde dans ses effets.

En présence de ces deux conditions cumulatives, le président du conseil général devra transmettre au procureur de la République un rapport qui comportera :

une évaluation de la situation sociale et pécuniaire de la personne ;

un bilan des actions personnalisées menées auprès d'elle.

Il y joindra, « sous pli cacheté », les informations dont il dispose sur la situation médicale du bénéficiaire.

C'est sur la base de ces éléments d'information que le procureur de la République décidera, en opportunité, de saisir ou non le juge des tutelles d'une demande d'ouverture d'une mesure d'accompagnement judiciaire ou, le cas échéant, d'une sauvegarde de justice, d'une curatelle ou d'une tutelle.

En cas de saisine du juge, le procureur de la République devra en informer le président du conseil général.

Selon la direction générale de l'action sociale, le dispositif proposé devrait donner lieu, en pratique, à la rédaction d'environ 11 000 rapports d'évaluation par an par les services départementaux. Le coût annuel de ces rapports pour chaque département, sans compter les charges de fonctionnement, devrait représenter environ 42 700 € en 2009 et près de 45 350 € en 2013.

Initialement intitulée « mesure d'assistance judiciaire », puis rebaptisée au cours des débats pour marquer la continuité avec la mesure d'accompagnement social personnalisé, la mesure d'accompagnement judiciaire se substitue à la tutelle aux prestations sociales adultes, prévue jusque-là par le code de la sécurité sociale et supprimée par la loi (art. 32).

Tout en s'inscrivant dans le prolongement de la TPSA, la mesure d'accompagnement judiciaire s'en différencie sur plusieurs points. Elle est, en particulier, insérée dans le code civil (art. 495 à 495-9 nouveaux) et non dans le code de la sécurité sociale, et sa mise en oeuvre sera subsidiaire, c'est-à-dire possible uniquement en cas d'échec des mesures administrative d'accompagnement social.

La mesure d'accompagnement judiciaire vise à « rétablir l'autonomie de l'intéressé dans la gestion de ses ressources » (code civil [C. civ.], art. 495 nouveau). Là encore, le texte vise, au stade de la définition de la finalité, les « ressources » alors que l'une des conditions d'ouverture de la mesure tient à l'incapacité de gestion, par l'intéressé, de ses seules prestations sociales (voir page 30).

Comme pour l'accompagnement social personnalisé, les parlementaires ont tenté, sans succès, d'étendre le champ d'application de la mesure d'accompagnement judiciaire. Celle-ci n'aurait alors pas porté « uniquement sur une aide à la gestion des prestations sociales » mais aurait pu jouer sur les « autres ressources que la personne pourrait tirer de son travail voire de son patrimoine » (Rap. Sén. n° 212, Richemont, février 2007, page 201). Sans cet élargissement, les élus craignaient que la mesure n'intervienne que de façon marginale.

Au final, cependant, la mesure ne s'appliquera qu'aux seules prestations sociales.

L'ouverture par le juge des tutelles d'une mesure d'accompagnement judiciaire est soumise à plusieurs conditions cumulatives (C. civ., art. 495 nouveau) : l'échec de l'accompagnement social, la présence d'un risque pour la santé ou la sécurité de l'intéressé, l'impossibilité de confier la gestion des prestations au conjoint et l'absence d'une mesure de protection juridique.

Une mesure d'accompagnement social personnalisé ou l'affectation directe des prestations sociales au bailleur du logement de l'intéressé ne doit pas avoir permis à la personne majeure de gérer ses prestations sociales de façon satisfaisante. Autrement dit, la mesure d'accompagnement judiciaire ne peut être mise en oeuvre qu'après l'échec des mesures d'accompagnement social préalablement tentées.

Ainsi, « contrairement à la TPSA, qui peut actuellement intervenir sans qu'ait été tenté au préalable un accompagnement social de nature administrative et non judiciaire, la mesure d'accompagnement judiciaire se positionne à l'issue d'une sorte de «parcours de prise en charge», de nature graduelle et dont il constitue le dernier échelon » (Rap. Sén. n° 212, Richemont, février 2007, page 199).

