Le nouveau régime d'accueil des mineurs hors du domicile parental

Initiée par une ordonnance du 1^er septembre 2005 (1), la réforme du régime de protection des mineurs accueillis hors du domicile parental à l'occasion notamment des vacances scolaires, des congés professionnels ou des loisirs va pouvoir entrer en vigueur avec la parution cet été au Journal officiel d'un décret qui, à l'exception de ses dispositions relatives à la déclaration préalable des structures d'accueil, s'applique à partir du 1^er septembre. Des arrêtés doivent toutefois encore préciser le dispositif qui concerne les mineurs « dès leur inscription dans un établissement scolaire ». Une expression qui, selon le rapport annexé à l'ordonnance du 1^er septembre 2005, vise les mineurs « dès leur scolarisation sans pour autant exclure les jeunes sortis du système scolaire après 16 ans ».

Auparavant, la partie législative du code de l'action sociale et des familles visait l'ensemble des « mineurs accueillis hors du domicile parental à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels et des loisirs ». Mais sa partie réglementaire restreignait ce champ à 3 catégories de prestations : placements de vacances, centres de vacances et centres de loisirs. Pour clarifier ce dispositif, l'ordonnance du 1^er septembre 2005 dispose que sont sous la protection du représentant de l'Etat dans le département les accueils collectifs à caractère éducatif se déroulant, hors du domicile parental, pendant les vacances scolaires, les congés professionnels ou les temps de loisirs, à l'exclusion des activités organisées par les établissements d'enseignement scolaire. Le décret du 26 juillet 2006 donne une définition précise des structures d'accueil concernées, définition qui s'accompagne d'un changement de terminologie puisque le mot « centre » n'est plus utilisé. Ainsi, par exemple, le terme « centre de vacances » est remplacé par « séjour de vacances », celui de « centre de loisirs » par « accueil de loisirs ».

Sont donc visés les accueils organisés par toute personne morale, tout groupement de fait ou par une personne physique si cette dernière perçoit une rétribution. Ils sont répartis en deux catégories : les accueils avec hébergement ou sans.

Les accueils avec hébergement comprennent :

le séjour de vacances d'au moins 7 mineurs, dès lors que la durée de leur hébergement est supérieure à 3 nuits consécutives ;

le séjour court d'au moins 7 mineurs, en dehors d'une famille, pour une durée d'hébergement de une à 3 nuits ;

le séjour spécifique avec hébergement d'au moins 7 mineurs, âgés de 6 ans ou plus, dès lors qu'il est organisé par des personnes morales dont l'objet essentiel est le développement d'activités particulières. Un arrêté doit préciser la liste de ces personnes et de ces activités ;

le séjour de vacances de 2 à 6 mineurs dans une famille, dès lors que la durée de leur hébergement est au moins égale à 4 nuits consécutives. Lorsque ce type de séjour est organisé par une personne morale dans plusieurs familles, les conditions d'effectif minimal ne sont pas prises en compte.

Les accueils sans hébergement comprennent :

l'accueil de loisirs de 7 à 300 mineurs, en dehors d'une famille, pendant au moins 14 jours consécutifs ou non au cours d'une même année sur le temps extra-scolaire ou périscolaire pour une durée minimale de 2 heures par journée de fonctionnement. Il se caractérise par une fréquentation régulière des mineurs inscrits auxquels il offre une diversité d'activités ;

l'accueil de jeunes de 7 à 40 mineurs, âgés de 14 ans ou plus, en dehors d'une famille, pendant au moins 14 jours consécutifs ou non au cours d'une même année et répondant à un besoin social particulier explicité dans le projet éducatif de la structure ;

l'accueil de scoutisme d'au moins 7 mineurs, avec et sans hébergement, organisé par une association agréée par le ministre chargé de la jeunesse.

A noter : les règles d'équivalence entre diplômes français et diplômes étrangers nécessaires pour exercer les fonctions d'animation et de direction d'accueils de mineurs sont inchangées.

