La loi portant engagement national pour le logement

Composée de 112 articles balayant de nombreux sujets, la loi portant « engagement national pour le logement » (ENL) constitue le volet législatif du pacte national pour le logement présenté en septembre 2005 par le gouvernement (1). Elle vise d'abord à relancer la construction de logements. Dans cet objectif, elle met en place une série de dispositifs pour aider les collectivités territoriales à libérer du foncier et à construire. Favoriser l'accession à la propriété ou bien encore développer l'offre locative privée à loyer modéré figurent également parmi les buts poursuivis. De nombreuses incitations financières sont à cet égard prévues, notamment pour encourager l'accession à la propriété ou encore la location de logements à des niveaux de loyers intermédiaires. Tel le « Borloo populaire », nouveau dispositif en faveur de l'investissement locatif dans le neuf ou l'« ancien à réhabiliter ». Le dispositif coercitif visant à la réalisation de logements sociaux dans les communes où ces logements n'atteignent pas 20 % est par ailleurs assoupli.

Toutes ces dispositions, destinées à accroître l'offre de logements en France, constituent le noyau dur du texte. Mais la loi ENL prévoit également toute une série de mesures touchant à d'autres maillons de la chaîne. La procédure d'attribution des logements d'habitation à loyer modéré (HLM) est ainsi simplifiée pour en favoriser l'accès aux ménages les plus en difficulté. Le dispositif du supplément de loyer de solidarité est réformé pour inciter à la mobilité dans le parc social. De plus, toute une série de mesures spécifiques concernent les personnes les plus défavorisées. La lutte contre les logements insalubres figurent également au menu du texte. Tout comme les rapports entre bailleurs et locataires.

A noter : une circulaire du 11 septembre 2006 de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction a précisé les conditions d'entrée en vigueur de ces différentes dispositions.

L'article 55 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) (2) impose aux communes d'une certaine taille (3) de disposer d'au moins 20 % de logements locatifs sociaux parmi leurs résidences principales. Celles qui ne remplissent pas cette obligation doivent rattraper leur retard par périodes de 3 ans. Des sanctions financières sont prévues pour celles qui sont en deçà du quota de 20 % et celles qui n'ont pas suffisamment investi dans l'année en faveur du logement social.

Aux cours des débats sur la loi ENL, des députés de la majorité ont tenté d'en modifier les contours, en essayant notamment d'intégrer dans le calcul des 20 % les logements vendus à leurs locataires et les logements neufs acquis ou construits dans le cadre de l'accession à la propriété. En vain. Pour autant, l'article 55 de la loi SRU a bien, au final, subi quelques retouches allant dans le sens d'un assouplissement.

La liste des logements locatifs sociaux pris en compte pour le décompte du quota de 20 % a ainsi été élargie. En outre, le législateur a assoupli les modalités de calcul des pénalités imposées aux communes déficitaires. Enfin, de nouvelles instances départementales et nationale chargées de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux des communes sont créées.

Sont désormais pris en compte pour atteindre le quota de 20 % :

• durant 5 ans, les logements conventionnés dont la convention arrive à échéance, ce délai devant permettre aux élus concernés de reconstituer leur offre sans tomber brutalement en deçà du quota imposé (code de la construction et de l'habitation [CCH], art. L. 302-5 modifié) ;

• pendant 6 ans, après l'expiration de leur convention, les logements locatifs conventionnés appartenant aux sociétés immobilières à participation majoritaire de la Caisse des dépôts et consignations (CCH, art. 411-5 nouveau) ;

• les logements à loyer social ou très social conventionnés par l'Agence nationale de l'habitat ;

• pendant 5 ans à compter de leur vente, les logements HLM vendus à partir du 1^er juillet 2006 à leur locataire (CCH, art. L. 443-15-7 modifié).

La loi ENL a modifié les modalités de calcul de l'amende forfaitaire due par la commune pour chaque logement social « manquant ». Jusqu'alors, le prélèvement appliqué sur les ressources des communes récalcitrantes était égal à 152,45 € multipliés par la différence entre 20 % des résidences principales et le nombre de logements sociaux existant dans la commune l'année précédente.

Ce régime de forfait va être abandonné. En effet, à partir de 2007, le montant du prélèvement sera proportionnel : il sera fixé à 20 % du potentiel fiscal par habitant (4), multiplié par la différence entre 20 % des résidences principales et le nombre de logements sociaux existant sur le territoire communal l'année précédente (CCH, art. L. 302-7 modifié). Comme auparavant, il ne pourra excéder 5 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif afférent à l'avant-dernier exercice.

Toutes les sommes engagées par la commune concernée pour réaliser des logements sociaux sur son territoire continueront d'être déductibles de l'amende. Nouveauté introduite par la loi ENL : les dépenses relatives à la création d'emplacements d'aire permanente d'accueil des gens du voyage sont dorénavant déductibles.

