LA LOI POUR LE RETOUR À L'EMPLOI DES BÉNÉFICIAIRES DE MINIMA SOCIAUX : DISPOSITIONS DIVERSES Contrats aidés - RMI - Fraude aux minima et aux allocations de chômage

(Loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 et décision du Conseil constitutionnel n° 2006-534 DC du 16 mars 2006, J.O. du 24-03-06)

Initialement prévue pour réformer les mécanismes d'incitation à la reprise d'un emploi par les bénéficiaires de minima sociaux (1), la loi du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux s'est progressivement enrichie au cours des débats parlementaires.

Dans le sillage de la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (2), députés et sénateurs ont ainsi apporté de nouveaux aménagements à certains contrats aidés, plus particulièrement au contrat d'avenir et au contrat insertion-revenu minimum d'activité.

Le texte qu'ils ont voté comporte également nombre de dispositions concernant le revenu minimum d'insertion, notamment sur l'accès des ressortissants européens àl'allocation et le mécanisme de récupération sur succession.

Enfin, les parlementaires ont ajouté un volet consacréà la fraude aux revenus d'assistance et aux allocations de chômage.

A noter : la loi permet en outre au gouvernement d'instituer par ordonnance, à titre expérimental et dans certains bassins d'emploi, le contrat de transition professionnelle (3). Un nouveau dispositif d'aide aux salariés licenciés pour motif économique sur lequel les ASH reviendront dans un prochain dossier.

La loi du 23 mars 2006 modifie le régime de certains contrats aidés, créés ou rénovés par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005. Au premier chef, celui du contrat d'avenir et du contrat insertion-revenu minimum d'activité, deux dispositifs déjà réformés par la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne. L'objectif étant le même : accélérer la montée en charge de ces contrats qui, a rappelé le rapporteur (RDSE) de la loi au Sénat, Bernard Seillier, « n'ont rencontré jusqu'ici qu'un succès mitigé », ce qui suppose de « mieux les adapter aux besoins des employeurs comme à ceux de leurs bénéficiaires » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier).

Jusqu'à présent, pour pouvoir signer un contrat insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA), un bénéficiaire du revenu minimum d'insertion (RMI), de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), de l'allocation de parent isolé (API) ou de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) devait justifier d'une durée minimale de perception de l'un de ces minima, fixée à 6 mois (4). Cette condition est supprimée par la loi du 23 mars 2006 (C. trav., art. L.322-4-15-3, al. 2 modifié).

A l'origine, rappelle le rapporteur Bernard Seillier, ce critère visait à éviter que des titulaires de minima sociaux « ne soient orientés trop rapidement vers des contrats aidés, alors que leur niveau de qualification leur permettrait d'occuper un emploi marchand classique, et que les employeurs ne profitent ainsi indûment de ce système d'aide. » Une crainte qui ne s'est pas vérifiée car, explique le sénateur de l'Aveyron, « les collectivités qui mettent en œuvre le CI-RMA [...] sont à même d'apprécier si un candidat a besoin de signer un contrat aidé très rapidement ou si sa situation lui permet de s'orienter vers une recherche d'emploi classique ». En définitive, « ces restrictions, estime-t-il, ont surtout constitué un frein à la réinsertion sociale et professionnelle des titulaires de minima sociaux » (Rap. Sén. n°161, janvier 2006, Seillier).

Jusqu'à présent, le CI-RMA, qui peut être àtemps plein ou à temps partiel, était obligatoirement :

 un contrat de travail à durée déterminée (CDD) conclu en application de l'article L.122-2 du code du travail, qui autorise la signature de CDD pour favoriser l'embauche de certaines catégories de demandeurs d'emploi ou lorsque l'employeur s'engage à assurer un complément de formation professionnelle au salarié ;

 ou un contrat de travail temporaire.

Avec la loi du 23 mars 2006, il peut également prendre la forme d'un contrat de travail à durée indéterminée (CDI) (code du travail [C. trav.], L.322-4-15-4, al. 1 modifié).

A noter : la disposition du code du travail fixantà un mois la durée de la période d'essai pour les salariés en CI-RMA, sauf si une convention collective prévoit une durée moindre, ne s'applique pas à ceux recrutés en CDI (C. trav., art. L. 322-4-15-4, al. 9 modifié).

Les modalités de non-prise en compte des salariés sous CI-RMA dans le calcul de l'effectif de l'entreprise sont adaptées à la création d'un CI-RMA à durée indéterminée. Il en est de même de celles du versement de l'aide octroyée aux employeurs signataires d'un tel contrat.

Le franchissement de certains seuils d'effectifs a des conséquences financières non négligeables pour l'entreprise et peut, de ce fait, constituer un frein àl'embauche. Ainsi, par exemple, c'est à compter de l'embauche du dixième salarié que l'employeur doit contribuer au financement de la formation professionnelle, des transports en commun ou encore du Fonds national d'aide au logement. L'élection de représentants du personnel est obligatoire dans les entreprises qui emploient au moins 11 salariés, celle du comité d'entreprise et la constitution du comitéd'hygiène, de sécurité et des conditions de travail le sont à partir de 50 salariés. La création de ces institutions s'accompagne de coûts de fonctionnement qui pèsent sur l'entreprise (versement au comité d'entreprise d'un budget de fonctionnement et, le cas échéant, d'un autre destiné au financement des activités sociales et culturelles, crédits d'heures des représentants du personnel...).