Deuxième condition : la mauvaise gestion des prestations sociales compromet la santé ou la sécurité de l'intéressé.

La MAJ se distingue donc de la TPSA qui est actuellement prévue non seulement lorsque les prestations ne sont pas utilisées dans l'intérêt du bénéficiaire, mais aussi lorsque, en raison de son état mental ou d'une déficience physique, celui-ci vit dans des conditions d'alimentation, de logement et d'hygiène manifestement défectueuses.

Ce second cas d'ouverture disparaît dans le cadre de la mesure d'accompagnement judiciaire. « Si les difficultés constatées de la personne à pourvoir seule à ses intérêts est la résultante d'une altération de ses facultés mentales ou corporelles, la mesure d'accompagnement judiciaire ne pourra pas être prononcée par le juge, les procédures adaptées à une telle situation étant, à titre exclusif, la sauvegarde de justice, la curatelle et la tutelle » (Rap. Sén. n° 212, Richemont, février 2007, page 200).

La loi du 5 mars 2007 prévoit, en outre, que la mesure d'accompagnement judiciaire ne peut être prononcée à l'égard d'une personne mariée lorsque l'application des règles relatives aux droits et devoirs respectifs des époux et aux régimes matrimoniaux permet une gestion satisfaisante des prestations sociales de l'intéressé par son conjoint.

Cette condition est la traduction du principe de subsidiarité applicable à l'ensemble des régimes de protection des majeurs. « Il n'est en effet pas pertinent de prévoir une procédure judiciaire, lourde par nature, si d'autres règles moins contraignantes peuvent déjà s'appliquer » (Rap. Sén. n° 212, Richemont, février 2007, page 200). Or, justement, les dispositions relatives aux droits et devoirs respectifs des époux, définies aux articles 217 à 220-1 du code civil, autorisent l'un d'eux à agir pour le compte et au nom de l'autre dans des circonstances déterminées, après avoir reçu mandat de celui-ci ou sur autorisation du juge.

Dernière condition : l'absence d'une mesure de protection juridique. En effet, la mesure d'accompagnement judiciaire ne pourra pas se cumuler avec une mesure de protection juridique : sauvegarde de justice, curatelle et tutelle, mais également mandat de protection future (C. civ., art. 495-1 nouveau).

Ainsi, la mesure d'accompagnement judiciaire ne peut être prononcée si la personne bénéficie déjà d'une mesure de protection juridique. Corrélativement, le prononcé d'une mesure de protection juridique met fin de plein droit à la mesure d'accompagnement judiciaire. Le juge n'aura donc pas, dans ce cas, à mettre formellement un terme à la mesure d'accompagnement judiciaire, celle-ci devenant caduque par le seul effet de l'ouverture d'une mesure de protection juridique.

Avec cette règle, la loi se distingue du droit actuel dans lequel la TPSA et une mesure de sauvegarde de justice, de curatelle ou de tutelle peuvent coexister. Et se conforme ainsi aux nombreux rapports préalables à la réforme qui ont dénoncé cette pratique. Le Conseil économique et social a, par exemple, dans un rapport intitulé Réformer les tutelles (6), noté que le juge prononçait parfois de manière cumulative une TPSA et un régime de protection juridique prévu par le code civil « pour les financer à un taux plus élevé de manière à compenser le manque d'harmonisation et les faibles taux de rémunération » des mesures de sauvegarde de justice, de curatelle ou de tutelle. D'après la direction générale de l'action sociale, 40 891 « doubles mesures » auraient ainsi été exécutées en 2005.

La mesure d'accompagnement judiciaire ne pourra être prononcée par le juge des tutelles qu'à la demande du procureur de la République qui en appréciera l'opportunité au vu du rapport des services sociaux élaboré dans le cadre des mesures administratives d'accompagnement social (C. civ., art. 495-2 nouveau).

