LE PROJET DE LOI RÉFORMANT LA PROTECTION DE L'ENFANCE

En préparation depuis décembre 2004, le projet de loi réformant la protection de l'enfance a été présenté le 3 mai en conseil des ministres, en vue d'une adoption par le Parlement avant la fin de l'année 2006.

270 000 enfants bénéficient aujourd'hui d'une mesure de protection. En 2004, 95 000 enfants « en danger » ont fait l'objet d'un signalement par les conseils généraux, soit 6 000 de plus en un an... une augmentation de 13,4 % en 5 ans, selon l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS) (1). Pour tenter d'apporter des remèdes à cette « situation inquiétante », le gouvernement s'est appuyé sur de nombreux rapports (voir encadré). Il a en outre invité, en novembre dernier, chaque président de conseil général à organiser un débat sur la protection de l'enfance avec tous les acteurs locaux concernés.

Le projet de loi introduit expressément la prévention des dangers et des risques de danger pour l'enfant dans le champ de la protection de l'enfance. L'objectif est de couvrir toutes les situations qui mettent l'enfant en danger ou en risque de l'être. A titre d'exemple, au sein des codes de l'action sociale et des familles, de la sécurité sociale mais aussi du code civil, le projet de loi prévoit que les mots « mineurs maltraités » seront remplacés par « mineurs en danger », les mots « mauvais traitements » par « situations de danger ».

Ces modifications traduisent la volonté du gouvernement de se situer en amont de la maltraitance, qui seule intéressait la loi du 10 juillet 1989 sur la prévention des mauvais traitements à enfants. Et de faire en sorte que l'action des pouvoirs publics s'attache à déceler le plus tôt possible les situations dans lesquelles les enfants sont en danger ou risquent de l'être. L'intervention des services de l'aide sociale à l'enfance (ASE) n'est plus appelée à être déclenchée par le mauvais traitement avéré mais par des signes naissants, des situations où les risques de maltraitance sont suspectés, où différents facteurs affectant une famille (détresse psychologique, affective, sociale, conflits aigus entre adultes...) peuvent entraîner des négligences, des violences morales ou des brimades. Le projet de loi entend « resserrer les mailles du filet » et « poser l'exigence d'une politique d'aide à l'enfance dont l'ambition doit être d'assurer à chaque enfant les meilleures conditions d'épanouissement affectif, psychique et intellectuel ».

Selon Philippe Bas, « c'est aux parents que revient la responsabilité principale. Ces parents, sans doute moins bien préparés que leurs aînés à assumer leur rôle, ces parents sans doute plus exposés aux difficultés de la vie... » « A défaut de savoir ou de pouvoir assurer la protection de leur enfant, les parents doivent être secondés par les pouvoirs publics », souligne l'exposé des motifs du projet de loi, qui insiste aussi sur la nécessité de « maintenir le lien entre l'enfant et ses parents sans pour autant y subordonner l'intérêt de l'enfant ». Quand aucune autre solution que celle de la séparation n'est possible, il faut alors assurer à l'enfant stabilité et continuité en lui évitant les passages d'établissement en établissement, la succession de familles d'accueil et les allers-retours dans sa famille. Pour le gouvernement, l'effort doit notamment porter sur le respect de ses droits mais aussi de ceux de ses parents. L'enfant doit être informé des projets qui le concernent, consulté et écouté dans la mesure de ses capacités. « Il faut agir avant que les souffrances ne surviennent, avant que les drames ne se produisent et que les enfants ne subissent des préjudices souvent irréparables », indique l'exposé des motifs.

Ainsi, le projet de loi s'attache successivement à :

 clarifier le dispositif de protection de l'enfance et préciser le rôle de chaque intervenant ;

 améliorer le dispositif d'alerte et d'évaluation des risques de danger pour l'enfant ainsi que l'articulation entre la protection sociale et la protection judiciaire ;

 améliorer et diversifier les modes d'intervention pour mieux répondre aux besoins des enfants.

La réforme de la protection de l'enfance par la loi s'accompagne d'un dispositif qui doit être mis en place dès cette année, avec les différents partenaires (départements, services de l'Etat, professionnels de la protection de l'enfance, associations...) (2). Sa finalité est de créer, en 3 ans, 4 000 emplois (médecins, sages-femmes, psychologues, puéricultrices, éducateurs, assistants sociaux, techniciens de l'intervention sociale et familiale). A l'issue de cette montée en charge, le coût annuel de la réforme devrait être compris entre 130 et 150 millions d'euros, estime Philippe Bas (voir ce numéro).

