La MECSS formule 59 propositions pour améliorer le pilotage de l'action sociale et le service rendu aux usagers

Comment « améliorer [...] la qualité du service rendu aux personnes dans l'accompagnement continu de leur projet de vie » et « faire de l'action sociale un vecteur du développement social local plus solidaire » ? C'est à ces questions que la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS), installée auprès de l'Assemblée nationale, a tenté de répondre dans son rapport consacré à l'action sociale du régime général de la sécurité sociale et des collectivités territoriales, présenté le 20 février (1). Notion d'action sociale mal définie, cadre juridique instable, éclatement des compétences, pluralité des réseaux, vaste champ d'intervention et croissance des dépenses (2) sont autant de facteurs qui rendent le pilotage et la mise en cohérence des mesures d'action sociale difficiles à mettre en oeuvre, déplore la MECSS. Aussi formule-t-elle pas moins de 59 propositions en vue d'améliorer la coordination, de décloisonner les secteurs social, médico-social et sanitaire et d'améliorer l'effectivité des droits des usagers. Et propose pour cela de travailler autour de deux axes : tout d'abord réorganiser le secteur de l'action sociale, puis adapter les prestations aux nouvelles demandes et améliorer l'effectivité des droits.

Pour rendre l'organisation de l'action sociale plus efficiente, le secteur doit tout d'abord parfaire sa connaissance des besoins, en améliorant notamment le dépistage et le recensement des besoins d'action sociale. « Une obligation d'analyse annuelle des besoins sociaux pour les communes de plus de 5 000 habitants » pourrait, par exemple, être instaurée, suggère la MECSS.

Comme le Centre d'analyse stratégique (voir ce numéro, page 15), elle préconise aussi de « coordonner les acteurs du «service public de la petite enfance» » et d'instaurer un schéma départemental d'organisation de la petite enfance. S'agissant des personnes âgées, elle souhaite transférer au département la pleine maîtrise de l'action sociale de la branche vieillesse. Selon la rapporteure, la députée (PS) Martine Carrillon-Couvreur, cela devrait « permettre au département d'avoir enfin une vision globale sur les problèmes rencontrés par les personnes âgées et d'y apporter des réponses globales dans la continuité ». Mais aussi de l'« impliquer davantage dans la politique de prévention de la perte d'autonomie et organiser sur les territoires la solidarité intergénérationnelle dans le cadre du programme «Bien vieillir» (3) ». Ainsi, dans ce nouveau partage des compétences, la branche vieillesse pourrait se recentrer sur la liquidation des prestations de sécurité sociale.

Autre suggestion : « décloisonner le sanitaire, le social et le médico-social afin d'améliorer la qualité de l'accompagnement des personnes dans leur projet de vie ». Pour ce faire, la mission prône, entre autres, l'instauration d'un schéma régional d'organisation sanitaire, sociale et médico-sociale et la création d'un « réseau santé-social » régional permettant d'articuler précisément l'ensemble des acteurs sanitaires, sociaux et médico-sociaux. Dans ce même esprit, le rapport recommande la mise en place de « pôles santé-social » organisés à partir des centres locaux d'information et de coordination (CLIC), dont les compétences seraient élargies à l'ensemble des trois domaines et qui seraient dénommés « Maisons de la protection sociale » (4). Ils auraient des fonctions transversales d'information, d'orientation, d'évaluation, d'attribution des aides et d'accompagnement.

Autres pistes de réforme envisagées pour mieux coordonner les différents intervenants : « mettre en place un accueil téléphonique régional et départemental unique en matière d'action sociale et sanitaire », qui regrouperait les principaux partenaires et permettrait de donner les premières réponses aux demandeurs et de les orienter ; « expérimenter le transfert des services de soins infirmiers à domicile au département », ce qui renforcerait le rôle de pilotage du département en matière de politique gérontologique ; « organiser la sortie de l'hôpital » - en prévoyant, par exemple, le transport sanitaire, l'aide à domicile ou l'hébergement en établissement en moyen séjour (5) -, ce qui pourrait réduire les retours prématurés aux urgences ou en hospitalisation et favoriser un retour rapide à l'autonomie.