Une commission départementale pourra être réunie par chaque préfet pour se pencher sur le cas d'une municipalité n'ayant pas respecté la totalité de son objectif triennal (CCH, art. L. 302-9-1-1 nouveau).

Composée notamment du maire concerné, de représentants des bailleurs sociaux présents sur le territoire et de représentants d'associations agréées « dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées » oeuvrant dans le département, l'instance devra examiner les difficultés rencontrées par la commune l'ayant empêchée de remplir la totalité de ses objectifs, analyser les possibilités et les projets de réalisation de logements sociaux sur son territoire et définir des solutions permettant de les atteindre.

Si elle parvient à déterminer des possibilités de réalisation de logements sociaux correspondant à l'objectif triennal passé sur le territoire de la commune, elle pourra recommander l'élaboration, pour la prochaine période triennale, d'un échéancier de réalisations de logements sociaux permettant, sans remettre en cause les obligations fixées au titre de la prochaine période triennale, de rattraper le retard accumulé au cours de la période triennale échue. Elle pourra aussi, le cas échéant, doubler la majoration prévue par l'arrêté de carence (5).

Si, à l'inverse, la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle saisira alors, avec l'accord du maire concerné, la nouvelle commission nationale.

Placée auprès du ministre chargé du logement, la commission nationale sera présidée par un membre du Conseil d'Etat et sera composée notamment de représentants du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées et de représentants des associations oeuvrant dans le domaine du logement des personnes défavorisées (CCH, art. L. 302-9-1-1 nouveau).

Elle entendra le maire et le préfet concernés. Si elle reconnaît que la commune ne pouvait pas atteindre ses objectifs, elle pourra recommander au ministre chargé du logement un aménagement des obligations prévues par l'article 55 de la loi SRU. Si, en revanche, elle parvient à déterminer des possibilités de réalisation de logements sociaux correspondant à l'objectif triennal passé, elle pourra recommander l'élaboration, pour la prochaine période triennale, d'un échéancier de réalisation de logements sociaux permettant de rattraper le retard accumulé.

A noter : ces dispositions entreront en vigueur quand le décret qui doit préciser la composition des 2 commissions et définir leur rôle précis sera paru Journal officiel.

La loi ENL procède à une réforme du système d'attribution des logements locatifs sociaux afin d'en favoriser l'accès aux ménages fragiles. Elle renforce par ailleurs les pouvoirs des commissions de médiation qui, pour mémoire, peuvent saisir le préfet du cas de personnes dont elles estiment la demande prioritaire et qui n'ont pas reçu de réponse à une demande de logement au bout d'un délai manifestement anormal.

A noter : un décret doit encore préciser ces mesures.

Pour l'attribution des logements sociaux, il est désormais tenu compte du patrimoine des ménages, en plus - notamment - de leur composition, de leur niveau de ressources et de leurs conditions de logement actuelles (CCH, art. L. 441-1 modifié). Cela permettra également « de faciliter la libération de logements dont les locataires ne remplissent plus les critères de revenus qui sont fixés par la loi, ou qui sont propriétaires d'au moins un bien immobilier », a expliqué le député (UMP) Gérard Hamel (Rap. A.N. n° 3089, mai 2006, Hamel, page 145).

Une nouvelle catégorie de personnes prioritaires pour l'attribution des logements fait par ailleurs son apparition : les personnes mal logées reprenant une activité après une période de chômage de longue durée. Auparavant, le code de la construction et de l'habitation ne visait expressément que les personnes en situation de handicap ou les familles ayant à leur charge une personne en situation de handicap ; les personnes mal logées, défavorisées ou rencontrant des difficultés particulières de logement pour des raisons d'ordre financier ou tenant à leurs conditions d'existence ; et les personnes hébergées ou logées temporairement dans un établissement ou un logement de transition.

Au-delà, la loi modifie le système même d'attribution mis en place par la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions de 1998. Celui-ci se caractérisait notamment, pour mémoire, par l'existence d'accords nationaux, signés entre l'Etat et les organismes HLM, afin de définir les principes généraux d'attribution des logements sociaux. En outre, dans chaque département, un accord collectif départemental était passé tous les 3 ans entre le préfet et les organismes HLM. Ce dernier déclinait pour chaque organisme un engagement annuel quantifié d'attribution de logements aux personnes cumulant des difficultés économiques et sociales et visées dans le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD). Il précisait également les délais d'attente manifestement anormaux au regard des circonstances locales, « au-delà desquels les demandes de logement social font l'objet d'un examen prioritaire, ainsi que les conditions de cet examen ».

Dorénavant, les accords nationaux sont supprimés (CCH, art. L. 441-1-2 modifié). En outre, pour prendre en considération le rôle de l'échelon intercommunal, la loi offre la possibilité aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière d'habitat et disposant d'un programme local de l'habitat (6), de conclure des accords collectifs intercommunaux qui, une fois agréés par le préfet, se substituent, sur le territoire où ils s'appliquent, aux accords collectifs départementaux autour desquels le système reste organisé (CCH, art. L. 441-1-1 modifié).