Le projet de loi a vocation à harmoniser les pratiques, à clarifier le rôle des divers intervenants -notamment en réaffirmant celui, central, du conseil général - et à définir le champ de la protection de l'enfance pour refléter la réalité du terrain. Avec une priorité :la prévention.

Pour Philippe Bas, « la prévention est l'affaire de tous parce que la protection de l'enfance est l'affaire de tous ». Son objectif est de multiplier les points de contact entre l'enfant, sa famille et les professionnels pour anticiper les difficultés et soutenir les familles avant que la situation ne se détériore. Les moments clés se situent avant même la naissance, à l'occasion de celle-ci ou au cours de la petite enfance.

Afin de rendre plus lisible l'intervention d'un grand nombre d'acteurs publics ou privés auprès des familles et des enfants, le projet de loi donne un fondement législatif à la notion de protection de l'enfance, introduisant une définition de cette dernière dans le code de l'action sociale et des familles. La protection de l'enfance a pour but de prévenir les difficultés auxquelles les parents peuvent être confrontés dans l'exercice de leurs responsabilités éducatives, d'accompagner les familles et d'assurer, le cas échéant, une prise en charge partielle ou totale des mineurs selon des modalités adaptées à leurs besoins. Elle comporte à cet effet un ensemble d'interventions en faveur de ceux-ci et de leurs parents. Ces actions peuvent également concerner des majeurs de moins de 21 ans connaissant des difficultés susceptibles de compromettre gravement leur équilibre.

Toujours dans le souci de donner la priorité à la prévention, le projet de loi modifie la terminologie utilisée pour définir certaines des missions de l'aide sociale à l'enfance énoncées à l'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles. Ainsi, il prévoit que les services de l'ASE sont chargés d'apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique aux mineurs et à leur famille, ou à tout autre détenteur de l'autorité parentale, lorsqu'ils sont confrontés à des difficultés risquant - ce qui est nouveau - de mettre en danger la santé, la sécurité, la moralité ou de compromettre gravement l'éducation ou le développement de ces mineurs et non plus simplement susceptibles de compromettre gravement leur équilibre. Ils doivent aussi apporter le même soutien aux mineurs émancipés et aux majeurs de moins de 21 ans confrontés à des difficultés susceptibles de compromettre gravement leur équilibre.

Ces modifications conduiront notamment au changement de l'appellation du « service national d'écoute téléphonique de l'enfance maltraitée » (Snatem) en « service national d'écoute téléphonique de l'enfance en danger » (Snated) mettant ainsi en conformité le nom de ce service avec la réalité de ses interventions. Une grande part des appels reçus correspond en effet à des situations de danger ou de présomption de danger et non strictement de maltraitance.

En outre, la « participation aux actions de prévention des mauvais traitements à l'égard des mineurs » deviendra « une participation aux actions de prévention des situations de danger à l'égard des mineurs ». L'organisation du « recueil des informations relatives aux mineurs maltraités » devrait être remplacée par celle du recueil et de la transmission « des informations préoccupantes relatives aux mineurs dont la santé, la sécurité, la moralité sont en danger ou risquent de l'être ou dont l'éducation ou le développement sont compromis ou risquent de l'être » .

L'importance d'une évaluation régulière de la situation de l'enfant et de sa famille sous tous ses aspects avait été soulignée par la mission d'information sur les droits de l'enfant de l'Assemblée nationale. Le projet de loi prévoit, dans cette optique, que le service de l'ASE élabore chaque année un rapport sur la situation de l'enfant bénéficiant d'une ou de plusieurs des prestations d'aide sociale à l'enfance. Etabli après une évaluation pluridisciplinaire, il portera notamment sur sa santé physique et psychique, son développement, sa scolarité, sa vie sociale, ses relations avec sa famille. Il sera porté à la connaissance du père, de la mère, de toute autre personne exerçant l'autorité parentale ou du tuteur.