Ainsi la loi du 5 mars 2007 donne le monopole de la saisine du juge au procureur de la République. De ce fait, elle distingue le mode d'ouverture de cette mesure de ceux qu'elle prévoit pour les mesures de sauvegarde de justice, de curatelle et de tutelle qui fixent une liste limitative de personnes pouvant saisir le juge (par exemple, le conjoint, le partenaire d'un pacte civil de solidarité...). Mais aussi du mode d'ouverture de la tutelle aux prestations sociales adultes qui peut actuellement être décidée d'office par le juge ou à la demande de certaines personnes (bénéficiaire des prestations, son conjoint - à moins que la communauté de vie n'ait cessé entre eux -, ses ascendants, ses descendants, ses frères et soeurs, le préfet, les organismes ou services débiteurs des prestations sociales, le directeur régional ou départemental des affaires sanitaires et sociales, le procureur de la République...).

« La restriction ainsi apportée à la saisine du juge résulte du choix légitime de n'ouvrir une MAJ que si les mesures d'accompagnement social prévues par le code de l'action sociale et des familles se sont révélées inefficaces » (Rap. Sén. n° 212, Richemont, février 2007, page 203).

Grâce à cette condition, le gouvernement espère pouvoir limiter le nombre de mesures judiciaires de gestion des prestations sociales afin que le nombre d'ouverture annuel de MAJ soit de 2 800 à compter de l'année 2013. Cet objectif ne pourra en effet être atteint avant cette date, compte tenu de la faculté offerte au juge des tutelles jusqu'au 31 décembre 2011 de convertir directement une TPSA en MAJ sans imposer à son bénéficiaire une prise en charge préalable dans le cadre de la mesure d'accompagnement social personnalisé (voir page 23). D'où un nombre d'ouverture de MAJ estimé à 16 500 en 2010.

En pratique, le rôle de filtre du procureur de la République sera fondamental, d'autant que la loi lui accorde un pouvoir d'appréciation en opportunité quant à la saisine du juge des tutelles. Pour lui permettre de se prononcer en connaissance de cause, il disposera du rapport des services sociaux (voir ci-dessus). Rappelons que, s'il saisit le juge des tutelles, il devra en informer le président du conseil général (CASF, art. L. 271-6 nouveau).

Le juge ne pourra ensuite prononcer la mesure ou la rejeter qu'après avoir entendu ou du moins convoqué la personne concernée.

La mesure porte sur la gestion des prestations sociales choisies par le juge, lors du prononcé de celle-ci, dans une liste fixée par décret (C. civ., art. 495-4 nouveau). Ainsi, parmi les prestations susceptibles de faire l'objet de la mesure d'accompagnement judiciaire, il reviendra au juge de déterminer, en fonction d'une appréciation concrète de la situation de l'intéressé, celles qui seront effectivement gérées pour son compte dans le cadre de la mesure. Cette possibilité de modulation permettra au juge d'ajuster la mesure en fonction des différents cas de figure.

Initialement, le projet de loi avait envisagé d'exclure d'office les prestations de retraite. Le gouvernement justifiait cette exclusion par l'existence d'un doute sur les contours de la notion de « prestation sociale ». Sans cette précision, il craignait que toutes les pensions de retraite puissent faire l'objet de la mesure alors qu'il souhaitait n'en viser que certaines, à savoir celles qui constituent un minimum social (allocation supplémentaire vieillesse, allocation aux vieux travailleurs salariés, allocation de solidarité aux personnes âgées). En définitive, les parlementaires ont supprimé cette exclusion en renvoyant le soin de définir les prestations concernées à un décret.

Selon les informations fournies par le gouvernement, les prestations concernées devraient être les mêmes que celles prévues dans le cadre de l'accompagnement social personnalisé.

