Les tout-petits, fer de lance de la croissance

La France pouponne. Avec un taux de fécondité légèrement supérieur à deux enfants par femme en 2006, le seuil fatidique du renouvellement des générations est quasiment atteint (1). Autant dire que cette vitalité constitue un réjouissant pari sur l'avenir. Elle représente aussi une curiosité pour de nombreux pays développés, notamment ceux de la bien-nommée « vieille » Europe où, à l'exception de l'Irlande, on ne fait plus assez d'enfants. Comment soutenir cette embellie ? En aidant les parents à mieux concilier leurs aspirations familiales et professionnelles, répond Julien Damon, responsable du département « questions sociales » au Centre d'analyse stratégique (CAS) (2). « Les prestations et équipements pour la petite enfance, accompagnés d'une législation généreuse sur les congés parentaux, sont incontestablement un levier puissant pour maintenir la natalité », souligne-t-il. Et de mettre en lien, a contrario, l'effondrement des naissances dans les anciens pays de la sphère soviétique avec la disparition de l'offre publique de garde qui permettait aux femmes de s'inscrire dans le marché du travail de la même manière que les hommes.

Le CAS, dans le rapport qu'il s'apprête à remettre au gouvernement, suggère donc de soutenir d'un même mouvement la croissance démographique et économique en instaurant un service public d'accueil de la petite enfance (3). A l'instar de l'école maternelle où la quasi-totalité d'une génération est scolarisée à partir de 3 ans, celui-ci serait à même de favoriser la progression de la bi-activité des couples parents de tout-petits. Il reste, évidemment, beaucoup de chemin à faire pour déterminer qui sera comptable de l'adéquation entre l'offre et la demande, et s'accorder sur les moyens financiers à dégager par l'Etat et les collectivités locales afin de concrétiser cette proposition. Mais, d'ores et déjà, l'époque est révolue où seules à ériger l'accueil des tout-petits en priorité, les féministes n'étaient pas entendues. L'idée est aujourd'hui vue d'un bon oeil par nombre d'élus. C'est que répondre aux besoins des familles qui ont des enfants en bas âge n'est plus considéré sous le seul angle des dépenses. L'existence de solutions de garde s'avère bel et bien constituer un facteur essentiel d'attractivité des territoires.

« En milieu rural, les ménages sont confrontés à une pénurie de services d'accueil particulièrement aiguë », fait observer Bruno Lachesnaie, directeur de l'action sanitaire et sociale à la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole (CCMSA) (4). Y remédier est indispensable, tant pour maintenir les agriculteurs/trices sur les exploitations et accompagner le développement du salariat agricole et agro-alimentaire que pour attirer de nouvelles familles. Ce qui suppose de renforcer les rangs des assistantes maternelles. Plébiscitées par les parents, car constituant le premier et souvent le seul mode de garde auquel ils peuvent recourir, elles s'avèrent en nombre insuffisant dans de nombreux territoires. Et d'ici cinq à dix ans le problème de leur renouvellement ne manquera pas de se poser, car leur moyenne d'âge est de 50 ans. Pour animer des relais assistantes maternelles à même de soutenir les intéressées, souvent très isolées, et pouvoir développer des structures d'accueil collectif, il faut aussi réussir à recruter les professionnels qualifiés dont le déficit constitue un obstacle important à l'aboutissement de certains projets.

Si 80 % du territoire français est rural, il existe, bien sûr, de grandes différences entre les espaces de la ruralité traditionnelle, à l'habitat dispersé et à la densité démographique très faible, et les alentours des villes où le moindre coût du foncier a drainé de nombreux « périrurbains ». Mais précisément, en raison même du fort accroissement de leur population depuis une décennie, ces zones dynamiques sont celles où les tensions entre la demande et l'offre sont les plus vives.