Toujours aux termes du projet, lorsque l'enfant est confié au service de l'ASE, ce rapport sera transmis à l'autorité judiciaire, indépendamment du rapport prévu à l'article 1199-1 du nouveau code de procédure civile qui stipule que l'institution ou le service chargé de l'exercice de la mesure d'assistance éducative adresse au juge des enfants qui a statué ou a reçu délégation de compétence un rapport sur la situation et l'évolution du mineur selon la périodicité fixée par la décision ou, à défaut, annuellement.

Lorsqu'un enfant bénéficie d'un maintien dans son milieu assorti de la désignation d'une personne ou d'un service chargé de suivre son développement ou lorsqu'il est confié à l'autre parent, à un autre membre de la famille ou à un tiers digne de confiance, à un service, un établissement d'accueil de jour ou un service ou un établissement sanitaire ou d'éducation, ordinaire ou spécialisé, le président du conseil général pourra, selon le texte, se faire communiquer sur sa demande auprès du service désigné pour l'exercice de la mesure éducative, ou auprès de la personne, du service ou de l'établissement à qui a été confié l'enfant, toute information strictement nécessaire à l'accomplissement de sa mission de protection de l'enfance. Il en avisera le père, la mère, toute personne exerçant l'autorité parentale ou le tuteur.

L'exposé des motifs explique que, afin que le président du conseil général puisse savoir à qui demander des informations concernant une situation individuelle qui ne fait pas l'objet d'un suivi direct de la part de ses services, un décret modifiant le nouveau code de procédure civile précisera qu'il sera avisé de toute ouverture d'une procédure d'assistance éducative.

Les missions des services de la protection maternelle et infantile (PMI) devraient être étoffées afin de renforcer les actions de prévention des risques de danger pour l'enfant. Devrait lui incomber l'accompagnement des femmes enceintes, voire des futurs pères, avec une attention particulière portée aux personnes qui connaissent des difficultés d'ordre familial, social ou psychologique, notamment à la suite de l'entretien systématique au 4^e mois de grossesse prévu par le plan « périnatalité » de 2004 mais non mis en œuvre partout comme le souligne Marie-Thérèse Hermange dans son rapport. De même que l'organisation d'un bilan pour tous les enfants de 3 à 4 ans, notamment dans les écoles maternelles. Sont aussi prévues des actions médico-sociales préventives et de suivi pour les femmes en période post-natale, à la maternité, à domicile dans les jours qui suivent le retour de la maternité ou lors de consultations, assurées à la demande ou avec l'accord des intéressées, en liaison avec le médecin traitant et les services hospitaliers concernés. La mission de participation aux actions de prévention « des mauvais traitements et de prise en charge des mineurs maltraités » devrait en outre être remplacée par une participation « aux actions de prévention des dangers et de prise en charge des mineurs en danger ou qui risquent de l'être » .

Reprenant la position de la mission d'information sur les droits de l'enfant de l'Assemblée nationale - partagée par l'ONED - selon laquelle « il convient de poser le principe de subsidiarité de l'intervention judiciaire », le gouvernement estime, dans l'exposé des motifs, qu'aujourd'hui « trop d'informations sont transmises à la justice » et que « l'intervention judiciaire ne doit avoir lieu que dans un nombre limité de cas, lorsque le danger ou les limites de l'action sociale le justifient » (3).

Pour mettre un terme à la double tutelle du conseil général et du juge des enfants, dont la mission d'information de l'Assemblée nationale avait estimé qu'elle « aboutit à une dilution des responsabilités », le projet de loi entend donc « conforter le rôle central, le rôle de chef de file du conseil général en matière de protection de l'enfance. Philippe Bas souhaite réserver « à la justice tout ce qui relève de l'urgence et de l'autorité » et « aux conseils généraux tout ce qui est susceptible d'être traité en coopération avec les parents ».

Afin de définir plus strictement le recours à l'autorité judiciaire, le projet de loi décrit précisément, à l'article L. 226-4 du code de l'action sociale et des familles, les deux cas où le procureur de la République pourra être avisé sans délai par le président du conseil général :

 lorsqu'un mineur est en danger au sens de l'article 375 du code civil et que les actions sous forme d'aide à domicile, d'accueil pendant tout ou partie de la journée, d'accueil ponctuel ou séquentiel ne permettent pas de remédier à la situation  ;

 lorsqu'un mineur est présumé être en situation de danger au sens de l'article 375 du code civil et qu'il est impossible d'évaluer la situation, ou que la famille refuse manifestement d'accepter l'intervention du service de l'aide sociale à l'enfance, ou en cas d'impossibilité pour la famille de collaborer avec le service.