Pour « encourager les chefs d'entreprise àavoir largement recours aux différents contrats aidés » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier), les bénéficiaires de CI-RMA ne sont actuellement pas pris en compte dans le calcul de l'effectif de l'entreprise qui les emploie pour l'application des dispositions législatives et réglementaires qui se réfèrentà une condition d'effectif, pendant la durée du contrat. Une exception est toutefois prévue pour l'application des règles de tarification des risques d'accidents du travail et des maladies professionnelles (C. trav., art. L. 322-4-9) :elle s'explique « par l'importance accordéeà la politique d'amélioration de la santé et de la sécurité au travail » (Rap. Sén. n°161, janvier 2006, Seillier).

La loi pour le retour à l'emploi des bénéficiaires de minima sociaux ne remet pas en cause ce régime dérogatoire. Mais elle prévoit que, quelle que soit la nature du CI-RMA, cette exclusion du décompte des effectifs s'applique dorénavant pendant la durée de la convention - et non plus pendant toute la durée du contrat- conclue entre l'employeur et la collectivité débitrice de la prestation, qui précède obligatoirement la signature du CI-RMA (C. trav., art. L. 322-4-15-1, al. 3 modifié). Convention dont la durée, pour mémoire, ne peut excéder 18 mois (C. trav., art. L. 322-4-15-2, al. 3).

Quelle que soit la nature du CI-RMA, l'aide forfaitaire octroyée aux employeurs - égale au RMI garanti à une personne seule (433,06 € depuis le 1^er janvier 2006) - leur sera désormais versée pendant la seule durée de la convention (18 mois au maximum) (C. trav., art. L. 322-4-15-6, al. 3, I modifié). Alors qu'elle leur était jusqu'àprésent due pendant toute la durée du contrat.

Les structures d'insertion par l'activitééconomique (IAE) bénéficient de diverses aides et exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale afin de les inciter àembaucher.

Le bénéfice de ces aides et exonérations est toutefois subordonné à l'obtention d'un agrément délivré par l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE). Et cela pour chaque embauche, àl'exception de celles réalisées par les associations intermédiaires.

La loi supprime cette procédure d'agrément dans deux cas de figure supplémentaires : lorsque la personne est recrutée en CI-RMA et en cas d'embauche sous contrat d'avenir (C. trav., art. L. 322-4-16, V modifié). Une initiative saluée par le rapporteur (UMP) du texte àl'Assemblée nationale, Laurent Wauquiez : « dans la mesure où, [s'agissant de ces deux dispositifs] , les prescriptions et les publics éligibles ont été clairement définis, l'étape de l'agrément ne fait le plus souvent que repousser la signature de ces contrats, sans permettre aucun travail d'orientation ou de suivi de la personne à ce stade de son parcours » (J.O.A.N. [C.R.] n° 100 du 30-11-05).

Lors de la création du CI-RMA en 2003 et du contrat d'avenir en 2005, le législateur a souhaité éviter que les allocataires du RMI qui acceptent de reprendre une activité professionnelle dans le cadre de ces emplois aidés « ne soient pénalisés par une variation brutale de leurs ressources », a rappelé la commission des affaires sociales du Sénat. Raison pour laquelle il est prévu que les intéressés conservent, en plus de leur salaire, le bénéfice de la part familiarisée du RMI et ce, même si le total de leurs ressources dépasse le plafond normalement admis pour l'attribution de l'allocation. Ainsi, le revenu tiré de l'activité constitue un gain net pour le foyer (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier).

En fin de contrat et en cas d'absence d'embauche définitive par l'employeur, l'intention du législateur était que le RMI soit « rétabli à titre conservatoire dans son montant antérieur au contrat, de façon àéviter le délai de carence inévitable dans l'attente de la révision des droits à l'occasion de la déclaration trimestrielle de ressources suivante » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier). Mais « une malfaçon rédactionnelle », explique Laurent Wauquiez, laisse penser que la loi du 18 décembre 2003 relative àla décentralisation du RMI et créant le CI-RMA « prescrit, dans ce cas de figure, le rétablissement du RMI au seul niveau du RMI d'une personne isolée » (Rap. A.N. n° 2684, novembre 2005, Wauquiez). Soit 433,06 € par mois depuis le 1^er janvier 2006 .

Avec la loi du 23 mars 2006, députés et sénateurs ont entendu corriger cette malfaçon en renvoyant à un texte réglementaire le soin de fixer les conditions de rétablissement du RMI à l'issue d'un CI-RMA ou d'un contrat d'avenir (code de l'action sociale et des familles[CASF], art. L. 262-12-1, al. 2 modifié).

Dorénavant, les personnes éligibles au contrat d'avenir (5), à savoir les bénéficiaires du RMI, de l'ASS, de l'API et de l'AAH, n'ont plus à justifier d'une condition d'ancienneté dans leur droit à leur allocation - 6 mois - pour pouvoir être embauchées sous ce type de contrat (C. trav., art. L. 322-4-10, al. 1 modifié).