Répondre aux besoins des néo-ruraux comme des parents plus anciennement enracinés constitue un enjeu d'autant plus essentiel qu'en milieu rural, crèches et haltes-garderies jouent un rôle qui va bien au-delà de leur seule fonction de mode de garde, précise Bruno Lachesnaie : « Ce sont des lieux de rencontre, de socialisation et de transaction culturelle entre les populations installées de fraîche ou de longue date, et des espaces possibles de prévention en matière de santé. » Néanmoins, convaincre le personnel politique local - plus masculin et plus âgé que celui des villes - de l'importance de créer des structures d'accueil pour les tout-petits nécessite beaucoup de pédagogie. « C'est quasiment de l'ordre de la militance... », estime le responsable de la CCMSA. De fait, « les choix politiques locaux, en particulier ceux des conseils généraux, expliquent les fortes disparités territoriales qui existent en matière de structures de garde », ajoute Eric Rossi, conseiller technique à la Fédération nationale Familles rurales, dont les associations locales ont initié la création d'environ 900 lieux d'accueil pour les jeunes enfants. Aussi n'est-il pas inutile de dire aux élus que jouer la carte de la petite enfance, c'est aussi promouvoir le dynamisme de leur territoire par la création d'emplois - d'assistantes maternelles, d'éducatrices de jeunes enfants, de puéricultrices... - qui ne seront pas, eux, délocalisables, affirme malicieusement Jean-Michel Lorrain, maire de Landser et président de la commission solidarité du conseil général du Haut-Rhin.

Tous les décideurs locaux ne suivent certainement pas ce raisonnement. Cependant, sous l'effet conjugué du lobbying familial et de la féminisation des conseils municipaux, la petite enfance est, de plus en plus souvent, au programme des campagnes électorales. Pour ensuite passer à l'action, les communes qui ont des capacités limitées, en termes financiers comme de savoir-faire, doivent dépasser les querelles de clocher et mutualiser leurs moyens - ce qui, jusqu'à présent, se faisait souvent dans le cadre facilitateur des contrats « enfance » (5). Innover en s'appuyant sur les acteurs associatifs et institutionnels de terrain est également, pour ces collectivités, un passage quasi obligé. La Souris verte qui, dans la Nièvre, va au-devant des familles et des assistantes maternelles habitant des cantons ruraux dépourvus de services de proximité, est un exemple de tels partenariats astucieux (voir encadré ci-contre).

Dans un tout autre environnement, celui de la Moselle industrielle, les élus des 25 communes de la communauté d'ag-glomération Sarreguemines Confluences ont, eux aussi, été conduits à s'intéresser aux tout-petits. Par souci de vitalité pour leurs zones d'activités. En effet, les entreprises peinent à recruter. Attirés par de meilleurs salaires, les hommes préfèrent aller travailler en Allemagne, toute proche. Quant à la main-d'oeuvre féminine, elle est déjà très occupée. A biberonner. « En 2002, pour 53 000 habitants et 22 500 emplois, nous disposions seulement de 109 places d'accueil collectif, dont certaines en halte-garderie. Nous étions vraiment en retard », commente Arnaud Mathy, directeur du développement et de l'administration générale de la communauté d'agglomération. L'accueil de la petite enfance faisant partie de leurs compétences, les élus décident, début 2003, de s'atteler à la création de modes de garde. Pas des équipements de proximité, mais des services en lien avec le développement économique du territoire, précise Arnaud Mathy. Premier site choisi : l'Europôle de Sarreguemines, à Hambach. Moyen-nant 2 240 000 € d'investissement et 900 000 € de fonctionnement, co-financés par la communauté d'agglomération et la caisse d'allocations familiales (CAF) dans le cadre de l'un de ses derniers contrats « enfance », la pépinière de l'Europôle se voit ainsi dotée d'une superbe crèche inter-entreprise. Ces entreprises, qui ne sont pas mises à contribution pour faire fonctionner l'établissement, auront eu seulement à débourser les frais liés à l'aménagement de sa cuisine et à l'acquisition de matériel pédagogique. Sous la houlette d'un personnel qualifié parlant bien l'allemand pour sensibiliser les 0-4 ans à la langue de leurs voisins - quand ce n'est pas à celle de leurs parents trouvant, sur place, à travailler et faire garder leurs enfants -, L'Atelier des lutins ouvre ses portes le 1^er mars 2005. Avec 1 035 m² entourés de 1 000 m² de jardin, on est à l'aise pour babiller.