Le président du conseil général fait connaître au procureur de la République les actions déjà menées, le cas échéant, auprès du mineur et de la famille intéressés.

Le texte ne mentionne pas les modalités d'évaluation de ces situations de danger qui pourraient prendre la forme de recommandations de «  bonnes pratiques » élaborées par les professionnels de la protection de l'enfance. Elles pourraient être annexées à un arrêté interministériel.

A l'heure actuelle, l'article L. 226-4 du CASF retient une formulation moins précise selon laquelle le président du conseil général avise sans délai l'autorité judiciaire et, le cas échéant, lui fait connaître les actions déjà menées auprès du mineur et de la famille concernés lorsqu'un mineur est victime de mauvais traitements ou lorsqu'il est présumé l'être, et qu'il est impossible d'évaluer la situation ou que la famille refuse manifestement d'accepter l'intervention du service de l'ASE.

Notons que le fait que cet article L. 226-4 du CASF modifié renvoie à l'article 375 du code civil pour appréhender la dangerosité des situations dans lesquelles peut se trouver un enfant devrait permettre d'harmoniser les définitions sur lesquelles s'appuient les pouvoirs publics et l'autorité judiciaire et de faciliter ainsi la pratique quotidienne des professionnels. L'article 375, au sein duquel le projet de loi ajoute la protection du développement de l'enfant parmi les critères d'intervention du juge des enfants, disposera que « si la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement sont gravement compromises, des mesures d'assistance éducative peuvent être ordonnées par la justice à la requête des père et mère conjointement, ou de l'un d'eux, de la personne ou du service à qui l'enfant a été confié ou du tuteur, du mineur lui-même ou du ministère public ».

Deuxième volet de la réforme souhaitée par le gouvernement, l'organisation du signalement. A l'occasion des premières assises nationales de la protection de l'enfance, Philippe Bas remarquait, le 11 avril dernier, que «  le signalement est organisé de manière très variable selon les départements  ». Face au manque de fiabilité et de lisibilité pour les professionnels, le gouvernement entend donc clarifier le dispositif. Dans cet objectif, il souhaite créer une cellule opérationnelle de recueil et de traitement des informations préoccupantes ainsi qu'un observatoire départemental de la protection de l'enfance. Il prévoit en outre les conditions dans lesquelles le secret professionnel pourra être partagé.

Avec le concours du représentant de l'Etat et de l'autorité judiciaire, le président du conseil général sera, selon le projet de loi, chargé du recueil, du traitement et de l'évaluation à tout moment, quelle qu'en soit l'origine, des informations préoccupantes relatives aux mineurs en danger ou qui risquent de l'être. La nécessité d'instituer une telle organisation avait été affirmée par la mission d'information sur les droits de l'enfant de l'Assemblée nationale, par l'ONED et par les sénateurs Philippe Nogrix et Louis de Broissia.

Afin d'assurer l'efficacité opérationnelle de ce dispositif, des protocoles devraient être établis entre le président du conseil général, le représentant de l'Etat dans le département et l'autorité judiciaire en vue de centraliser le recueil des informations préoccupantes au sein d'une cellule opérationnelle de recueil, de traitement et d'évaluation de ces informations.

Cette cellule devrait être chargée de coordonner la transmission des signalements d'enfants en danger, un signalement consistant en la transmission à l'autorité judiciaire d'une situation individuelle après une évaluation pluridisciplinaire et méthodique, sauf cas d'urgence. Les services publics ainsi que les établissements publics et privés susceptibles de connaître des situations de mineurs en danger ou qui risquent de l'être devraient participer au dispositif départemental.

Toute personne travaillant au sein de l'un de ces organismes et avisant directement le procureur de la République de la situation d'un mineur en danger devra adresser une copie de cette transmission au président du conseil général. Lorsque le procureur aura été avisé par une autre personne, il appréciera la nécessité de transmettre au président du conseil général les informations relatives au signalement dont il aura été destinataire.

La collecte, la conservation et l'utilisation des informations préoccupantes ne pourront être effectuées que pour assurer les missions de prévention des situations de danger à l'égard des mineurs, sans préjudice des compétences de l'autorité judiciaire, et pour être transmises, sous forme anonyme, à l'observatoire départemental de la protection de l'enfance dont la création est prévue par le projet de loi (voir ci-dessous) et à l'Observatoire national de l'enfance en danger. La nature et les modalités de transmission de ces informations seront fixées par décret.