Pour mémoire, préalablement à l'embauche en contrat d'avenir, une convention individuelle doit être conclue entre le bénéficiaire du contrat d'avenir, son employeur et le représentant de l'Etat ou la collectivitéterritoriale qui assure la mise en œuvre du contrat. La durée de cette convention, sur laquelle est calquée celle du contrat, est en principe de 2 ans, renouvelable pour 12 mois dans le cas général, et pour 36 mois supplémentaires- ce qui porte la durée du contrat à 5 ans - pour les bénéficiaires âgés de plus de 50 ans et les personnes reconnues travailleurs handicapés.

Par dérogation, lorsque des circonstances particulières tenant au secteur d'activitéprofessionnelle ou au profil du poste le justifient, le préfet peut prévoir une durée comprise entre 6 et 24 mois, voire désormais 3 et 6 mois pour les personnes bénéficiant d'un aménagement de peine (voir encadré). Pour ces derniers cas, la loi du 23 mars 2006 prévoit que la durée totale de la convention ne peut, compte tenu du ou des renouvellements, excéder 36 mois. Auparavant, la convention -et donc le contrat - ne pouvait être renouvelée que 2 fois, toujours dans la limite de 36 mois. Dorénavant, la convention et le contrat peuvent être renouvelés aussi souvent que nécessaire, dans la limite de 3 ans (C. trav., art. L. 322-4-11, al. 9 modifié et L. 322-4-12 I, al. 2 modifié).

Le contrat d'avenir est en principe conclu pour une durée hebdomadaire de 26 heures.

La loi pour le retour à l'emploi des bénéficiaires de minima sociaux permet aux ateliers et aux chantiers d'insertion de fixer entre 20 et 26 heures la durée hebdomadaire de travail des salariés qu'ils embauchent en contrat d'avenir (C. trav., art. L.322-4-12, al. 3, I modifié). Il est ainsi fait droità la demande de certains responsables de ces structures qui souhaitaient que cette durée puisse être assouplie pour les publics, particulièrement éloignés de l'emploi, dont ils ont la charge. Cela, « afin de tenir compte de [leur] capacité de travail réduite et [de leur] offrir des actions de formation et d'accompagnement plusétendues » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier).

Une telle dérogation est également prévue pour les associations et les entreprises de services à la personne agréées, mentionnées au premier alinéa du I de l'article L. 129-1 du code du travail. A savoir, celles dont l'activité porte sur la garde des enfants ou l'assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin soit d'une aide personnelle à leur domicile, soit d'une aide à la mobilité dans l'environnement de proximité favorisant leur maintien à domicile (C. trav., art. L. 322-4-12, al.3, I modifié).

Ces employeurs, comme les ateliers et les chantiers d'insertion, ont la possibilité de moduler la durée hebdomadaire de travail de leurs salariés, sous réserve que celle-ci ne dépasse pas en moyenne 26 heures sur la durée du contrat d'avenir ou, désormais, la durée inférieure éventuellement prévue contractuellement. Et à condition aussi, comme le prévoit le droit commun, que la durée de travail des personnes qu'ils emploient n'excède pas 35 heures au cours d'une semaine donnée (C. trav., art. L. 322-4-12, al. 3, I modifié).

Actuellement, le bénéficiaire d'un contrat d'avenir perçoit une rémunération dont le montant est au moins égal au produit du SMIC horaire (8,03 € depuis le 1^er juillet 2005) par le nombre d'heures de travail effectuées.

Toutefois, sa rémunération peut être plusélevée si son contrat le prévoit. De même qu'en cas de clauses conventionnelles plus favorables, prévoit désormais expressément la loi (C. trav., art. L. 322-4-12, al. 4, II modifié). En clair, si la convention collective qu'applique son employeur prévoit un salaire minimum supérieur, le salarié doit en bénéficier.

Actuellement, à l'issue d'un contrat d'avenir comme d'un CI-RMA, les allocataires du RMI se voient verser une allocation forfaitaire égale au montant du RMI pour une personne isolée (433,06 € par mois depuis le 1^er janvier 2006). Et ce, quelle que soit leur situation familiale.

Telle n'était pourtant pas l'intention initiale du législateur, qui était de rétablir le RMI à son niveau antérieur au CI-RMA. La rédaction « ambiguë » de l'article L.262-12-1 du code de l'action sociale et des familles, telle qu'elle résulte de la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation du RMI, est à l'origine de ce« cafouillage », a rappelé Laurent Wauquiez (Rap. A.N. n° 2684, novembre 2005, Wauquiez).

Pour y remédier, la loi du 23 mars 2006 prévoit expressément qu'un décret définira les condition s dans lesquelles le RMI est rétabli àl'issue d'un contrat d'avenir (CASF, art. L. 262-12-1, al. 2 modifié).

La procédure d'agrément des salariés par l'ANPE, à laquelle est subordonné le bénéfice des diverses aides prévues en cas d'embauche par les structures d'insertion par l'activitééconomique, est supprimée lorsque cette embauche est réalisée sous contrat d'avenir (C. trav., art. L.322-4-16, V modifié).