Désormais, les fonctions d'animation en séjours de vacances et en accueils de loisirs sont exercées :

par les titulaires du brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur ou d'un diplôme, titre ou certificat de qualification figurant sur une liste, fixée par arrêté, pouvant tenir compte de la durée de l'accueil, du nombre et de l'âge des mineurs ;

par les personnes qui, dans le cadre de la préparation du brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur ou de l'un des diplômes ou titres figurant sur la même liste, effectuent un stage pratique ou une période de formation ;

et, ce qui est nouveau, par les agents de la fonction publique relevant des corps ou des cadres d'emploi dont la liste est fixée par arrêté, dans le cadre de leurs missions.

Comme auparavant, à titre subsidiaire, ces fonctions peuvent aussi être exercées par d'autres personnes.

Le nombre des personnes relevant de la première ou de la troisième catégorie ne peut être inférieur à la moitié de l'effectif requis. Celui des personnes « autres » ne peut excéder 20 % dudit effectif ou, désormais, une personne lorsque cet effectif est de 3 ou 4.

Les fonctions de direction des séjours de vacances et des accueils de loisirs sont exercées :

par les personnes titulaires du brevet d'aptitude aux fonctions de directeur ou d'un diplôme, titre ou certificat de qualification figurant sur une liste fixée par arrêté ;

par les personnes qui, dans le cadre de la préparation du brevet d'aptitude aux fonctions de directeur ou de l'un des diplômes ou titres figurant sur la même liste, effectuent un stage pratique ou une période de formation ;

et, ce qui est nouveau, par les agents de la fonction publique relevant des corps ou des cadres d'emploi dont la liste est fixée par arrêté, dans le cadre de leurs missions.

Toutefois, à titre exceptionnel, il est dorénavant prévu que, pour satisfaire un besoin auquel il ne peut être répondu par ailleurs et durant une période limitée, le représentant de l'Etat dans le département du domicile de l'organisateur peut aménager les conditions d'exercice de ces fonctions, selon des dispositions fixées par arrêté et tenant compte de la durée de l'accueil, du nombre et de l'âge des mineurs.

Dans les accueils de loisirs organisés pour un nombre de mineurs et une durée supérieure à des seuils qui seront fixés par arrêté, les fonctions de direction sont réservées aux personnes répondant à certaines exigences de qualification professionnelle dont la liste doit elle aussi être définie par arrêté (2).

L'effectif minimal des personnes exerçant des fonctions d'animation en séjour de vacances et en accueil de loisirs est de 1 animateur pour 8 mineurs de moins de 6 ans ou pour 12 mineurs de 6 ans ou plus.

En accueil de loisirs, lorsque le nombre de mineurs ou la durée de l'accueil sont inférieurs à un seuil fixé par arrêté, le directeur peut être inclus dans l'effectif des personnes exerçant des fonctions d'animation. Pour l'encadrement des enfants scolarisés pendant les heures qui précèdent et suivent la classe, l'effectif minimal est fixé à 1 animateur pour 10 mineurs de moins de 6 ans ou pour 14 mineurs de 6 ans ou plus.

En séjour de vacances, l'effectif de l'encadrement ne peut être inférieur à 2 personnes. Lorsque le nombre de mineurs dépasse 100, le directeur doit être assisté d'un ou de plusieurs adjoints qui satisfont aux conditions de qualification requises (voir ci-dessus), à raison d'un adjoint supplémentaire par tranche de 50 mineurs au-delà de 100. En outre, lorsque les mineurs accueillis sont âgés de 14 ans ou plus et que leur nombre est inférieur à un seuil prévu par arrêté, le directeur peut être inclus dans l'effectif des personnes exerçant des fonctions d'animation.

En séjour spécifique, une personne majeure est désignée par l'organisateur comme directeur du séjour. L'effectif de l'encadrement ne peut être inférieur à 2 personnes, sauf dispositions contraires fixées par arrêté. Les conditions de qualification et le taux de l'encadrement sont ceux prévus par les normes ou la réglementation relatives à l'activité principale du séjour.

En séjour court, une personne majeure s'assure des conditions d'hygiène et de sécurité dans lesquelles l'hébergement se déroule. L'effectif de l'encadrement ne peut être inférieur à 2 personnes. Les conditions de qualification et d'effectifs d'encadrement relatives aux séjours de vacances et aux accueils de loisirs ne sont pas requises sauf lorsque ces séjours représentent un élément accessoire d'un accueil sans hébergement et qu'ils s'adressent aux mêmes mineurs dans le cadre du même projet éducatif.