Devraient en conséquence être visés :

le revenu minimum d'insertion (RMI) ;

l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ;

la prestation de compensation du handicap (PCH) ;

le complément de ressources compris dans la garantie de ressources pour personnes handicapées dans l'incapacité de travailler et disposant d'un logement, créée par la loi « handicap » du 11 février 2005 ;

l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) ;

l'allocation supplémentaire vieillesse servie par le Fonds national de solidarité ;

l'allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS) ;

l'allocation supplémentaire d'invalidité ;

l'allocation de solidarité aux personnes âgées ;

les allocations destinées à payer un loyer, c'est-à-dire l'aide personnalisée au logement (APL), l'allocation de logement familiale (ALF) et l'allocation de logement sociale (ALS) ;

les prestations familiales définies par l'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale, à savoir la prestation d'accueil du jeune enfant, les allocations familiales, le complément familial, l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé, l'allocation de soutien familial, l'allocation de rentrée scolaire, l'allocation de parent isolé et l'allocation journalière de présence parentale ;

la rente d'orphelin versée en cas d'accident du travail.

Contre l'avis du gouvernement, l'Assemblée nationale avait prévu que, « à titre exceptionnel, par décision spécialement motivée, le juge peut étendre la mesure d'accompagnement judiciaire à tout ou partie des ressources du majeur, dès lors que la seule gestion des prestations sociales n'est pas suffisante pour assurer la santé et la sécurité du majeur ». Cette disposition a suscité l'ire du ministre de la Justice, Pascal Clément, en ce qu'elle contredisait, selon lui, « l'esprit même de la réforme ». « Cette mesure judiciaire [...] constitue une aide afin de permettre à l'intéressé de revenir à l'autonomie budgétaire et de reprendre l'organisation de sa vie en main. » Or, « en interdisant à la personne d'appréhender l'ensemble de son budget, on prend le risque de la maintenir dans une forme d'assistance ». En outre, a expliqué le garde des Sceaux, « s'il peut nous sembler légitime de retirer la gestion des prestation sociales qui ont un caractère public, rien ne justifie de priver la personne du droit de gérer ses autres revenus. Une telle coercition porte excessivement atteinte à la liberté et relève de la tutelle ou de la curatelle » (J.O. Sén. [C.R.] n° 18 du 15-02-07, page 1509). Cette extension a finalement été abandonnée à l'issue des débats.

Compte tenu de sa nature « éducative », la MAJ ne pourra intervenir que pour une durée limitée, fixée par le juge en fonction de la situation de l'intéressé. Cette durée ne pourra excéder 2 ans. Elle pourra cependant être renouvelée par le juge, « par décision spécialement motivée », sans que la durée totale ne puisse excéder 4 ans (C. civ., art. 495-8 nouveau).

La décision de renouvellement de la MAJ ne pourra être prise que si le magistrat est saisi d'une demande en ce sens par (C. civ., art. 495-8 nouveau) :

la personne protégée elle-même ;

le mandataire judiciaire à la protection des majeurs désigné pour exercer la mesure ;

le procureur de la République.

Si une mesure d'accompagnement judiciaire coexiste avec une mesure de tutelle aux prestations sociales versées pour les enfants - devenue, avec la loi relative à la protection de l'enfance, mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial -, les prestations familiales pour lesquelles le juge des enfants a ordonné cette dernière sont exclues de plein droit de son champ (C. civ., art. 495-5 nouveau).

Pour mémoire, la mesure d'aide à la gestion du budget familial prévoit qu'un « délégué aux prestations familiales » peut, sur décision du juge des enfants, percevoir les prestations familiales à la place d'un parent si celles-ci ne sont pas employées « pour les besoins liés au logement, à l'entretien, à la santé et à l'éducation des enfants et que l'accompagnement en économie sociale et familiale [...] n'apparaît pas suffisant » (C. civ., art. 375-9-1 nouveau).

L'objectif est ainsi de prévenir tout risque de cumul entre deux régimes de protection obéissant à des logiques proches mais néanmoins dissemblables et impliquant l'intervention d'acteurs judiciaires ou sociaux différents.

En outre, les personnes chargées respectivement de l'exécution d'une mesure d'aide à la gestion du budget familial et d'une mesure d'accompagnement judiciaire pour un même foyer devront s'informer mutuellement des décisions qu'elles prennent (C. civ., art. 495-5 nouveau).