Sur les 60 berceaux que compte la crèche, 42 sont réservés aux enfants de personnes employées sur le site - prioritairement les ménages aux revenus modestes, les foyers monoparentaux et ceux qui ont plusieurs enfants dans la tranche d'âge considérée pour ne pas séparer les fratries. Compte tenu des horaires de travail de ces parents - 6 heures-14 heures ou14 heures-22 heures -, la crèche est ouverte de 5 h 30 à 22 h 30. « Le but était de faciliter la vie des salariés : ils n'ont pas à commencer et à finir leur journée par un détour de 25 minutes pour se rendre chez l'assistante maternelle et ils évitent d'avoir à réveiller plusieurs fois l'enfant », explique Arnaud Mathy. Sans compter que, très proches de leurs nouveau-nés, les mamans qui le souhaitent peuvent continuer à les allaiter. Les vocations ne semblent pas débordantes en la matière. Il n'empêche : la détermination de la communauté d'agglomérations est bien ancrée. Une deuxième crèche doit ouvrir en 2008 dans une autre zone industrielle, et les élus pensent déjà à une troisième structure.

« Une politique soutenue de la petite enfance se traduit, immanquablement, par un développement économique des sites où elle est implantée », souligne Jean-Paul Dova, maire-adjoint d'Antony et vice-président du conseil général des Hauts-de-Seine. Mais encore faut-il que les différents niveaux territoriaux associent leurs efforts pour penser l'accueil des tout-petits, c'est-à-dire la diversité de modes de garde complémentaires. Jean-Paul Dova en est convaincu, deux époques sont bel et bien révolues : « celle où chacun se battait pour la même cause dans son château-fort » et celle où « on considérait qu'en dehors de la crèche collective, il n'y avait point de salut ».

Largement partagée, cette dernière opinion explique la naissance de nouvelles prestations intervenues, depuis une vingtaine d'années, dans le souci de développer l'offre d'accueil à moindres frais pour la collectivité - mais pas toujours au profit des familles les plus mal loties (6). Indépendamment de la création, en 1985, de l'allocation parentale d'éducation (APE), qui résout le problème à sa façon, c'est-à-dire en renvoyant chez elles les chômeuses potentielles (7), deux autres allocations ont vu le jour pour promouvoir le recours des parents d'enfants de moins de 6 ans à une garde à domicile ou à une assistante maternelle agréée : l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED) en 1986 et l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (Afeama) en 1990 (8). Grâce à cette seconde prestation, plus de 650 000 fa-milles, en 2005, pouvaient rémunérer une professionnelle agréée, contre 200 000 dix ans plus tôt. Soit une progression sans commune mesure avec celle qu'ont connue, dans le même temps, les établissements d'accueil collectif : ils disposaient de 250 000 places en 1992, de 320 000 en 2005.

L'AGED, dont l'effet est beaucoup plus marginal que celui de l'Afeama, comptait néanmoins 55 500 bénéficiaires en 2005. Peu nombreux au plan national, les parents qui perçoivent cette allocation sont aussi très concentrés dans quelques régions favorisées, à commencer par l'Ile-de-France où les cadres et professions intellectuelles du supérieur sont surreprésentés. En région parisienne, le département des Hauts-de-Seine est, juste après Paris, celui où le recours à une garde à domicile est le plus répandu : environ 9 500 foyers perçoivent l'AGED, contre 8 000 à qui est versée l'Afeama. Ce qui a conduit les instances alto-séquanaises - conseil général et CAF - à assortir l'AGED d'un dispositif inédit pour donner aux familles qui s'adressent à une garde à domicile de meilleurs gages quant à son sérieux (voir encadré ci-contre).

Soulignant l'engagement des conseils généraux dans les politiques d'accueil de la petite enfance, mais aussi les nouvelles charges que fait peser sur eux la loi de juin 2005 « relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux » (9), Jean-Michel Rapinat, chef du service développement social de l'Assemblée des départements de France, se dit « globalement satisfait » des mesures annoncées en novembre par le gouvernement (10). Notamment celle qui concerne la création de nouvelles places de crèche - « même si l'augmentation prévue ne suffira pas ». De fait, faute souvent d'autre solution, près des deux tiers des enfants de moins de 3 ans non scolarisés sont aujourd'hui gardés à la maison (11). Il y a donc fort à faire pour remédier à la pénurie de modes d'accueil. Et assurer leur accessibilité tant géographique que financière. Dépendant étroitement de l'offre très disparate des territoires, la possibilité, pour les parents, de recourir à un équipement collectif ou à une assistante maternelle agréée est aussi largement tributaire des ressources du foyer (12). Ces données sont bien établies, mais encore faut-il les prendre en compte pour bâtir un service public de la petite enfance digne de ce nom. Sinon, on risque fort de se payer de mots.