En accueil de jeunes, les conditions d'encadrement sont définies par convention entre l'organisateur et le représentant de l'Etat dans le département pour répondre aux besoins identifiés. L'organisateur désigne un animateur qualifié comme référent de cet accueil ou, lorsque l'action se déroule sur plusieurs sites, un directeur qualifié qui coordonne l'action de référents locaux.

En accueil de scoutisme, les dispositions relatives aux séjours de vacances et aux accueils de loisirs s'appliquent. L'effectif d'encadrement peut être modifié par arrêté en fonction du public accueilli.

Il est précisé que les personnes prenant part ponctuellement à l'encadrement ne sont pas comprises dans les effectifs minima qui viennent d'être mentionnés pour les différents types d'accueil de mineurs.

Comme auparavant, toute personne organisant l'accueil en France de mineurs doit en faire préalablement la déclaration au représentant de l'Etat dans le département. Nouveauté apportée par le décret : désormais, toute personne établie en France et organisant à l'étranger un accueil avec hébergement doit aussi en faire préalablement la déclaration au représentant de l'Etat dans le département du lieu de son domicile ou de son siège social. Rappelons en outre que les personnes établies dans un autre Etat membre de l'Union européenne ou dans un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen organisant sur le territoire de l'un de ces Etats l'accueil de mineurs de nationalité française ou résidant habituellement en France peuvent aussi effectuer une déclaration.

Le décret précise que, dans tous les cas, les déclarations faites à titre obligatoire ou facultatif par les personnes organisant l'accueil de mineurs comprennent, notamment, des informations relatives aux organisateurs, aux modalités d'accueil, au public accueilli, aux personnes concourant à l'accueil, aux obligations relatives au projet éducatif, au contrat d'assurance et aux locaux. Un arrêté doit préciser le contenu de ces déclarations et leurs modalités d'envoi ou de dépôt.

En outre, conformément aux aménagements apportés par l'ordonnance du 1^er septembre 2005, est ajoutée une disposition selon laquelle toute personne assurant la gestion de locaux hébergeant des mineurs doit aussi en faire préalablement la déclaration au représentant de l'Etat dans le département de leur implantation. Cette déclaration comprend, notamment, des informations relatives à l'exploitant des locaux, aux locaux et au public hébergé. Le contenu et les modalités de cette déclaration seront précisées par arrêté.

Contrairement aux autres dispositions du décret qui sont applicables à compter du 1^er septembre 2006, celles relatives à la déclaration des accueils de mineurs et des locaux hébergeant ces derniers entreront en vigueur à compter de la publication des 2 arrêtés qui doivent préciser le contenu de cette déclaration.

Les dispositions du code de l'action sociale et des familles relatives aux règles d'hygiène et de sécurité que doivent respecter les accueils de mineurs sont en partie réécrites pour tenir compte de la nouvelle distinction opérée par le décret entre accueil avec hébergement ou sans. Voici les points modifiés par le décret.

Tous les accueils de mineurs doivent disposer de lieux d'activités adaptés aux conditions climatiques. En matière de restauration, ils doivent respecter les conditions d'hygiène conformes à la réglementation en vigueur. Par ailleurs, le registre mentionnant les soins donnés aux mineurs doit toujours être tenu mais la règle selon laquelle cette obligation revenait au directeur de l'accueil a été supprimée.

Le décret ajoute que l'hébergement des personnes qui assurent la direction ou l'animation des accueils avec hébergement doit permettre les meilleures conditions de sécurité des mineurs. Ces accueils doivent en outre disposer d'un lieu permettant d'isoler les malades.

En séjours de vacances et en accueils de loisirs, les conditions d'encadrement et de pratique des activités physiques peuvent être aménagées selon les risques encourus, en tenant compte du lieu de déroulement de l'activité et, le cas échéant, du niveau de pratique et de l'âge des mineurs. Un arrêté doit préciser les modalités d'application de ces dispositions. Elles ne s'appliquent qu'aux seules personnes faisant partie de l'effectif de l'encadrement préalablement déclaré de ces types d'accueil. Dans les autres cas, les conditions d'encadrement et de pratique relèvent des dispositions L. 363-1 à L. 363-3 du code de l'éducation qui réglementent les conditions d'accès à l'exercice professionnel des fonctions d'encadrement, d'animation et d'enseignement des activités physiques et sportives.