Toujours conclus tous les 3 ans entre le préfet et les organismes disposant d'un patrimoine locatif dans le département, l'accord départemental doit, comme auparavant, respecter la mixité sociale des villes et des quartiers et tenir compte, par secteur géographique, des capacités d'accueil et des conditions d'occupation des immeubles constituant le patrimoine des différents organismes. Il doit encore définir (CCH, art. L. 441-1-2 modifié) :

• pour chaque organisme, un engagement annuel quantifié d'attribution de logements aux personnes connaissant des difficultés économiques et sociales dont les besoins ont été identifiés dans le PDALPD ;

• les moyens d'accompagnement et les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre et au suivi de cet engagement annuel.

Principale nouveauté : l'accord départemental ne définit plus le délai d'attente manifestement anormal au-delà duquel une demande de logement social est considérée comme prioritaire. Désormais, un arrêté préfectoral pris après avis du comité responsable du PDALPD, des établissements publics de coopération intercommunale ayant conclu un accord collectif intercommunal et des représentants des bailleurs sociaux dans le département, détermine, au regard des circonstances locales, « les délais à partir desquels les personnes qui ont déposé une demande de logement locatif social peuvent saisir la commission de médiation ».

La loi ouvre les portes de la commission de médiation à de nouveaux membres. Aux côtés des représentants des organismes bailleurs, d'associations de locataires ou encore d'associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, figurent désormais des représentants du conseil général ainsi que des représentants des EPCI ayant signé des accords collectifs intercommunaux (CCH, art. L. 441-2-3 modifié).

A noter : le code de la la construction et de l'habitation exigeait auparavant une égalité entre le nombre de représentants des bailleurs et celui des responsables associatifs. Désormais, il n'est plus fait aucune référence au nombre de représentants.

Signalons encore que l'instance est désormais présidée par une personnalité qualifiée, désignée par le préfet.

Outre les personnes dont la demande de logement locatif social a dépassé le délai anormalement long, 3 catégories de demandeurs pourront saisir directement la commission sans que ce délai leur soit opposable (CCH, art. L. 441-2-3 modifié) :

• les personnes menacées d'expulsion sans relogement ;

• les personnes hébergées temporairement ;

• les personnes logées dans un taudis ou une habitation insalubre.

A noter : l'information de tout demandeur de logement social sur les modalités de saisine de la commission de médiation est dorénavant obligatoire (CCH, art. L. 441-2-1 modifié).

La commission de médiation peut saisir le préfet - ou le délégataire du contingent préfectoral (7) - du cas d'une famille ou d'une personne qu'elle considère comme prioritaire. Celui-ci peut alors, après avis du maire de la commune concernée et en tenant compte des objectifs de mixité sociale définis dans l'accord collectif intercommunal ou départemental (voir page 25), désigner le demandeur à un organisme disposant de logements correspondant à la demande, en fixant le délai dans lequel ce dernier est tenu de le loger (CCH, art. L. 441-2-3 modifié).

En cas de refus de cet organisme, le préfet procède à l'attribution d'un logement correspondant aux besoins du demandeur sur son contingent préfectoral.

Si l'organisme bailleur fait obstacle à cette attribution, après une tentative de conciliation suivie au besoin d'une mise en demeure, le préfet pourra alors entamer la procédure prévue à l'article L. 441-1-3 du code de la construction et de l'habitation. Et donc désigner, pour une durée de un an, un délégué spécial chargé de prononcer les attributions au nom et pour le compte de l'organisme après consultation des maires des communes concernées, dans le respect des conventions de réservation de logements régulièrement signées.

La loi renforce et améliore le dispositif du « supplément de loyer de solidarité », appliqué dans le parc locatif social pour les ménages qui dépassent les plafonds de ressources donnant droit à un logement HLM. L'idée est notamment de donner à ce surloyer un effet plus dissuasif qu'il n'avait auparavant et de libérer les logements des bailleurs sociaux dont les locataires pourraient supporter les loyers du marché ou accéder à la propriété.

Auparavant, en cas de dépassement compris entre 20 et 60 %, les organismes HLM avaient la faculté de percevoir ou non le supplément de loyer de solidarité. Désormais, la perception de ce dernier est obligatoire dès lors que les ressources des locataires dépassent de 20 % le plafond de ressources pour l'ensemble du foyer (CCH, art. L. 441-3 modifié).

Le plafonnement du montant du supplément de loyer de solidarité, cumulé avec le loyer, est maintenu à 25 % des ressources de l'ensemble des personnes vivant au foyer, mais il peut être porté à 35 % du loyer par le programme local de l'habitat.