Formule itinérante de multi-accueil, La Souris verte a été lancée sur les routes de la Nièvre, en mars 2004, à l'initiative du conseil général et de la caisse d'allocations familiales du département. La structure propose alternativement, aux communes dans lesquelles elle se rend, une halte-garderie et un relais assistantes maternelles-parents, qui comprend aussi un atelier d'éveil pour les enfants accompagnés d'un adulte référent. Sous des allures de camion frigorifique, le chaleureux véhicule, qui va au-devant des enfants de 3 mois à 6 ans, est équipé d'un espace change-sanitaires, d'un coin repos et d'un autre pour les repas. En effet, dans les six communes, soutenues par des contrats « enfance », qui financent La Souris verte et mettent à sa disposition une salle faisant office de halte-garderie, celle-ci répond aux normes de sécurité sans être forcément adaptée à l'accueil de tout-petits. A bord du bébé-bus, trois professionnelles qualifiées - une infirmière-puéricultrice, une éducatrice de jeunes enfants et une animatrice petite enfance - apportent avec elles les jouets et le matériel qui, matin ou après-midi, feront en moyenne la joie de 14 enfants. Ces derniers sont accueillis à l'heure, à la demi-journée, voire à la journée entière quand La Souris est arrimée à La Machine, son port d'attache (13). Ils peuvent fréquenter la structure plusieurs fois par semaine, soit aussi quand elle ne stationne pas dans leur commune de résidence. D'un accès totalement gratuit, le relais assistantes maternelles-parents et son atelier d'éveil fonctionnent sur le même principe que la halte-garderie, mais selon un planning différent pour ne pas doublonner avec elle. Animés par une permanente de l'équipe qui rallie les communes partenaires avec son véhicule personnel, ils complètent la panoplie des services proposés par La Souris. En termes de fréquentation, celle-ci n'a pas eu de mal à faire son trou. S'agissant de l'accueil et de la socialisation des tout-petits, comme du soutien à la fonction éducative des parents et des assistantes maternelles, cet « outil très ludique de rapprochement entre les gens et de développement social local » répondait à un vrai besoin, commente Claudine Brezard, maire-adjointe de La Machine, et présidente de l'association qui gère la structure. Mais celle-ci a un coût qui, pour de petites communes, représente un budget important (14). Aussi, « entre des kilomètres de rues à remettre en état et un tel équipement, il n'est pas évident de faire passer notre projet auprès des élus municipaux », reconnaît Claudine Brezard.

A Chanteloup-les-Vignes (Yvelines) comme dans d'autres banlieues parisiennes, l'accès à l'emploi des femmes peu qualifiées constitue un problème épineux. Tout comme la garde des enfants, notamment ceux des nombreuses mères chefs de famille. Ici comme ailleurs, l'un et l'autre trouvent souvent une solution commune : les mamans restent à la maison. Celles qui ne s'y résolvent pas ont une activité qui n'est pas toujours stable, ni assortie d'horaires compatibles avec ceux des services d'accueil (15). Elles recourent donc au système D, par exemple la garde assurée par de très jeunes aînés. Mais peut-être pourrait-on faire mieux, s'interrogent six habitantes du quartier de La Noé, quand elles rencontrent Natalia Baleato, sage-femme venue enquêter sur la prévention du sida chez les femmes immigrées. Après quatre années de démarches administratives et la constitution du petit groupe en association, Baby-Loup ouvre ses portes en 1991 (16). Moyennant l'obligation de professionnaliser, en cinq ans, les six co-initiatrices du projet, la crèche, dirigée par Natalia Baleato, obtient un agrément pour 14 places, accessibles du lundi au vendredi entre 6 heures et 20 heures. Bien sûr, elle est tout de suite débordée par la demande. Au terme d'élargissements successifs, c'est-à-dire de négociations permanentes avec les institutions, Baby-Loup fonctionne aujourd'hui 24 heures sur 24, 7 jours sur 7, 11 mois sur 12. Faisant à la fois office de crèche, halte-garderie, garderie périscolaire et substitut au placement pour des enfants de 2 mois à 6 ans, voire plus s'il s'agit de fratries ou de situations de crise, la structure peut accueillir 30 enfants la journée, 10 la nuit et 13 le week-end, et elle a le droit d'excéder ses capacités de 10 %. Elle dispose de 22 salariés - dont la moitié sont des femmes sans formation à qui Baby-Loup procure un emploi correctement rémunéré et un parcours de qualification. Ce qui représente un budget annuel de un million d'euros : 50 % proviennent des partenaires classiques de la petite enfance - CAF, conseil général, commune. L'association doit chercher le reste auprès d'autres organismes publics et privés. Rôdée à l'accueil d'urgence - qui parfois dure une ou deux semaines d'affilée -, son équipe jongle entre ses propres plannings, les besoins des enfants et les rythmes des parents aux périodes de travail souvent irrégulières et/ou aux horaires décalés. Pour dépanner une famille au pied levé, « on s'arrange entre collègues », commente Natalia Baleato. Si besoin est, Baby-Loup peut aussi piocher dans le vivier de bonnes volontés résultant du travail militant mené avec les femmes de la cité. « Pas question, en tout cas, de laisser aucun enfant dehors si ses parents décrochent une formation ou un emploi », précise la directrice.