La loi pour le retour à l'emploi des bénéficiaires de minima sociaux comporte une batterie de mesures concernant le RMI. Outre le rétablissement du RMI« familiarisé » à l'issue d'un contrat d'avenir ou d'un CI-RMA (voir pages 19 et 20), la loi renforce les conditions d'accès à ce minima pour les ressortissants communautaires et supprime la récupération du RMI sur la succession du bénéficiaire décédé ou sur le produit de la cession de son actif.

La loi encadre davantage les conditions dans lesquelles les ressortissants de l'Union européenne et de l'Espaceéconomique européen (6) peuvent bénéficier du RMI.

Actuellement, les intéressés doivent remplir les conditions exigées pour bénéficier d'un« droit au séjour » (voir encadré, ci-contre). Avec la loi du 23 mars 2006, ils doivent en outre avoir résidé en France durant les 3 mois précédant la demande de RMI (CASF, art. L. 262-9-1 modifié).

Cette condition de résidence n'est toutefois pas opposable (CASF, art. L. 262-9-1 modifié) :

 aux personnes qui exercent une activité professionnelle déclarée ;

 à celles qui ont exercé une telle activité en France et qui sont soit en incapacitétemporaire de travailler pour raisons médicales, soit suivent une formation professionnelle, soit sont inscrites comme demandeur d'emploi.

Elle est également écartée à l'égard des ascendants, descendants et conjoints des intéressés.

Ces nouvelles règles doivent être précisées par décret.

A noter : la loi du 23 mars 2006 se contente de transposer la directive communautaire n° 2004/38/CE du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres (7). Ce texte rappelle que le principe de libre circulation des travailleurs au sein de l'Union européenne suppose le respect de l'égalité de traitement entre nationaux et ressortissants d'autres Etats membres. Mais il assortit ce principe d'une exception : les personnes exerçant leur droit de séjour ne doivent pas constituer une « charge déraisonnable » pour le système d'assistance social de l'Etat membre d'accueil. Ce qui revient à laisser aux Etats la possibilité de soumettre l'exercice de ce droit, pour des périodes supérieures à trois mois, àcertaines conditions. Deux options sont prévues à cet effet par la directive :

 soit mettre en place des dérogations à la liberté totale de circulation pour les séjours de plus de 3 mois. Dans ce cas, les ressortissants communautaires admis malgré les dérogations àséjourner en France doivent se voir reconnaître un accès aux prestations sociales identique aux nationaux ;

 soit, et c'est la solution retenue par la loi, maintenir une liberté totale de circulation. En contrepartie, les Etats sont autorisés à limiter l'accès des ressortissants communautaires à certaines prestations sociales pendant les 3 premiers mois de séjour (voire pour une période plus longue), à condition que ces restrictions ne s'appliquent pas aux travailleurs et aux membres de leur famille.

En supprimant la possibilité d'une récupération du RMI sur la succession du bénéficiaire, en cas de décès de ce dernier, ou sur la cession de son actif, la loi pour le retour à l'emploi des titulaires de minima sociaux « met enfin en conformité la lettre de la loi avec sa pratique, après 17 années d'hésitations » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier).

Cette possibilité, en effet, était prévue dès la loi du 1^er décembre 1988 instituant le RMI, mais n'a jamais été appliquée, faute de publication du décret fixant, en particulier, le montant de l'actif net au-delà duquel la récupération pouvait s'opérer.

Simple omission ou volonté politique de ne pas donner suite ? La seconde hypothèse semble, de loin, la plus plausible. Elle ne fait même aucun doute pour Bernard Seillier, qui rappelle la genèse de cette disposition : « la soumission du RMI à la récupération sur succession avait semblé naturelle lors de la création de l'allocation, souligne-t-il, puisqu'il s'agissait du régime applicable à toutes les prestations d'aide sociale. » « Comme pour ces dernières, ajoute le sénateur de l'Aveyron, la récupération était considérée comme une mesure de justice sociale : il s'agissait de récupérer les sommes en cas d'actif important dissimulé tout en exonérant de toute récupération les petites successions, inférieuresà un certain montant. » Mais « très vite, la prestation d'assistance qu'était à l'origine le RMI est devenue, dans l'esprit des Français, un droit objectif [et non pas une mesure d'assistance] , ce qui explique que le décret prévoyant la récupération des sommes versées au titre de l'allocation n'ait jamais étépublié ». La récupération estégalement devenue, selon lui, « de plus en plus inacceptable au fur et à mesure qu'un nombre croissant de prestations en étaient exclues » (allocation personnalisée d'autonomie, aide sociale àl'hébergement en établissements pour personnes handicapées et, plus récemment, prestation de compensation du handicap) (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier). Et la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale d'ajouter que, « ce qui vaut pour l'APA ou la prestation de compensation paraît encore plus fondé pour le RMI ». D'une part, parce que cette dernière allocation « touche par construction les personnes les plus pauvres, dont l'actif successoral a peu de chance d'excéder les seuils de récupération ». D'autre part, parce qu'elle « ne s'adresse pas prioritairement à des personnes âgées et donc la question de la succession se pose, par hypothèse, plus rarement » (Rap. A.N. n° 2684, novembre 2005, Wauquiez).