La mesure d'accompagnement judiciaire n'entraîne aucune incapacité juridique, contrairement à la sauvegarde de justice - lorsqu'un mandataire spécial est nommé -, à la curatelle et à la tutelle (C. civ., art. 495-4 nouveau). Cette mesure ne figure d'ailleurs pas dans le chapitre du code civil consacré aux « mesures de protection juridique » mais dans un chapitre spécifique.

Ce principe s'applique toutefois sous réserve des dispositions de l'article 495-7 nouveau du code civil. Selon cet article, le mandataire judiciaire à la protection des majeurs qui exerce la mesure d'accompagnement judiciaire perçoit directement les prestations sociales incluses dans cette mesure. Le majeur est donc considéré dans l'incapacité de gérer lui-même les prestations dont il bénéficie et qui font l'objet de la mesure.

Seul un mandataire judiciaire à la protection des majeurs (7) inscrit sur une liste dressée et tenue à jour par le représentant de l'Etat dans le département pourra être désigné par le juge pour exercer la mesure d'accompagnement judiciaire (C. civ., art. 495-6 nouveau). Le législateur s'inscrit ainsi dans la continuité de la tutelle aux prestations sociales adultes qui réserve la mise en oeuvre de cette mesure à des gérants professionnels.

Première mission du mandataire à la protection des majeurs : percevoir et gérer les prestations sociales soumises à la mesure d'accompagnement judiciaire (C. civ., art. 495-7 nouveau).

Pour contrer la pratique critiquée du « compte-pivot », dans laquelle le tuteur perçoit sur un compte unique ouvert à son propre nom l'ensemble des prestations dont bénéficie chacune des personnes dont il a la charge, le nouveau dispositif impose que le mandataire judiciaire à la protection des majeurs perçoive les prestations incluses dans la mesure sur un compte ouvert au nom de la personne auprès d'un établissement habilité à recevoir des fonds du public.

Il devra exercer cette gestion dans les conditions de l'alinéa premier du nouvel article 472 du code civil relatif aux modalités de gestion dans le cadre de la curatelle renforcée. Autrement dit, le mandataire devra assurer lui-même le règlement des dépenses auprès des tiers et déposer l'excédent sur un compte laissé à la disposition de l'intéressé ou le verser entre ses mains.

En outre, il devra exercer cette mission, « sous réserve des dispositions applicables aux mesures de protection confiées aux personnes ou services préposés des établissements de santé et des établissements sociaux ou médico-sociaux soumis aux règles de la comptabilité publique ». En fait, selon ces règles de comptabilité publique, l'ordonnateur de la dépense doit être séparé du comptable. Dès lors, si le mandataire judiciaire est le préposé d'un établissement soumis à la comptabilité publique, il ne pourra pas assurer ces deux fonctions.

Une fois ces prestations perçues, le mandataire judiciaire les gère en lieu et place de l'intéressé. Toutefois, il doit le faire « dans l'intérêt de la personne » et « en tenant compte de son avis et de sa situation familiale ».

Au-delà de cette dimension financière, la mesure d'accompagnement judiciaire a également une finalité éducative : le mandataire judiciaire doit exercer auprès de l'intéressé « une action éducative tendant à rétablir les conditions d'une gestion autonome des prestations sociales » (C. civ., art. 495-7 nouveau).

En effet, l'objectif du législateur n'est évidemment pas de substituer définitivement le mandataire judiciaire à la personne en difficulté dans la gestion de ses prestations.

A l'instar des mesures de protection juridique, la mesure d'accompagnement judiciaire est encadrée par des règles de gestion des comptes qui s'imposent au mandataire judiciaire. En effet, ce dernier devra établir des comptes dans les mêmes conditions que pour les mesures de tutelle et de curatelle renforcée, telles que prévues par les nouveaux articles 510 à 515 du code civil (C. civ., art. 495-9 nouveau).