Le supplément de loyer de solidarité est calculé par l'organisme HLM en fonction (CCH, art. L. 441-8 modifié) :

• des valeurs du coefficient de dépassement du plafond de ressources qui seront déterminées par décret ;

• du montant par mètre carré habitable du supplément de loyer de référence, qui sera fixé par décret selon un zonage géographique tenant compte du marché locatif.

La loi prévoit également que le programme local de l'habitat, lorsque les organismes d'habitations à loyer modéré et les sociétés d'économie mixte gérant des logements sociaux ont été associés à son élaboration, peut déterminer les zones géographiques ou les quartiers dans lesquels le supplément de loyer de solidarité ne s'applique pas et fixer les orientations relatives à sa mise en oeuvre.

De même, une convention globale de patrimoine peut prévoir, à titre dérogatoire, des modalités spécifiques d'application ou de calcul des suppléments de loyer de solidarité. Dans ce cas, indique la loi, celles-ci s'appliquent dans le respect du programme local de l'habitat (art. L. 441-12 modifié).

Le gouvernement a promis, dans le cadre du Pacte national pour le logement, la création dans les 2 prochaines années de 5 000 places dans des « résidences hôtelières à vocation sociale » agréées par l'Etat. L'idée étant d'offrir une alternative aux hôtels meublés. La loi ENL fixe le régime juridique de ce nouveau type de structures (CCH, art. L. 631-11 modifié).

Il s'agit ainsi d'un établissement commercial d'hébergement agréé par le préfet du département dans lequel il est implanté et non soumis à l'autorisation d'exploitation commerciale prévue par l'article 752-1 du code du commerce. La résidence est constituée d'un « ensemble homogène de logements autonomes équipés et meublés, offerts en location pour une occupation à la journée, à la semaine ou au mois à une clientèle qui peut éventuellement l'occuper à titre de résidence principale ».

L'exploitant de la structure doit lui même être agréé par le préfet. Il doit par ailleurs s'engager à réserver au moins 30 % des logements de la résidence à des personnes défavorisées, désignées soit par le préfet du département, soit par des collectivités territoriales, associations, organismes et personnes morales dont la liste est arrêtée par le préfet.

Un décret doit encore fixer, notamment, les normes techniques que devront respecter ces établissements, les modalités relatives à l'agrément respectif des résidences et de leurs exploitants, ainsi que, selon les conditions de financement de la résidence, les prix de nuitée maximaux applicables aux logements que l'exploitant s'engage à réserver aux personnes en difficulté.

La loi ENL prévoit deux types d'incitations fiscales pour faciliter la construction ou l'amélioration de structures d'hébergement temporaire ou d'urgence. Ces dispositions, qui permettent d'aligner le régime fiscal des centres d'hébergement d'urgence sur celui des logements locatifs sociaux, sont applicables depuis l'entrée en vigueur de la loi, soit le 17 juillet 2006. Elles ne nécessitent pas de texte réglementaire.

La loi soumet à un taux de TVA de 5,5 % :

• « la livraison à soi-même » de travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement ou d'entretien - autres que l'entretien des espaces verts et les travaux de nettoyage - portant sur des structures d'hébergement temporaire ou d'urgence bénéficiant d'une aide de l'Etat (code général des impôts [CGI], art. 257 7° quater nouveau) ;

• les ventes et apports de logements aux structures d'hébergement temporaire ou d'urgence bénéficiant d'une aide de l'Etat et destinées aux personnes défavorisées (CGI, art. 3 quater nouveau).

L'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans, jusqu'alors applicable à l'acquisition et à l'aménagement, avec une aide de l'Etat, de « structures d'hébergement d'urgence », est étendue à l'acquisition, l'aménagement et la construction (toujours avec une aide de l'Etat) de « structures d'hébergement temporaire ou d'urgence » destinées aux personnes défavorisées (CGI, art. 1384 D modifié).

Le régime de l'aide aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées (ALT) est aménagé afin notamment que des organismes comme la Sonacotra ou encore le groupement d'intérêt public (GIP) Habitat et Interventions sociales pour les mal-logés et les sans-abri puissent en bénéficier. Jusqu'alors, les seuls bénéficiaires étaient « les associations à but non lucratif dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées ainsi que les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale, qui ont conclu une convention avec l'Etat ».

La loi ENL étend plus précisément le bénéfice de l'aide (code de la sécurité sociale, art. L. 851-1 modifié) :

• aux sociétés de construction dans lesquelles l'Etat détient la majorité du capital (comme la Sonacotra) ;

• aux groupements d'intérêt public ayant pour objet de contribuer au relogement des familles et des personnes en difficulté (comme le GIP Habitat et Interventions sociales pour les mal-logés et les sans-abri) ;

• à l'établissement public d'insertion de la Défense créé par l'ordonnance du 2 août 2005, pour l'hébergement des jeunes en difficulté pendant la durée de leur formation (8).

