La délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) précise et complète, dans une instruction prenant la forme d'un « questions-réponses », sa circulaire du 5 septembre 2005 relative à la réforme du suivi de la recherche d'emploi qui a introduit une gradation des sanctions encourues par les demandeurs d'emploi en fonction de la nature et du nombre de manquements à leurs obligations (1).
La DGEFP revient en particulier sur la décision de réduction ou de suppression du revenu de remplacement. En premier lieu, elle indique qu'un avertissement (2) antérieur au décret du 2 août 2005 qui a instauré la réforme ne peut pas être pris en compte comme premier manquement, mais peut constituer un élément pour apprécier la durée de la sanction, dans le cadre du dossier soumis à la commission tripartite Etat-ANPE-Unedic (3). Les manquements antérieurs à ce décret, en revanche, peuvent être pris en compte car, explique l'administration, ce texte instaure des « sanctions plus douces » que celles qui existaient auparavant. La répétition, par ailleurs, est constituée dès lors que le second manquement est postérieur à l'entrée en vigueur du nouveau dispositif, soit le 6 août 2006. A noter encore qu'un manquement antérieur est « théoriquement » soumis à la prescription trentenaire de droit commun, en l'absence de règles spéciales. Toutefois, l'administration considère que l'ancienneté du précédent manquement (cinq ans, comme en droit pénal) « peut avoir une influence pour la fixation de la durée » de la sanction.
Comment qualifier un manquement répété ? C'est un autre des points éclairés par la DGEFP, qui précise que cette opération se fait selon deux critères. En premier lieu, la répétition s'apprécie au sein d'un même groupe de motifs. Ainsi, par exemple, un refus d'emploi faisant suite à un refus de formation est considéré comme un manquement répété, ce qui n'est pas le cas d'un refus de formation suivant une absence à une convocation. L'appréciation d'un manquement sanctionnable, en second lieu, est propre à chaque autorité, ce qui emporte deux conséquences : le directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP) doit respecter l'échelle progressive des manquements, même si l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) a déjà constaté un nombre important de manquements. Ceux constatés et ayant fait l'objet d'une radiation par l'ANPE ne doivent pas être pris en compte par le DDTEFP pour qualifier un manquement répété, mais peuvent servir de critère d'appréciation pour fixer la durée de la sanction.
L'administration précise en outre que la simple constatation, lors d'un entretien, de plusieurs manquements appartenant à une même catégorie de motifs ne permet pas de considérer que l'on se situe déjà au stade du manquement répété. La répétition suppose en effet, comme en droit pénal, une sanction déjà prononcée antérieurement. Toutefois, cette constatation permet d'apprécier quelle doit être la durée de la réduction ou de la suppression de l'allocation. Qu'en est-il en cas de constatation de plusieurs manquements relevant de catégories différentes ? La décision administrative doit bien préciser cette appartenance à des catégories différentes. « Ainsi la répétition pourra être constatée par la suite, précise la DGEFP, quelle que soit la catégorie du manquement. » Il doit par ailleurs être appliqué la sanction la plus lourde au demandeur d'emploi fautif. Par exemple, s'agissant d'un chômeur refusant dans le même mois une proposition de formation (manquement du premier groupe) et ne se rendant pas à une convocation de l'ANPE (deuxième groupe), deux sanctions sont envisageables : le refus de formation est passible d'une réduction de 20 % de son allocation, l'absence à convocation peut, elle, entraîner une suppression dudit revenu de deux mois. En l'espèce, c'est cette dernière sanction qui doit être appliquée. Par la suite, en cas de refus d'un emploi compatible avec sa spécialité (motif du premier groupe), par exemple, l'intéressé pourra faire l'objet d'une sanction pour manquements répétés.
Toujours s'agissant de la notion de « manquement », l'administration précise comment doit s'appliquer le principe de « gradation des sanctions ». Le degré de la sanction - réduction des allocations de 20 %, de 50 %, suppression temporaire puis définitive - est déterminé en fonction du type de manquement et de son caractère répété. L'appréciation de la durée de la sanction doit, quant à elle, s'effectuer à l'aune d'autres critères : la gravité au sein du même type de manquement, les circonstances et la situation de la personne.
Parmi les autres précisions apportées par la l'instruction :
la commission tripartite « peut exceptionnellement être convoquée même en l'absence d'une demande expresse du demandeur d'emploi dans les cas posant des questions délicates d'appréciation lorsque la sanction envisagée est supérieure à deux mois ». De même, le DDTEFP peut saisir cette commission si une demande de saisine « ressort implicitement de la lettre du demandeur d'emploi » ;
la date d'effet d'une décision de réduction du montant des allocations prise par le DDTEFP intervenant à la suite d'un signalement opéré par l'ANPE après radiation est la date de la décision de radiation de l'ANPE. Toutefois, la personne sanctionnée devant être inscrite sur la liste des demandeurs d'emploi pour pouvoir percevoir le revenu de remplacement même minoré, l'ANPE doit retirer sa décision de radiation et « l'Assedic devra alors opérer une régularisation entre les droits recouvrés par le demandeur du fait du retrait de la décision de l'ANPE et la réduction décidée par le DDTEFP ».
(2) « L'avertissement n'a été qu'une pratique administrative sans base textuelle », explique la DGEFP.
(3) Commission que le demandeur d'emploi peut saisir s'il conteste une décision d'intention de réduction ou de suppression d'allocations.