L'ordonnance du 1^er septembre 2005 traite un certain nombre de points que le décret du 26 juillet 2006 ne vient pas préciser ou compléter.

Déclaration préalable et contrôle. Le préfet de département n'a plus à délivrer de récépissé à la déclaration préalable de la structure d'accueil et « l'absence de projet éducatif » ne constitue plus un motif d'opposition de l'autorité administrative à l'organisation de cette activité.

Aides publiques. L'octroi des aides publiques n'est plus conditionné au respect de la réglementation sur les accueils de mineurs. Explications du rapport annexé à l'ordonnance : si cette condition était nécessaire, elle n'était pas suffisante, chaque financeur étant libre d'aider, au cas par cas, les accueils en fonction du projet de l'organisateur. Inversement, l'absence de récépissé de déclaration pouvait entraîner le refus de subvention alors même que certains séjours, tout en étant parfaitement légaux, ne pouvaient être déclarés en raison des conditions de durée et d'effectif prévues. La suppression de cette règle a donc permis de lever ces ambiguïtés.

Interdictions d'exercer. A la liste des infractions fixée par le code de l'action sociale et des familles auxquelles sont attachées des incapacités professionnelles qui emportent de plein droit interdiction d'exercer des fonctions relatives à des accueils de mineurs ont été ajoutées les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne. En outre, cette même incapacité professionnelle est désormais attachée aux condamnations prononcées à l'étranger au titre de ces mêmes infractions. Enfin, le fait d'exercer des fonctions à quelque titre que ce soit en vue de l'accueil de mineurs ou d'exploiter des locaux accueillant des mineurs malgré les incapacités est dorénavant puni de 2 ans d'emprisonnement et de 30 000 € (au lieu de un an et 15 000 € ).

Par ailleurs, les pouvoirs de police du préfet sont étendus. Celui-ci peut en effet empêcher préventivement la participation d'une personne présentant des risques pour les mineurs sans attendre qu'elle soit intervenue dans l'un de ces accueils (contrairement aux anciennes dispositions qui visent uniquement les personnes « dont le maintien en activité présenterait des risques... »). La possibilité d'interdire d'exercer des fonctions relatives à l'accueil de mineurs est de plus complétée par celle d'interdire à une personne physique d'organiser l'un de ces accueils.

Depuis l'ordonnance du 1^er septembre 2005, le préfet de département peut, de manière totale ou partielle, interdire ou interrompre un accueil avant son ouverture, ainsi que prononcer la fermeture temporaire ou définitive des locaux dans lesquels il se déroule, dans le cas où la ou les personnes qui exercent une responsabilité dans l'accueil ou les exploitants des locaux n'ont pas répondu à son injonction de mettre fin à certains manquements (notamment en matière de santé et de sécurité des mineurs). Le préfet peut aussi adresser à la personne morale qui organise l'accueil les injonctions nécessaires pour mettre fin aux manquements constatés. S'il n'a pas été mis un terme aux dysfonctionnements à l'issue du délai accordé, le préfet peut prononcer à l'encontre de la personne morale l'interdiction temporaire ou définitive d'organiser l'accueil de mineurs.

Pour tenir compte de ces nouvelles règles, le décret du 26 juillet 2006 actualise les dispositions réglementaires du code de l'action sociale et des familles relatives à la notification des injonctions du préfet et de ses décisions d'interdiction ou d'interruption de l'accueil des mineurs ou de fermeture temporaire ou définitive des locaux.

Pour mémoire, le projet éducatif de la structure accueillant les mineurs est élaboré par la personne physique ou morale organisant l'accueil. Il prend en compte, dans l'organisation de la vie collective et lors des pratiques des diverses activités, les besoins psychologiques et physiologiques des mineurs. Le décret indique que, sauf lorsqu'il s'agit de séjours de vacances dans une famille de 2 à 6 mineurs, la personne qui assure la direction d'un accueil met en oeuvre le projet éducatif dans les conditions qu'elle définit dans un document élaboré en concertation avec les professionnels qui assurent l'animation. Et il est désormais prévu que la personne physique ou morale organisant l'accueil est tenue de s'assurer de la mise en oeuvre de cette règle

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