Ainsi, pour l'essentiel, le mandataire devra établir chaque année un compte de gestion auquel seront annexées toutes les pièces justificatives utiles. Il devra assurer la confidentialité de ce compte. Une copie devra toutefois être remise chaque année à l'intéressé (C. civ., art. 510 nouveau).

Le compte et les pièces l'accompagnant devront être soumis tous les ans au greffier en chef du tribunal d'instance en vue de leur vérification. S'il refuse d'approuver les comptes, le greffier en chef dressera un rapport sur les difficultés rencontrées, qu'il transmettra au juge. Lequel statuera sur la conformité du compte (C. civ., art. 511 nouveau).

Lorsque sa mission prendra fin, le mandataire établira un compte de gestion des opérations intervenues depuis l'établissement du dernier compte annuel et le soumettra à la vérification et l'approbation du greffier en chef dans les mêmes conditions (C. civ., art. 514 nouveau).

En outre, toute action en reddition de comptes (8), en revendication ou en paiement diligentée par l'intéressé ou ses héritiers en relation avec la mesure d'accompagnement judiciaire se prescrira au bout de 5 ans à compter de la fin de la mesure (C. civ., art. 515 nouveau).

La loi prévoit toutefois le cas d'une incompatibilité entre le régime de la MAJ et les règles prévues par les articles 510 à 515 du code civil. Dans cette hypothèse, les dispositions contraires ne seraient pas applicables à la mesure d'accompagnement judiciaire. Ne pourra ainsi jouer, par exemple, l'article 512 qui autorise l'exercice de la mesure par une autre personne qu'un mandataire judiciaire à la protection des majeurs.

Il appartient au juge de se prononcer sur les difficultés qui pourraient survenir dans la mise en oeuvre de la mesure (C. civ., art. 495-4 nouveau).

A tout moment, il peut, d'office ou à la demande de la personne protégée, du mandataire judiciaire à la protection des majeurs ou du procureur de la République, en modifier l'étendue ou y mettre fin, après avoir entendu ou convoqué la personne. L'idée étant de permettre d'adapter la mesure d'accompagnement à l'évolution de la situation de la personne.

Ainsi, le juge pourra décider d'étendre la mesure à d'autres prestations que celles initialement prévues lors de son prononcé, s'il s'avère que la situation de l'intéressé s'est aggravée. A l'inverse, il pourra « alléger » la mesure en redonnant à l'intéressé la gestion des certaines prestations sociales confiée par jugement au mandataire judiciaire, afin de renforcer graduellement son autonomie. De la même manière, le juge pourra mettre fin à tout moment à la mesure, notamment s'il s'avère que l'autonomie de l'intéressé dans la gestion de ses ressources est rétablie avant l'arrivée du terme de la mesure.

La mesure d'accompagnement judiciaire, à l'instar des mesures de protection juridique des majeurs (tutelle, curatelle, sauvegarde de justice) mises en oeuvre par un mandataire judiciaire à la protection des majeurs, sera, en principe, « à la charge totale ou partielle de la personne protégée en fonction de ses ressources » (CASF, art. L. 471-5 nouveau). Lorsque l'intéressé ne pourra intégralement supporter cette charge, la collectivité publique sera toutefois sollicitée à titre subsidiaire.

Pour l'essentiel (9), c'est la collectivité publique débitrice - le département le plus souvent - ou l'organisme qui verse la seule prestation sociale ou la prestation sociale du montant le plus élevé que perçoit le bénéficiaire de la mesure d'accompagnement judiciaire qui finance la mesure (CASF, art. L. 361-1 nouveau).

Comme la majeure partie des dispositions de la loi du 5 mars 2007, la mesure d'accompagnement judiciaire entrera en vigueur au 1^er janvier 2009 (art. 45, I de la loi). A cette date, elle se substituera donc à la tutelle aux prestations sociales adultes.