Dès lors, supprimer du code de l'action sociale et des familles la disposition permettant de récupérer les sommes engagées au titre du RMI par les deux voies prévues à cet effet semblait s'imposer. Avec la loi pour le retour à l'emploi des bénéficiaires de minima sociaux, les parlementaires ont donc entériné, sur proposition du gouvernement, une nouvelle rédaction de l'article L. 262-43 du code de l'action sociale et des familles : elle prévoit que les dispositions de l'article L. 132-8 du même code - lequel pose en termes généraux le principe de recours sur succession et donation, notamment - ne sont pas applicables au RMI ni àla prime forfaitaire attribuée dans le cadre du dispositif dit « d'intéressement » (8).

Principe de subsidiarité du RMI oblige - cette allocation n'a en effet pas vocation à se substituer aux débiteurs d'aliments -, l'allocataire doit faire valoir ses droits aux créances alimentaires qui lui sont dues. La liste des obligations alimentaires est aménagée afin de tenir compte des modifications issues de la loi du 4 mars 2002 réformant l'autorité parentale (9) et de l'ordonnance du 4 juillet 2005 relative à la filiation (10). Concrètement, la loi ajoute à la liste des obligations alimentaires que le demandeur du RMI doit mettre en œuvre - fixée à l'article L. 262-35 du code de l'action sociale et des familles, qui renvoie à une série d'articles du code civil - la référence àl'article L. 371-2 de ce dernier, aux termes duquel chacun des parents doit contribuer à l'entretien et l'éducation des enfants à proportion de ses ressources, de celles de l'autre parent, ainsi que des besoins de l'enfant (CASF, art. L. 262-35 modifié).

La loi du 23 mars 2006 complète le dispositif d'information du président du conseil général. Dorénavant, doivent lui remonter les cas des bénéficiaires du RMI convaincus d'avoir accepté, en tout connaissance de cause, de travailler « au noir » (CASF, art. L. 262-33-1 nouveau). Ainsi, lorsqu'il apparaît, au cours d'un contrôle dans une entreprise, qu'un salarié a, de manière intentionnelle, accepté de travailler sans que les formalités relatives à la remise des bulletins de paie ouà la déclaration préalable à l'embauche aientété accomplies par son ou ses employeurs, cette information est portée à la connaissance du président du conseil général. Une information « indispensable » pour que ce dernier puisse décider des sanctions qu'il souhaite mettre enœuvre, a fait valoir la commission des affaires sociales du Sénat : « il peut d'abord s'agir d'une suspension du versement de l'allocation ou de la révision de son montant et de la récupération des sommes indûment versées ; le président du conseil général peut également, à la suite de cette information, engager une action pénale pour fraude ou encore prononcer une amende administrative » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier).

La loi du 18 décembre 2003 décentralisant le revenu minimum d'insertion prévoit la remise au Parlement, chaque année avant le 1^er octobre, d'un rapport visantà évaluer le coût de la gestion de la prestation décentralisée, à partir des données comptables relatives aux dépenses directes de RMI et de CI-RMA ainsi que de celles relatives aux dépenses de personnel affectéà la gestion de ces prestations. Ce document doitégalement établir un bilan annuel de l'évolution du nombre de leurs bénéficiaires.

La date de sa remise est reportée au 1^erdécembre de chaque année par la loi du 23 mars 2006. Un report censé permettre au gouvernement d'« établir un rapport plus complet car, explique Bernard Seillier, il disposerait alors de toutes les remontées statistiques locales nécessaires », ce qui n'est pas le cas au 1^er octobre (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier). Le contenu de ce document est par ailleurs enrichi : devront dorénavant y être notamment mentionnées, en plus des données sur le RMI et le CI-RMA, celles relatives aux dépenses liées au contrat d'avenir et aux primes d'intéressement.

La loi harmonise les sanctions pénales applicables en cas de fraude au RMI, à l'API et aux allocations d'aide aux travailleurs privés d'emploi, notamment. Elle étend ce nouveau régime aux cas de fraude à la prime de retourà l'emploi et à la prime mensuelle forfaitaire attribuée dans le cadre du nouveau dispositif de cumul entre allocations et revenus d'activité (11). D'autre part, une amende administrative est instituée, celle-ci pouvant être prononcée par l'autoritécompétente en cas de déclaration volontairement inexacte ou incomplète tendant au bénéfice de l'une de ces allocations ou primes.

Jusqu'à l'adoption de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, la fraude au RMI était assimilée à une escroquerie au sens du code pénal. Elle était en conséquence punie comme telle, d'une amende de 375 000 € et de 5 ans d'emprisonnement. Mais, dans les faits, ces sanctions, « totalement disproportionnées » par rapport à celles prévues jusqu'ici dans le cas de l'ASS (3 750 €) et de l'API (4 500 €), étaient « très rarement appliquées » compte tenu « de la lourdeur des peines, tant au regard des faits qu'au regard de la situation financière des bénéficiaires ». D'autant que les juges sont « très stricts » quant àla nature des faits susceptibles de constituer un délit d'escroquerie (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier).

Une mise en cohérence de ces sanctions s'imposait donc. Avec la loi de financement de la sécurité pour 2006 (12), un premier pas allant dans ce sens aété franchi. Mais un premier pas seulement, car ce texte harmonise les sanctions applicables en cas de fraude aux seules prestations versées par les organismes de protection sociale (l'ASS n'est donc pas concernée). Concrètement, ce texte met en place un régime d'amende unique.