En outre, comme l'ont déjà fait plusieurs départements en concertation avec les autorités judiciaires, administratives et les associations participant à la protection de l'enfance, le projet de loi propose d'instituer dans chaque département auprès du président du conseil général un observatoire départemental de la protection de l'enfance qui aurait pour missions :

 de recueillir, d'examiner et d'analyser les données chiffrées relatives à l'enfance en danger dans le département, au regard notamment des données anonymes transmises par la cellule opérationnelle de recueil ;

 d'être informé de toute évaluation des services et établissements intervenant en matière de protection de l'enfance ;

 de formuler des propositions et avis sur la mise en œuvre de la politique de protection de l'enfance dans le département.

Cet observatoire devrait être composé de représentants des services du conseil général, de l'autorité judiciaire dans le département, des autres services de l'Etat ainsi que de représentants des services et établissements qui participent ou apportent leur concours à la protection de l'enfance.

Le projet de loi prévoit un aménagement du principe du secret professionnel auquel est tenue toute personne participant aux missions de l'aide sociale à l'enfance : le « secret social partagé », dont la reconnaissance avait été demandée par la mission d'information de l'Assemblée nationale, le rapport Nogrix et celui de la défenseure des enfants. La mission d'information avait en effet fait valoir que « la protection de l'enfance souffre du cloisonnement entre les différentes administrations compétentes, cloisonnement renforcé par les règles du secret professionnel qui, en l'état actuel du droit, n'autorisent pas le partage des informations ».

Indépendamment du fonctionnement de la cellule opérationnelle de recueil, de traitement et d'évaluation chargée de centraliser le recueil des informations préoccupantes, le projet de loi prévoit que, par exception à l'article 226-13 du code pénal qui punit les atteintes au secret professionnel, toutes les personnes qui participent à la mission de protection de l'enfance et qui sont soumises au secret professionnel, par leur état, leur profession, leur fonction ou leur mission temporaire, sont autorisées à partager entre elles des informations à caractère secret afin d'évaluer une situation individuelle, de déterminer et de mettre en œuvre les actions de protection et d'aide dont les mineurs et leurs familles peuvent bénéficier. Seront concernés tous les professionnels de la protection de l'enfance, qu'ils appartiennent aux services d'un conseil général, de la protection judiciaire de la jeunesse, d'un centre communal d'action sociale ou d'une association habilitée, précise l'exposé des motifs.

Le partage des informations relatives à une situation individuelle devrait être strictement limité à ce qui est nécessaire à son destinataire pour l'accomplissement de sa mission de protection de l'enfance. Le père, la mère, toute autre personne exerçant l'autorité parentale ou le tuteur devront être préalablement informés, selon des modalités adaptées, sauf si cela est contraire à l'intérêt de l'enfant.

Le projet de loi propose d'améliorer et de diversifier les modes d'intervention afin de permettre de graduer les réponses, de les adapter au contexte et aux besoins du moment des enfants concernés. Selon le gouvernement, le suivi éducatif, les conditions d'accueil et de prise en charge doivent aussi être améliorés. Ainsi que l'avait fait valoir la mission d'information sur les droits de l'enfant de l'Assemblée nationale, l'intérêt de l'enfant doit être déterminant. Le maintien dans la famille biologique doit rester l'objectif du dispositif à moins que cette mesure soit susceptible de nuire à son intérêt. Entre le maintien dans la famille et le placement, le projet de loi met en place des modes d'accueil intermédiaires (accueil de jour, ponctuel...). En outre, il crée un accompagnement budgétaire des familles.

Parmi les proposition du rapport Broissia, le projet de loi retient la création d'une mesure d'accompagnement budgétaire contractualisé de la famille. En premier lieu, le texte introduit explicitement ce type d'intervention dans les prestations qui peuvent être proposées par les services de l'ASE en créant une nouvelle modalité d'action à domicile : l'accompagnement en économie sociale et familiale. Considéré comme une prestation d'aide sociale à l'enfance, cet accompagnement sera réalisé notamment par des conseillers en économie sociale et familiale avec pour but d'aider les familles, par des conseils dans la gestion de leur budget au quotidien, dans la perspective de répondre au mieux aux besoins de leurs enfants.