Pour améliorer les compétences des personnes employées à domicile par les parents, le conseil général et la CAF des Hauts-de-Seine ont mis en place, en 1998, un dispositif spécifique - unique en son genre -, qui complète l'AGED. Il est fondé sur une charte de qualité visant à professionnaliser les « assistantes parentales » - appellation également propre au département, adoptée pour mieux différencier les intéressées des employées de maison dont elles partagent le statut mais, logiquement, pas les activités.

Pour participer à la démarche, il faut que les services municipaux de la petite enfance et les associations mandataires - obligatoirement déjà agréées « qualité » par le préfet au titre des services à la personne - répondent à trois conditions, explique Geneviève Léonard, chargée de mission au conseil général. D'abord, « une présélection éclairée » de leurs candidates, fondée sur un entretien-évaluation mené conjointement par au moins deux professionnels de l'enfance, et la constitution d'un dossier, notamment destiné à vérifier que la postulante ne s'est pas vu retirer la garde de ses enfants par décision judiciaire. Puis, une obligation de formation des assistantes parentales. Prise en charge par l'OPCA auquel cotisent les parents employeurs (l'Agefos PME), celle-ci comprend une formation initiale ou d'adaptation à l'emploi de 500 heures, complétée par des réunions pédagogiques d'une journée par semestre au minimum, pour que la recrue puisse approfondir ses connaissances et sa pratique. Enfin, un encadrement qualifié de la salariée, organisé sous forme de regroupements d'assistantes parentales avec les enfants qu'elles gardent, et éventuellement de visites à domicile, si les familles sont d'accord. Moyennant quoi, les structures partenaires perçoivent une enveloppe d'environ 35 000 € , contribuant à financer le poste qu'elles dédient à ce suivi. A charge bien sûr pour elles d'engager les familles à faciliter les regroupements d'assistantes parentales et leur participation à des actions de formation. De rappeler aussi aux parents, dont les horaires de travail importants les conduisent à confier leur progéniture environ 48 heures par semaine à l'une de ces salariées, que celles-ci ont à assurer en priorité la surveillance et le bien-être des enfants, pas l'entretien de la maison.

Compte tenu du niveau d'exigence requis des adhérents, le bilan quantitatif de l'expérience est assez limité. Aujourd'hui, seules cinq villes et huit associations peuvent se prévaloir du label « charte de qualité », qui est décerné pour deux ans (17). Ceci expliquant cela : un point de la situation, réalisé fin 2005, montre que moins de 7 % des bénéficiaires de l'AGED étaient alors concernés. Soit 620 foyers - dont environ un tiers pratiquant la garde partagée - qui confiaient leurs 860 enfants à 450 assistantes parentales (18). De part et d'autre, on semble très satisfait de l'opération. Dans l'hypothèse où elles devraient procéder à une nouvelle embauche, près de 90 % des familles passées par le dispositif disent qu'elles referaient appel à une structure partenaire de la charte. Quant aux assistantes parentales, elles voient notamment dans le sérieux de la procédure de recrutement - et dans leur dénomination - une marque de reconnaissance de leur métier, et elles apprécient beaucoup les regroupements entre collègues avec les enfants. Pour les socialiser comme pour rompre leur propre isolement.