S'inscrivant dans le sillage de la loi de financement de la sécurité pour 2006, celle du 23 mars 2006 achève le travail commencé, tout en allant plus loin : elle remet à plat les dispositions applicables aux trois minima sociaux d'insertion - RMI, ASS et API - en matière de sanctions, qu'elle étend aux allocations d'aide aux travailleurs privés d'emploi, notamment.

Dorénavant, le fait de bénéficier ou de tenter de bénéficier frauduleusement du RMI ou de l'API (ou de la prime mensuelle forfaitaire servie à leurs bénéficiaires dans le cadre du dispositif dit d'« intéressement ») est passible d'une amende de 4 000 €, celle-ci étant doublée en cas de récidive. A moins que les faits soient d'une gravité telle qu'ils constituent une escroquerie au sens du code pénal. Si tel est le cas, les sanctions prévues par ce dernier, à savoir 375 000€d'amende et 5 ans d'emprisonnement, se substituent àcette peine (CASF, art. L. 262-46 modifié et code de la sécurité sociale [CSS], art. L. 524-6 nouveau).

Sauf, là encore, si le délit d'escroquerie est constitué, la même peine - 4 000 €, doublée en cas de récidive - s'applique aux personnes qui bénéficieront ou tenteront de bénéficier frauduleusement des allocations d'aide aux travailleurs privés d'emploi définies au titre V du livre 3^e du code du travail (C. trav., art. L. 365-1 modifié), soit :

 les allocations d'assurance chômage (allocation d'aide au retour à l'emploi [ARE], allocation unique dégressive [AUD])  ;

 les allocations de solidarité (ASS, allocation d'insertion [AI] (13) ).

Entrent également dans le champ du nouveau dispositif« harmonisé » (C. trav., art. L. 365-1 modifié) :

 la prime forfaitaire mensuelle servie aux allocataires de l'ASS ;

 la prime de retour àl'emploi ;

 et les allocations du Fonds national de l'emploi (FNE) (allocations temporaires dégressives, de congé de formation...). A noter : les personnes qui serviront d'intermédiaire pour faire obtenir le droit aux primes mensuelles d'intéressement, moyennant une rémunération, seront sanctionnées d'une amende de 4 500 € (le double en cas de récidive). Soit la même peine que celle actuellement appliquée aux intermédiaires rémunérés agissant en vue de faire obtenir le droit au RMI (CASF, art. L. 262-47 modifié).

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 a également prévu la possibilité pour les directeurs des caisses de sécurité sociale de prononcer des pénalités administratives, en cas de déclaration volontairement incomplète ou inexacte ayant conduit à un versement indu de prestations. Le montant de cette amende administrative ne peut excéder 2 fois le plafond mensuel de la sécurité sociale (soit 5 178€ pour 2006), montant doublé en cas de récidive (10 356 €). Mais le champ qu'elle couvre, note le rapporteur de la loi àl'Assemblée nationale, Laurent Wauquiez, est « incertain » (Rap. A.N. n° 2684, novembre 2005, Wauquiez). De plus, une telle possibilitén'était jusqu'à présent pas prévue pour les allocations d'aide aux travailleurs privés d'emploi.

La loi du 23 mars 2006 n'abroge pas le régime de sanctions administratives mis en place pour les prestations sociales en général, mais y déroge pour le RMI et l'API, en atténuant la sanction applicable en cas de fraude à ces allocations. Parallèlement, elle ouvre la possibilité de sanctionner administrativement les« fraudeurs » aux allocations d'aide aux travailleurs privés d'emploi, notamment.

Un décret précisera, s'agissant de l'API et des allocations d'aide aux travailleurs privés d'emploi, les modalités de cette amende. En particulier, « les situations susceptibles d' [en] faire l'objet et le barème des pénalités applicables » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier).

Sans préjudice des actions en récupération de l'allocation indûment versée et des poursuites pénales, la pénalité administrative est prononcée :

 par le président du conseil général, après avis de la commission locale d'insertion, lorsque sont en cause le RMI et la prime forfaitaire mensuelle servie aux bénéficiaires de cette allocation (CASF, art. L. 262-47-1 nouveau) ;

 par le directeur de la caisse d'allocations familiales concernée, après avis d'une commission composée et constituée au sein de son conseil d'administration, lorsqu'il s'agit de l'API ou de la prime« d'intéressement » versée aux titulaires de ce minima social (CSS, art. L. 524-7 nouveau) ;

 par le représentant de l'Etat (préfet ou, par délégation, directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle), après consultation d'une commission tripartite où siègent des représentants de l'Etat, de l'ANPE et de l'Unedic, pour l'ASS et la prime forfaitaire mensuelle servie à ses bénéficiaires, l'ARE, l'AUD, l'AI, la prime de retour à l'emploi et les allocations du Fonds national de l'emploi (C. trav., art. L. 365-3 nouveau).

Peuvent être sanctionnées les personnes coupables (CASF, art. L. 262-47-1 nouveau ; CSS, art. L. 524-7 nouveau et C. trav., art. L. 365-3 nouveau) :

 de déclarations volontairement inexactes ou incomplètes en vue de bénéficier des allocations et primes visées ci-dessus ;

 de ne pas avoir déclaré un changement dans leur situation ayant abouti à des versements indus.