Rappelons qu'actuellement l'aide à domicile de l'ASE comporte ensemble ou séparément : l'action d'un technicien de l'intervention sociale et familiale ou d'une aide ménagère ; l'intervention d'un service d'action éducative ; le versement d'aides financières, effectué sous forme soit de secours exceptionnels, soit d'allocations mensuelles, à titre définitif ou sous condition de remboursement, éventuellement délivrés en espèces.

Le texte modifie par ailleurs l'actuel dispositif judiciaire dit de « tutelle aux prestations sociales » (enfant) rebaptisé « mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial » . Cette mesure est introduite dans le code civil, alors que l'actuel dispositif figure dans le code de la sécurité sociale. Ce positionnement dans le code civil doit lui permettre, selon l'exposé des motifs, d'être mieux identifié comme une mesure d'assistance éducative ordonnée par le juge des enfants. Les dispositions du code de la sécurité sociale sont aussi modifiées pour renvoyer au nouveau mécanisme introduit dans le code civil.

Ainsi, lorsque les prestations familiales ne sont pas employées pour les besoins liés à l'entretien, à la santé et à l'éducation des enfants et que l'accompagnement en économie sociale et familiale n'apparaît pas suffisant, le juge des enfants pourra ordonner que les prestations familiales soient, en tout ou partie, versées à une personne qualifiée, dite délégué aux prestations familiales. Dans le cadre de sa gestion, la personne désignée prendra, en s'efforçant de recueillir l'adhésion des bénéficiaires desdites prestations familiales, toutes décisions pour améliorer les conditions de vie des enfants. Elle exercera auprès de la famille une action éducative visant à rétablir les conditions d'une gestion autonome des prestations. La liste des personnes habilitées à saisir le juge aux fins d'ordonner cette mesure d'aide devra être fixée par décret.

La décision fixera la durée de la mesure. Celle-ci ne pourra excéder 2 ans et pourra être renouvelée par décision motivée.

Dans de nombreux départements, ont été mises en place des formules d'accueil alternatives plus souples, qui ont montré leur intérêt en permettant de mieux répondre aux besoins de l'enfant et de sa famille. S'inspirant de ces expériences, les auteurs du projet de loi ont souhaité que l'accueil de jour soit reconnu par le législateur. Ainsi, sur décision du président du conseil général, le service de l'aide sociale à l'enfance devrait aussi pouvoir accueillir tout mineur, pendant tout ou partie de la journée, dans un lieu situé, autant que possible, à proximité de son domicile afin de lui apporter un soutien éducatif pluridisciplinaire, ainsi que, si nécessaire, à sa famille.

Le projet de loi introduit aussi ce nouveau mode d'accueil à la journée à l'article 375-3 du code civil qui fixe l'ordre de priorité des établissements, services ou personnes à qui un enfant peut être confié par le juge des enfants. Si sa protection l'exige, l'enfant devra être confié en priorité dans cet ordre :

 à l'autre parent comme à l'heure actuelle ;

 à un autre membre de la famille ou à un tiers digne de confiance ;

 au service départemental de l'aide sociale à l'enfance, passé de la quatrième à la troisième position dans l'ordre établi par cette énumération ;

 à un service ou à un établissement habilité pour l'accueil à la journée, qui constitue la nouvelle modalité d'accueil ;

 enfin, à un service ou un établissement sanitaire ou d'éducation, ordinaire ou spécialisé. Sont ici visés, d'une part, les internats scolaires des établissements d'enseignement public ou privé, qui sont de fait souvent parfaitement adaptés pour l'accueil des jeunes confiés par décision de justice et, d'autre part, l'accueil spécialisé.

En outre, prenant en compte les préconisations de la mission d'information sur les droits de l'enfant de l'Assemblée nationale, le projet de loi prévoit la reconnaissance d'une prestation d'accueil ponctuel et d'accueil séquentiel, déjà pratiquée dans plusieurs départements à partir de constructions juridiques précaires. Cet accueil pourra être à temps partiel et modulable selon les besoins et concernera les mineurs qui ne peuvent demeurer provisoirement dans leur milieu de vie habituel.