La mesure avait été annoncée par le gouvernement en septembre 2005, à l'occasion d'une réunion du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (9). La loi du 13 juillet 2006 en pose le principe : les fournisseurs d'électricité, de chaleur, de gaz et les distributeurs d'eau ont désormais l'interdiction formelle de procéder à des coupures pour non-paiement des factures pendant la période hivernale du 1^er novembre au 15 mars, dans la résidence principale de personnes ou familles en difficulté (code de l'action sociale et des familles, art. L. 115-3 modifié).

La mesure - dont un décret doit encore préciser les modalités d'application - protège plus précisément les personnes éprouvant des difficultés particulières, au regard notamment de leur patrimoine, de l'insuffisance de leurs ressources ou de leurs conditions d'existence. Elles doivent en outre bénéficier ou avoir bénéficié, dans les 12 derniers mois, d'une décision favorable d'attribution d'une aide du fonds de solidarité pour le logement.

Dans l'hypothèse où un consommateur n'aura pas réglé sa facture, le fournisseur d'électricité, de chaleur, de gaz ou le distributeur d'eau l'avisera par courrier du délai et des conditions - qui seront définis par décret - dans lesquels la fourniture pourra être réduite ou suspendue à défaut de règlement.

A noter : rappelons qu'une procédure de signalement des familles en difficulté par les fournisseurs d'électricité aux services sociaux a été instaurée en 2005 (10).

Les mesures destinées à permettre aux personnes en difficulté d'accéder à un logement décent et indépendant ou de s'y maintenir et d'y disposer de la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques font l'objet, dans chaque département, d'un plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées. La loi du 13 juillet 2006 apporte diverses modifications à ce plan. Les plus importantes touchent à la définition même des actions du PDALPD, qui se veut plus complète.

Ainsi, le plan - qui doit, indique dorénavant la loi, procéder à une évaluation « territorialisée » des besoins -, « fixe, par secteur géographique, en tenant compte des programmes locaux de l'habitat et des bassins d'habitat, les objectifs à atteindre pour assurer aux personnes et familles visées par le plan la mise à disposition durable d'un logement et garantir la mixité sociale des villes et des quartiers » (loi n° 90-449 du 31 mai 1990, art. 4 modifié). A cette fin, il définit les mesures adaptées concernant :

• le suivi des demandes de logement des personnes et familles visées par le plan ;

• la création ou la mobilisation d'une offre supplémentaire de logements conventionnés ;

• les principes propres à améliorer la coordination des attributions prioritaires de logements ;

• la prévention des expulsions locatives, ainsi que les actions d'accompagnement social correspondantes.

Sur ce dernier point, la loi précise que « le comité responsable du plan peut instaurer une commission spécialisée de coordination des actions de prévention des expulsions locatives ayant pour mission de délivrer des avis aux instances décisionnelles en matière d'aides personnelles au logement, d'attribution d'aides financières sous forme de prêts ou de subventions et d'accompagnement social lié au logement, en faveur des personnes en situation d'impayés ». Les modalités de fonctionnement et la composition de cette commission doivent encore être fixées par décret. Lorsque une telle instance sera créée, les compétences de la commission départementale des aides publiques au logement seront exercées par les organismes payeurs de l'aide personnalisée au logement (APL), c'est-à-dire les caisses d'allocations familiales et les caisses de mutualité sociale agricole. Autrement dit, dans cette hypothèse, ces organismes seront compétents pour décider du maintien du versement de l'APL lorsque le bénéficiaire ne règle pas la part de dépense de logement restant à sa charge. Ils statueront également sur les demandes de remise de dettes présentées à titre gracieux par les bénéficiaires de l'APL en cas de réclamation d'un trop-perçu effectuée par l'organisme payeur ainsi que sur les contestations des décisions des organismes ou services chargés du paiement de l'APL ou de la prime de déménagement.

Le PDALPD définit encore les mesures adaptées concernant :

• le logement des personnes placées dans des hébergements temporaires ou des logements de transition ;

• la contribution des fonds de solidarité pour le logement à la réalisation des objectifs du plan ;

• le repérage des logements indignes et des locaux impropres à l'habitation, et les actions de résorption correspondantes, ainsi que des logements considérés comme non décents à la suite d'un contrôle des organismes payeurs des aides personnelles au logement. A cette fin, le comité responsable du plan devra mettre en place un « observatoire nominatif » de ces logements et locaux. Un décret doit préciser la nature des informations recueillies et les modalités de fonctionnement de cet observatoire.

Enfin, par référence à la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, la loi ENL prévoit que le PDALPD doit tenir compte du schéma d'organisation sociale et médico-sociale du département, qui prévoit entre autres les besoins en hébergement (en centre d'hébergement et de réinsertion sociale notamment).

