Face aux inquiétudes des réseaux associatifs du secteur, les ministres de l'Emploi et des Finances avaient, par lettre de mission du 13 décembre 2005, chargé les inspections générales des affaires sociales et des finances d'évaluer la situation économique des ateliers et chantiers d'insertion (ACI) et l'impact des dispositions du plan de cohésion sociale sur leur fonctionnement. Leur rapport, très critique et non encore rendu public, a été remis le 29 juin aux membres du conseil national de l'insertion par l'activité économique, en présence de Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale.
Le document fait d'abord état de la fragilité financière des ACI (2 300 en 2004 employant 32 300 salariés en insertion), qui accueillent un public très éloigné de l'emploi, sont de forme généralement associative et tirent très peu de ressources de la commercialisation (13,4 % en moyenne). Les frais de personnel représentent 75 à 80 % de leurs dépenses. « Quand on ne dégage année après année que 1 % ou 3 % (dans les bonnes hypothèses) de résultats d'exploitation, il est particulièrement difficile de faire face immédiatement à la variation subite d'un poste représentant 80 % des recettes d'exploitation, comme celui des subventions », constate le rapport. Or justement, le coût résiduel des nouveaux contrats aidés pour les employeurs s'est avéré supérieur à celui des anciens dispositifs. Les règles d'activation du revenu minimum d'insertion ont par ailleurs freiné l'implication des départements dans le financement des contrats d'avenir tandis que l'Etat s'est désengagé du financement de la formation professionnelle des contrats aidés du secteur non marchand. La loi a de surcroît reconnu le droit des salariés en insertion à bénéficier des conventions collectives des structures.
Si la santé financière des ACI a été plutôt préservée en 2005, notamment grâce à la prise en charge temporaire à 105 % des CAE pour les jeunes et à la création d'une aide à l'accompagnement par le plan de cohésion sociale, « au début 2006, [leurs] perspectives de financement pour le nouvel exercice apparaissaient plus incertaines », pointent les inspecteurs. « Cette inquiétude s'est traduite très concrètement par une diminution conséquente (moins 15 %) du nombre de contrats aidés, signés ou renouvelés par les ACI en 2005. » Tout cela en dépit de crédits non négligeables consentis par la loi de cohésion sociale : 500 millions d'euros en 2006, dont 100 millions payés par les départements au titre du contrat d'avenir, auxquels s'ajoutent 250 millions d'euros de subventions des collectivités locales (le financement public représente 13 900 à 15 350 € par ETP).
Malgré cet effort important, seuls 10 % des salariés accueillis trouvent un emploi en contrat à durée indéterminée ou à durée déterminée de plus de six mois, 20 % s'orientent vers d'autres formes d'emplois précaires ou la formation et 60 à 70 % se retrouvent au chômage ou « disparaissent » du paysage. La mission a estimé qu'« une partie de cette inefficacité globale tenait aux modalités de pilotage du dispositif », excessivement éclaté en raison de la territorialisation des politiques. Les inspecteurs relèvent plusieurs dysfonctionnements, dont une très grande inégalité géographique de l'offre de places conventionnées au regard de la population des bénéficiaires du RMI. Les directives et les moyens donnés aux directions du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle conduisent plus souvent « à une gestion quantitative du dispositif qu'ils n'impulsent une véritable stratégie ». L'ANPE, quant à elle, « apparaît très en retrait dans le suivi et l'aide apportée aux publics accueillis dans les ACI et l'évaluation des performances des différents chantiers ». Le financement et l'activité des structures sont, en outre, de plus en plus dépendants des départements, qui eux-mêmes adoptent un « positionnement variable » entraînant des disparités de financement.
Face à toutes ces difficultés, la mission recommande « une réforme substantielle du dispositif de financement des ACI », dont l'objectif serait à la fois de consolider l'outil existant et de reconnaître le statut de salariés des publics accueillis. Mais cette reconnaissance ne peut se faire « en subventionnant à plus de 100 % la rémunération brute de ce travail », l'enjeu étant au contraire de « sortir progressivement d'une logique encore trop souvent assistantielle ou occupationnelle du dispositif actuel ». Dans cette perspective, le rapport propose, pour les ACI qui le souhaitent (les autres pourraient toujours utiliser les contrats aidés dans le cadre du droit commun, sans bénéficier des dispositifs spécifiques pour les ACI), d'abandonner les modalités actuelles de financement par les contrats aidés du secteur non marchand, en finançant non pas la masse salariale mais la prestation d'insertion assurée par les structures. Ce qui se traduirait par le financement de postes d'insertion à temps plein (pour un montant minimal supérieur de 34 % à celui accordé aux entreprises d'insertion) dans une fourchette allant de 13 000 à 16 000 € . Cette réforme permettrait, à crédits constants, de moduler l'aide de l'Etat en fonction des caractéristiques des publics accueillis et des taux de réussite atteints dans leur parcours. « Dans un esprit conforme à celui de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) », les crédits de l'Etat seraient en outre alloués en fonction des résultats atteints. La mission propose également de modifier les modalités d'octroi des aides à l'accompagnement par l'Etat, pour diversifier les publics (éviter « le risque d'une sur-représentation des bénéficiaires du RMI ») et améliorer les taux de sortie vers l'emploi.
Au-delà, les rapporteurs préconisent de diversifier le financement de l'activité productive des ACI grâce à deux mesures : la suppression des barrières réglementaires s'opposant au développement de leurs recettes commerciales et le recours accru aux clause d'insertion des marchés publics. Pour sécuriser les parcours professionnels, ils demandent que les régions, les organismes paritaires collecteurs agréés et l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes contribuent au financement de la formation des salariés en insertion - ce qui nécessiterait de trancher la question du champ des conventions collectives applicables aux ACI -, et que l'ANPE se mobilise davantage pour assurer aux salariés en insertion la validation de leurs compétences ou de leur expérience. Le développement d'outils partagés de l'analyse de l'offre avec les collectivités locales et l'ANPE et de suivi du contrôle des performances des ACI s'avèrent en outre indispensables, estiment les rapporteurs, pour mettre en place une stratégie coordonnée afin de corriger l'inégalité de l'offre sur le territoire et son inadaptation à certains publics.