Le montant de l'amende administrative ne peut excéder 3 000 € (CASF, art. L. 262-47-1 nouveau ;CSS, art. L. 524-7 nouveau et C. trav., art. L. 365-3 nouveau).

Lorsqu'elle est prononcée à l'encontre d'un bénéficiaire du RMI (ou de la prime forfaitaire qui lui est rattachée), son montant est versé au compte du département (CASF, art. L. 262-47-1 nouveau). Quand elle sanctionne un bénéficiaire d'une prestation de chômage ou d'une allocation du FNE, elle est verséeà la personne morale que les déclarations erronées ont lésée (C. trav., art. L. 365-3 nouveau) :

 les Assedic ou les employeurs publics pour leur personnel contractuel ;

 le fonds de solidarité des travailleurs privés d'emploi pour les fraudes à l'ASS età l'allocation d'insertion (allocation temporaire d'attente depuis la loi de finances pour 2006)  ;

 l'Etat pour les allocations versées par le FNE.

Dans le cadre de la procédure de sanction administrative, un certain nombre de garanties sont apportées auxéventuels contrevenants, communes au RMI, à l'API et aux allocations d'aide aux travailleurs privés d'emploi, notamment (CASF, art. L. 262-47-1 nouveau ; C. trav., art. L. 365-3 nouveau, et CSS, L. 524-7 nouveau).

D'abord, l'intéressé est nécessairement informé, avant toute sanction, des faits qui lui sont reprochés et de l'amende envisagée à son encontre. Il doit être invité à présenter ses observations, à sa convenance de façon écrite ou orale, le cas échéant avec l'assistance d'une personne de son choix. Et dispose, pour cela, d'un délai d'au moins un mois.

Si amende il y a, elle ne peut être prononcée avant l'expiration de ce délai. En d'autres termes, il doit impérativement s'écouler un mois au minimum entre l'information adressée au contrevenant et l'édiction de la sanction. Une fois ce délai passé, celle-ci doitêtre notifiée à l'intéressé et, surtout, être motivée. Cette décision peut être contestée devant le tribunal administratif.

Aucune sanction ne peut être prononcée pour des faits remontant à plus de 2 ans. Elle en peut pas non plus frapper une personne qui, pour les mêmes faits, a déjà été définitivement condamnée pénalement. Ou encore qui a bénéficié soit d'une décision définitive de non-lieu, soit d'une relaxe au motif que la réalité de l'infraction n'était pasétablie ou n'était pas imputable àl'intéressé. Mais si cette décision intervient postérieurement au prononcé de la pénalité, « la révision de cette amende est de droit », prévoit la loi. En outre, si, à la suite du prononcé d'une amende administrative, une autre pénalité est infligée, mais de nature pénale cette fois, la première s'impute sur la seconde.

Thierry Ruckebusch

La loi du 23 mars 2006 permet à de nouvelles personnes morales de gérer un atelier ou un chantier d'insertion et de conclure, à cette fin, une convention avec l'Etat. Leur liste sera fixée par décret. Dans l'attente de sa parution, sont autorisés, à titre transitoire, à mettre enœuvre un atelier ou un chantier d'insertion (code du travail, art. L. 322-4-16-8, al. 1)  :

  les organismes de droit privéà but non lucratif ayant pour objet l'embauche de personnes sans emploi et rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières ;

  les départements ;

  les communes ;

  les établissements publics de coopération intercommunale ;

  les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale ;

  les syndicats mixtes ;

  les établissements d'enseignement professionnel et d'enseignement agricole de l'Etat ;

  l'Office national des forêts.

Une personne condamnée à une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure à un an peut bénéficier, sur décision d'un magistrat, d'un aménagement de peine prenant la forme d'un placement àl'extérieur. L'intéressé est alors employé, en dehors de l'établissement pénitentiaire, à des travaux contrôlés par l'administration et bénéficie généralement d'un contrat aidé (code pénal, art. 132-25 et 132-26) .

Alors que « la durée moyenne des placements extérieurs est de 3 mois » , la durée minimale du contrat d'avenir est actuellement fixéeà 6 mois, tout comme celle du contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE) (14). De sorte qu'il est « peut fréquent , constate le sénateur Bernard Seillier, qu'un condamnébénéficiant d'une décision de placement extérieur soit en mesure de conclure l'un de ces contrats » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier). Un état de fait auquel entend remédier la loi du 23 mars 2006 en aménageant le régime de ces deux dispositifs pour tenir compte de la situation particulière des intéressés.

Concrètement, elle autorise le préfet à fixerà 3 mois la durée minimale de la convention individuelle de contrat d'avenir pour les détenus bénéficiant d'un placement extérieur (code du travail [C. trav.], L. 322-4-11, al. 9 modifié) . Rappelons que, actuellement, la durée de droit commun de cette convention -passée entre le bénéficiaire du contrat, l'employeur et le représentant de l'Etat ou la collectivitéterritoriale qui assure la mise en œuvre du contrat - est de 2 ans. Mais elle peut être comprise entre 6 et 24 mois, sur décision du préfet, si des circonstances particulières tenant au secteur d'activité ou au profil du poste le justifient.