L'article 194 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a inséré dans le code de la construction et de l'habitation des mesures destinées à protéger les occupants des logements-foyers (11) : droit au maintien dans les lieux, à l'établissement d'un contrat écrit, institution obligatoire d'un conseil de concertation au sein de chaque établissement, etc. La loi ENL apporte quelques retouches au dispositif et redéfinit son champ d'application. Et renvoie à un décret le soin de fixer la durée du préavis en cas de résiliation du contrat, les conditions dans lesquelles les résidents peuvent héberger des tiers, ainsi que les conditions minimales pour la création d'un conseil de concertation et l'élection à ce conseil des personnes logées (CCH, art. 633-4-1 nouveau).

Le code de la construction et de l'habitation définit dorénavant les logements-foyers comme des établissements destinés au logement collectif à titre de résidence principale de personnes dans un immeuble comportant à la fois des locaux privatifs meublés ou non et - c'est une nouveauté - des « locaux communs affectés à la vie collective » (CCH, art. L. 633-4 modifié). Auparavant, il était fait référence à des « espaces collectifs ». Cette nouvelle définition « permet de bien distinguer les logements-foyers des locations meublées avec services », a expliqué le député (UMP) Gérard Hamel aux cours des débats (Rap. A.N. n° 3089, mai 2006, Hamel, page 156).

La loi reprécise du reste les structures dans lesquelles les occupants ne peuvent se prévaloir des mesures de protection. Ainsi, le dispositif ne s'applique ni aux logements meublés, ni aux « résidences avec services » (locatives ou en copropriété) (CCH, art. L. 633-5 modifié).

Par ailleurs, dans les logements-foyers considérés comme des établissements sociaux et médico-sociaux, il est fait une distinction entre les dispositions légales ne nécessitant pas de textes d'application, dont les occupants peuvent toujours se prévaloir, et celles pour lesquelles il est renvoyé à un décret d'application (voir ci-dessus), qui ne s'appliqueront pas à ces structures (CCH, art. L. 633-5 modifié).

La loi ENL ne remet pas en cause l'institution obligatoire, dans chaque logement-foyer, d'un conseil de concertation. Les règles touchant à la désignation des membres de cette instance sont toutefois remaniées. Le conseil est ainsi dorénavant composé simplement de représentants du gestionnaire « et, s'il est distinct du gestionnaire, du propriétaire et, en nombre au moins égal, de représentants des personnes logées » (CCH, art. L. 633-4 modifié). La désignation des résidents participant au conseil par le comité de résidents du foyer est supprimée. Tout comme la faculté que chacun des membres du conseil avait de se faire assister par « toute personne dont la compétence est jugée utile ».

Un tel conseil doit être mis en place dans chaque établissement au plus tard dans l'année qui suit la parution de la loi ENL, donc en 2007.

L'article 4 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs fixait auparavant une liste limitative de 10 clauses abusives (« réputées non écrites ») dans le cadre d'un contrat de location. La loi ENL a ajouté à cette liste 9 nouvelles clauses, considérées comme abusives par la commission des clauses abusives (loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, art. 4 modifié).

Jusqu'alors, le locataire confronté à une de ces clauses, qui décidait de saisir la justice pour en faire constater le caractère abusif, encourait le risque de voir sa demande déboutée, le juge n'étant nullement tenu de suivre la recommandation de la commission des clauses abusives. C'est pour « remédier à cette insécurité juridique pour le locataire » que les parlementaires ont décidé de donner valeur législative à l'interdiction des 9 nouvelles clauses considérées comme abusives par cette commission, a expliqué le député Gérard Hamel (Rap. A.N. n° 3089, mai 2006, Hamel, page 173).

Est ainsi dorénavant réputée non écrite toute clause qui :

• impose au locataire la facturation de l'état des lieux dès lors que celui-ci n'est pas établi par un huissier de justice dans le cas prévu par l'article 3 de la loi du 6 juillet 1989 (12) ;

• prévoit le renouvellement du bail par tacite reconduction pour une durée inférieure à celle prévue à l'article 10 de la loi du 6 juillet 1989 (3 ans pour les bailleurs personnes physiques ainsi que pour les sociétés civiles constituées exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré inclus, et 6 ans pour les bailleurs personnes morales) ;

• interdit au locataire de rechercher la responsabilité du bailleur ou qui exonère le bailleur de toute responsabilité ;

• interdit au locataire d'héberger des personnes ne vivant pas habituellement avec lui ;

• impose au locataire le versement, lors de l'entrée dans les lieux, de sommes d'argent en plus de celles prévues pour la rémunération des personnes qui se livrent ou prêtent leur concours à l'établissement d'un acte de location d'un immeuble appartenant à autrui et du dépôt de garantie ;

• fait supporter au locataire des frais de relance ou d'expédition de la quittance ainsi que les frais de procédure en plus des sommes versées au titre des dépens et de l'article 700 du nouveau code de procédure civile ;

• prévoit que le locataire est automatiquement responsable des dégradations constatées dans le logement ;

• interdit au locataire de demander une indemnité au bailleur lorsque ce dernier réalise des travaux d'une durée supérieure à 40 jours ;

• permet au bailleur d'obtenir la résiliation de plein droit du bail au moyen d'une simple ordonnance de référé insusceptible d'appel.