Selon la rapporteure, il est nécessaire de « privilégier la réponse personnalisée et globale autour du projet de vie ». Pour cela, il faut notamment mobiliser les intervenants sociaux et anticiper les besoins de recrutement. Aussi souhaite-t-elle que le gouvernement engage un vaste plan de formation en faveur des personnels qui seront recrutés dans les prochaines années et garantisse la « requalification des intervenants sociaux en fonction ». Elle lui demande également de renforcer l'attractivité des métiers du social et de favoriser la valorisation des acquis de l'expérience qui est maintenant ouverte à la plupart de ces métiers.

Il convient en outre, selon la MECSS, de définir une politique globale d'accompagnement de la perte d'autonomie. Dans ce cadre, elle demande que les travaux visant à accélérer la convergence des politiques en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées, prévue pour 2010, soient accélérés. A cet effet, il pourrait être envisagé de « supprimer la barrière d'âge, d'instituer des équipes pluridisciplinaires d'évaluation unique et une grille commune d'évaluation aux personnes handicapées et aux personnes âgées ». S'agissant plus particulièrement de ces dernières, la MECSS insiste sur un effort supplémentaire pour la création de places médicalisées en établissements d'hébergement des personnes âgées dépendantes. Elle demande aussi que des « incitations financières soient prévues pour le développement d'établissements multiservices proposant une offre globale d'hébergement, d'accueil de jour, d'hébergement temporaire et offrant un service de soins infirmiers à domicile » dans le but de décloisonner les établissements d'hébergement. Ou encore le « développement d'équipes mobiles gérontologiques et de soins palliatifs, ainsi que l'accroissement du nombre de places d'hospitalisation à domicile ». Concernant les personnes handicapées, le rapport souhaite accélerer la mise en oeuvre du droit à compensation, précisant que la création du réseau santé-social appuyé sur les CLIC qu'il préconise serait de nature à accélérer la mise en oeuvre de la prestation de compensation des personnes handicapées (6). Il préconise encore de développer les équipes mobiles d'intervention et d'étudier les effets du « reste à charge » sur ces personnes.

Dernier point abordé : l'action sociale en faveur des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion. Le rapport recommande, entre autres, d'étudier la possibilité d'augmenter l'allocation en contrepartie d'une réduction de leurs droits connexes.

En outre, le rapport s'est penché sur les financements de l'action sociale aujoud'hui en « forte croissance » et « pas toujours bien répartis ». La question des moyens à dégager pour faire face à l'augmentation prévisible des besoins et pour financer les nouvelles prestations est donc posée. Au-delà des « économies très substantielles pouvant résulter d'une meilleure gestion du dispositif institutionnel d'ensemble et de l'amélioration des conditions de mise en oeuvre qu'il faut absolument réaliser », d'autres sources de financement doivent être recherchées. La MECSS rappelle les quelques pistes déjà évoquées dans divers travaux : augmentation de la contribution sociale généralisée (CSG) avec, éventuellement, une part de CSG départementale ; création d'une couverture complémentaire solidaire obligatoire, également financée par une nouvelle contribution ; incitation à l'assurance individuelle dépendance ; création d'une cinquième branche de sécurité sociale dédiée au financement de la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, avec instauration d'une cotisation spécifique (7).

Pointant enfin des inégalités dans les financements sociaux entre les départements, la mission souhaite la « création de nouveaux mécanismes de péréquation ». Et souligne que l'ensemble des sujets relatifs à la politique nationale d'action sociale (orientations, prestations, personnels, financements, péréquation...) devrait donner lieu à la « fixation d'objectifs pluriannuels lors d'une conférence nationale annuelle de l'action sociale » que le gouvernement pourrait instituer.