La durée minimale du CAE pour les personnes condamnées bénéficiant d'un aménagement de peine estégalement ramenée de 6 à 3 mois (C. trav., art. L. 322-4-7, al. 4, I modifié) .

La loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation du RMI a supprimé toute référence aux titres de séjour pour l'accès des ressortissants communautairesà cette allocation, le code de l'action sociale et des familles se bornant à préciser qu'ils doivent simplement remplir les conditions du « droit au séjour ». Mais que recouvre cette notion ?Quelle définition peut-on en donner ? Le rapporteur de la loi du 23 mars 2006 au Sénat, Bernard Seillier, apporte deséclaircissements sur ces points : « la difficulté, explique-t-il, réside dans l'interprétation de cette notion qui est, en réalité, une notion de droit communautaire d'ordre essentiellement jurisprudentielle. » Et de préciser qu'actuellement, pour la Cour de justice des communautés européennes, un ressortissant de l'Union européenne doit remplir une double condition pour acquérir un tel droit :« disposer de ressources suffisantes et d'une protection maladie » pour ne pas être à la charge du pays d'accueil. Or, à l'aune de cette définition, « il est impossible à un ressortissant communautaire d'accéder au RMI, puisque, par définition, souligne le sénateur de l'Aveyron, les personnes qui en demandent le bénéfice n'ont pas de ressources, sauf à avoir acquis leur droit au séjour antérieurement à la demande d'allocation ». En clair, selon lui, « seuls pourraient en bénéficier les ressortissants de l'Union européenne ayant disposé de ressources suffisantes lors de leur installation en France, et ayant donc acquis à ce titre un droit au séjour, et qui ont depuis subi un revers de fortune les amenant à demander l'attribution du RMI » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier, pages 63-64).

Aides des Assedic au reclassement des chômeurs (art. 28)

Plusieurs nouveaux dispositifs d'aide au reclassement des demandeurs d'emploi ont été mis en place par la nouvelle convention d'assurance chômage du 18 janvier 2006 (15)  : aides incitatives au contrat de professionnalisation, aide différentielle de reclassement, à la validation des acquis de l'expérience, àl'insertion durable des salariés en contrat à durée déterminée, notamment. Les textes d'application de cette convention prévoient que ces aides s'imputent sur le reliquat des droits à l'allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE) restant à courir au jour de la reprise d'activité. De manière à rendre compatible ces textes avec la législation du travail, ces aides n'ayant pas la même nature que les allocations d'assurance chômage, est insérée dans le code du travail une nouvelle disposition qui prévoit que, lorsqu'une aide financière de l'Assedic visant à favoriser la réinsertion professionnelle des demandeurs d'emploi est accordée à une personne ayant repris une activité professionnelle au cours de la période de versement de l'ARE, cette aide peut s'imputer, en tout ou partie, sur les droits à l'allocation restant au jour de la reprise d'activité (C. trav., art. L. 354-1 modifié) .

Compétences du Fonds de garantie pour l'insertionéconomique (art. 26)

Egalement dénommé Fonds de cohésion sociale, ce fonds est dorénavant autorisé à prendre en charge les dépenses d'accompagnement liées à la mise en place des prêts qu'il garantit. Rappelons que, abondé par l'Etat et les collectivités territoriales qui le souhaitent, il a pour vocation d'apporter une garantie bancaire, des fins sociales, à des personnes physiques ou morales ayant contracté un emprunt. Peuvent notamment en bénéficier les entreprises créées ou reprises par des personnes en difficulté, les structures d'insertion par l'activité économique, les associations employant des salariés en contrat d'avenir ou en contrat d'accompagnement dans l'emploi et les particuliers victimes de situations d'exclusion bancaire.

Les règles relatives au recueil des données statistiques et comptables (art. 13)

Celles mises en place pour le revenu minimum d'insertion (RMI) sont étendues aux données concernant les 2 primes instituées par la loi du 23 mars 2006 dans le cadre du nouveau dispositif dit d'« intéressement » (prime forfaitaire mensuelle et prime de retour à l'emploi). En particulier, la loi soumet les personnes qui instruisent les demandes de primes forfaitaires mensuelles et celles à qui les listes de bénéficiaires sont transmises au même secret professionnel que celles qui instruisent les demandes de RMI (CASF, art. L. 262-34 modifié) . La loi prévoit que les données comptables et statistiques relatives aux primes forfaitaires mensuelles font partie des informations transmises par le président du conseil général au préfet de département, et par la caisse nationale des allocations familiales et la Caisse centrale de la mutualité agricole au ministre chargé de l'action sociale (CASF, art. L. 262-48 et L. 262-49 modifiés) .

Les informations demandées par les organismes instructeurs et payeurs (art. 13)

A l'instar du RMI, les informations demandées par ces organismes sont limitées, pour les primes forfaitaires mensuelles, aux seules données nécessaires à leur attribution (CASF, art. L. 262-33, al. 2 modifié) . Par ailleurs, les organismes payeurs sont tenus de transmettre aux présidents du conseil général, des commissions locales d'insertion et des centres communaux d'action sociale non seulement la liste des bénéficiaires du RMI, mais aussi dorénavant celles des personnes percevant des primes d'intéressement (CASF, art. L. 262-33, al. 4 modifié) .