La compétence des commissions départementales de conciliation est élargie aux litiges portant sur la décence des logements (loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, art. 20 modifié). Pour mémoire, ces instances sont placées auprès du préfet et composées de représentants d'organisations des bailleurs et des locataires. Elles peuvent être saisies par un bailleur, un locataire ou une association de locataires. Leur mission est de concilier les parties en cas de litige locatif et de rendre un avis dans les 2 mois suivant leur saisine. Concrètement, dorénavant, si un logement ne satisfait pas aux conditions de décence, le locataire souhaitant demander au propriétaire la mise en conformité du logement saisit la commission s'il n'a pas obtenu de réponse de la part du bailleur dans un délai de 2 mois ou à défaut d'accord entre les parties. Si aucun accord n'est trouvé non plus devant la commission, l'une ou l'autre des parties saisit le juge. Ce dernier détermine, le cas échéant, la nature des travaux à réaliser et le délai de leur exécution. Il peut réduire le montant du loyer ou suspendre, avec ou sans consignation, son paiement et la durée du bail jusqu'à l'exécution de ces travaux (loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, art. 20-1 modifié).

La loi ENL élargit par ailleurs la liste des associations susceptibles d'agir au nom et pour le compte du locataire aux associations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées. Elles doivent être agréées par le préfet. Il est par ailleurs expressément prévu que ces associations peuvent assister ou représenter un locataire devant le tribunal d'instance en cas de litige portant sur le respect des caractéristiques de décence de son logement (loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, art. 24-1 modifié).

L'article 5 de la loi du 1^er septembre 1948 sur les baux et loyers limite le bénéfice du droit au maintien dans les lieux en cas d'abandon ou de décès du locataire ou de l'occupant de bonne foi, au conjoint et, lorsqu'ils vivaient effectivement avec lui depuis plus de un an, aux ascendants, aux personnes handicapées titulaires d'une pension de grand invalide de guerre ou d'une rente d'invalidité correspondant à une incapacité d'au moins 80 %, ainsi que, jusqu'à leur majorité, aux enfants mineurs.

Dans un arrêt du 23 juin 1998, la Cour de cassation a jugé que ces dispositions doivent être conjuguées avec celles de l'article 1742 du code civil, qui précise quant à lui que « le contrat de louage n'est point résolu par la mort du bailleur ni par celle du preneur ». Selon la Haute Juridiction, cet article fixe ainsi les principes généraux du droit des héritiers en cas de bail en cours et doit prévaloir sur les dispositions de l'article 5 de la loi de 1948.

C'est ainsi que, dans une affaire relative à un bail d'habitation régi par la loi de 1948, elle a jugé que le bail pouvait se transmettre à l'héritier du preneur décédé - en l'espèce un descendant majeur - bien qu'il n'appartienne pas aux catégories de personnes que l'article 5 précité a entendu protéger en leur accordant le droit au maintien dans les lieux.

« Cette jurisprudence [appelait] une clarification législative pour permettre un retour progressif du parc locatif soumis à la loi de 1948 dans le droit commun et éviter que les héritiers descendants majeurs puissent reprendre à leur compte le bail », a expliqué le sénateur (UMP) Dominique Braye. C'est pourquoi la loi ENL modifie l'article 5 de la loi de 1948 pour, en cas de décès ou d'abandon du domicile par le locataire, « limiter aux seules catégories définies par cette disposition le bénéfice du droit au maintien dans les lieux et ne pas permettre une interprétation jurisprudentielle contraire à cette règle » (Rap. Sén. n° 81, Braye, novembre 2005, page 143).

La loi ajoute au passage parmi les catégories de personnes protégées le partenaire lié au preneur par un pacte civil de solidarité.

Surendettement (art. 78)

Les dépenses d'électricité, de gaz et d'eau sont désormais prises en compte dans le traitement des situations de surendettement des débiteurs de bonne foi (code de la consommation, art. L. 331-2 modifié). Elles s'ajoutent aux dépenses de logement, de nourriture et de scolarité pour la détermination, par la commission de surendettement, du « reste à vivre », cette somme laissée à la disposition du débiteur pour lui permettre de faire face aux charges de la vie courante. Pour mémoire, le « reste à vivre » est déterminé par rapport au barème de saisie des rémunérations et ne peut jamais être inférieur au montant du revenu minimum d'insertion pour une personne seule, quel que soit le nombre de personnes à charge (soit 433,06 € par mois pour 2006).