Toutefois, pour les mesures de tutelle aux prestations sociales qui seront en cours à cette date, des dispositions spécifiques sont prévues. Ainsi, elles ne seront caduques de plein droit qu'au terme de la troisième année qui suit la date d'entrée en vigueur de la loi, soit au plus tard le 31 décembre 2011. Ce, à moins que le juge en prononce la caducité avant cette date lors d'un réexamen de la mesure, d'office ou sur demande de l'intéressé. Lors de cet examen, le juge pourra ordonner une mesure d'accompagnement judiciaire alors même que les conditions d'ouverture d'une telle mesure ne seraient pas réunies (art. 45, II de la loi).

Contrairement à la tutelle aux prestations sociales (TPSA) qui est financée par les organismes de sécurité sociale, la mesure d'accompagnement social personnalisé (MASP) repose sur les épaules des départements, ce qui se traduira par des charges financières supplémentaires.

Quant à la mesure d'accompagnement judiciaire, son financement sera également à la charge du département s'il verse la seule prestation ou l'ensemble des prestations sociales entrant dans le champ de la mesure. Il en sera de même s'il verse la prestation sociale du montant le plus élevé parmi toutes les prestations accordées. Dans les autres cas, la mesure d'accompagnement judiciaire sera financée par l'organisme débiteur de la seule prestation versée ou de celle dont le montant est le plus élevé (10).

Selon les données fournies par la direction générale de l'action sociale (DGAS), la mise en place de la MASP et les coûts engendrés par le travail social nécessaire à l'accompagnement personnalisé des bénéficiaires (élaboration du contrat d'accompagnement mais aussi évaluation médico-sociale périodique) devraient représenter un besoin de financement d'environ 46,7 millions d'euros à l'horizon 2013, 5 ans, donc, après l'entrée en vigueur de la loi fixée au 1^er janvier 2009. De cette somme seront toutefois déduites les économies corrélativement réalisées sur les frais de gestion liés au volet judiciaire des tutelles, que la DGAS évalue à 27 millions d'euros en 2013.

En effet, actuellement, les départements financent les frais de tutelle des personnes sous TPSA percevant une prestation sociale dont ils sont débiteurs (revenu minimum d'insertion, allocation personnalisée d'autonomie, prestation de compensation du handicap). Selon le gouvernement, « à dispositif non réformé [...], le coût pour les départements atteindrait [...] 27,9 millions d'euros en 2013 » (Rap. Sén. n° 212, Richemont, février 2007, page 59). Mais avec la réforme, ils ne prendront plus en charge les personnes sous tutelle ou sous curatelle qui perçoivent une prestation sociale relevant de leur compétence, l'article 17 de la loi indiquant que le coût de ces mesures sera assumé par l'Etat. Ils n'auront plus à leur charge que la mesure d'accompagnement judiciaire, dont le coût est estimé à 900 000 € en 2013.

Au final, en 2013, les départements devraient donc faire face à une dépense globale supplémentaire de 19,7 millions d'euros.

Sans que cela se traduise par une disposition légale en tant que telle, l'Etat s'est engagé à compenser annuellement ces montants. De plus, en vertu de l'article 46 de la loi, à compter du 1^er janvier 2010 et jusqu'au 1^er janvier 2015, le gouvernement devra présenter annuellement au Parlement un rapport dressant notamment un bilan statistique de la mise en oeuvre de la mesure d'accompagnement social personnalisé ainsi que des évolutions du nombre de mesures de protection judiciaire des majeurs. Ce rapport indiquera les coûts respectifs supportés par l'Etat, les organismes versant les prestations sociales aux majeurs protégés ainsi que les collectivités débitrices et exposera, en cas d'alourdissement constaté des charges supportées par les départements, les compensations financières auxquelles l'Etat a procédé dans le cadre des lois de finances. Grâce à cette clause dite de « revoyure », le Parlement vérifiera la manière dont s'effectue cette compensation. « Une mesure de compensation s'appliquerait s'il s'avérait que les départements étaient perdants, car il va de soi que le gouvernement n'a pas l'intention de les laisser assumer des charges nouvelles », a promis Philippe Bas, à l'époque ministre délégué à la famille (J.O.A.N. [C.R.] n° 5 du 18-01-07, page 453).