Lutte contre les logements vacants (art. 46 et 47)

La loi ENL institue une déduction temporaire de 30 % sur les revenus bruts perçus par les propriétaires de logements ayant donné lieu au versement de la taxe sur les logements vacants au titre de l'année qui précède la conclusion d'un bail, si ce dernier est conclu entre le 1^er janvier 2006 et le 31 décembre 2007 (code général des impôts [CGI], art. 31 I modifié). La déduction s'applique aux revenus perçus à compter de la conclusion du bail et les 2 années suivantes. Autre mesure : les communes autres que celles sur le territoire desquelles la taxe sur les logements vacants s'applique (13) peuvent dorénavant assujettir les logements vacants depuis plus de 5 ans au 1^er janvier de l'imposition à la taxe d'habitation pour la part communale et celle revenant aux EPCI (CGI, art. 1407 bis nouveau).

Vente des terrains de l'Etat (art. 1)

Pour lutter contre la pénurie de foncier, la loi ENL autorise l'Etat à procéder à l'aliénation de terrains de son domaine privé à un prix inférieur à leur valeur vénale lorsque ces terrains sont destinés à la réalisation de programmes de construction comportant des logements sociaux, mais aussi désormais des structures d'hébergement d'urgence ou des aires permanentes d'accueil des gens du voyage (code général de la propriété des personnes publiques, art. L. 3211-7 modifié).

Fonds de solidarité logement (art 66)

Le président du conseil général peut dorénavant, par délégation du conseil général, être chargé de prendre toute décision relative au fonds de solidarité pour le logement, notamment en matière d'aides, de prêts, de remises de dettes et d'abandons de créances (code général des collectivités territoriales, art. L 3221-12-1 nouveau).

Gens du voyage (art. 89)

La loi prévoit que, pour le financement des aires de grands passages, « destinées à répondre aux besoins de déplacement des gens du voyage en grands groupes à l'occasion des rassemblements traditionnels ou occasionnels, avant et après ces rassemblements », le préfet peut, après avis de la commission consultative départementale, faire application d'un taux maximal de subvention de 100 % (au lieu de 70 % pour les autres catégories d'aires) du montant des dépenses engagées dans un délai de 2 ans suivant la publication du schéma départemental d'accueil des gens du voyage, dans la limite d'un plafond qui sera fixé par décret. La région, le département et les caisses d'allocations familiales peuvent toujours accorder des subventions complémentaires pour la réalisation de ces aires d'accueil (loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000, art. 4 modifié).

Déclaration de mise en location (art. 48)

Aux cours des discussions parlementaires, les sénateurs ont proposé la mise en place, à titre expérimental, d'une protection supplémentaire contre la location de logements indignes sous la forme d'un « permis de louer ». Devant, notamment, l'avis défavorable rendu par le délégué général de la Fondation Abbé-Pierre et le président de l'Agence nationale de l'habitat (14) - avis que le ministre du Logement avait sollicité -, le dispositif a finalement été remplacé par un système de « déclaration de mise en location ». La loi l'instaure plus précisément à titre expérimental pour une durée de 5 ans. Concrètement, les communes de plus de 50 000 habitants (ainsi que, sous certaines conditions, les EPCI) volontaires pour participer à l'expérimentation peuvent dorénavant imposer l'obligation de déclarer une mise en location aux bailleurs de logements de plus de 30 ans soumis aux obligations légales de décence.

Habitat insalubre (art. 44)

Un volet de la loi ENL est consacré à la lutte contre l'habitat insalubre. Le texte ratifie notamment l'ordonnance du 15 décembre 2005 relative à la lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux (15). Diverses dispositions portant sur ce même thème et émanant de différents codes sont par ailleurs réécrites, dans un souci d'harmonisation rédactionnelle ou de clarification. C'est ainsi que le régime juridique et financier des mesures effectuées d'office par l'autorité publique sur les immeubles déclarés insalubres, en cas de défaillance des propriétaires, est modifié. La rédaction résultant de l'ordonnance ne précisait pas l'autorité administrative compétente en la matière. Il est dorénavant prévu expressément qu'il revient au maire d'agir au nom de l'Etat pour les réaliser. A défaut, cette tâche incombera au préfet. Autre exemple de disposition « retouchée » : celle qui interdit l'expulsion d'occupants restés dans des locaux insalubres au-delà de la date d'effet de l'interdiction définitive d'habiter, si aucun relogement ne leur a été proposé. « D'autres motifs d'expulsion, tels que les troubles de voisinage, peuvent être légitimement soulevés devant le juge », explique la circulaire du 11 septembre 2006. Ainsi, pour permettre une expulsion dans ce cas de figure, est-il ajouté la mention « de ce fait » : « les occupants qui sont demeurés dans les lieux faute d'avoir reçu une offre de relogement [...] sont des occupants de bonne foi qui ne peuvent être expulsés de ce fait ».