Devraient également être confortées les formes d'accueil spécialisé, familial ou dans un établissement afin de prendre en compte les difficultés psychiques des mineurs. Elles permettraient notamment d'accueillir un enfant pendant une crise intra-familiale qui, pour autant, ne nécessite pas un accueil durable, et de maintenir le lien avec les parents afin qu'il puisse revenir rapidement chez lui dans un climat apaisé. Le service de l'ASE devrait en informer sans délai les parents ou les représentants légaux ainsi que le juge des enfants.

De plus, devrait être insérée au sein du code civil une disposition qui instaure l'hébergement exceptionnel ou périodique d'un mineur qui bénéficie déjà d'une mesure éducative à la suite d'une décision judiciaire assurée par un service d'observation, d'éducation ou de rééducation en milieu ouvert.

Alors que l'accueil d'urgence est déjà prévu par le code de l'action sociale et des familles, le projet de loi dispose que, en cas de danger immédiat ou de suspicion de danger immédiat, le service de l'ASE pourra accueillir le mineur pendant 72 heures, sous réserve d'en informer sans délai les parents ou toute autre personne exerçant l'autorité parentale ou le tuteur et le procureur de la République. Cette mesure a pour but de protéger un mineur tout en réalisant une évaluation de sa situation familiale et des risques qu'il encourt effectivement, sans que le procureur de la République ne soit contraint de prononcer une ordonnance d'accueil provisoire. Cette intervention judiciaire peut en effet se révéler inadaptée pour répondre efficacement à certaines situations et même induire des effets négatifs car elle est vécue par les parents comme particulièrement stigmatisante. La période de 72 heures permettra, par exemple, d'organiser une médiation avec les parents pour les jeunes en rupture ou lors d'un conflit familial aigu.

Le projet de loi prévoit la création d'un document d'engagements réciproques permettant de dresser pour chaque enfant en danger ou risquant de l'être un constat de la situation et de fixer des objectifs qui doivent, «  pour être pertinents et mobilisateurs, être élaborés en commun avec les parents, et si possible leur enfant, et un responsable des services départementaux ». En outre, des aménagements relatifs aux droits des parents sont apportés pour qu'ils puissent mieux exercer leurs droits de visite et d'hébergement, dès lors que l'exercice de ces droits ne porte pas préjudice à l'intérêt de leur enfant.

Afin de compléter le cadre qui assure la qualité des relations entres les services chargés de la protection de l'enfance et les personnes (enfants, parents, proches) directement concernées par les interventions sociales réalisées, l'attribution d'une ou de plusieurs prestations d'aide sociale sera précédée d'une évaluation de la situation qui prendra en compte l'état du mineur, la situation de la famille et les aides auxquelles elle peut faire appel dans son environnement.

Le projet de loi crée, par ailleurs, un document qui sera établi entre les services départementaux et les titulaires de l'autorité parentale. Il précisera les actions qui seront menées auprès de l'enfant, des parents et de son environnement, le rôle des parents dans ces actions, les objectifs visés et les délais de mise en œuvre. Il mentionnera l'institution et la personne chargées d'assurer la cohérence et la continuité des interventions. Ce document sera co-signé par le président du conseil général et les représentants légaux du mineur, ainsi que par un responsable de chacun des organismes chargés de mettre en œuvre les interventions. Il sera porté à la connaissance du mineur et transmis au juge pour l'application des dispositions sur les droits de visite et d'hébergement. Les modalités d'élaboration de ce document ouvrent la voie à la détermination d'un «  référent unique  » selon les choix pratiques effectués par chaque département. Elles permettent aux parents et à leurs enfants d'être effectivement les acteurs d'un projet mettant en valeur leurs compétences pour que l'autorité parentale soit exercée pleinement dans l'intérêt de l'enfant, explique l'exposé des motifs.

Sur la base des informations dont il dispose, le président du conseil général veillera à assurer le suivi et, dans la mesure du possible, la continuité des interventions mises en œuvre pour un enfant et sa famille au titre de la protection de l'enfance.

En outre, le projet de loi étend le droit pour la personne qui demande une prestation à être accompagnée par la personne de son choix aux relations que les parents, en règle générale, peuvent avoir avec les établissements et services à qui leur enfant a été confié ou qui interviennent à son égard.

Selon le projet de loi, les père et mère de l'enfant bénéficiant d'une mesure d'assistance éducative continueront à exercer tous les attributs de l'autorité parentale qui ne sont pas inconciliables avec cette mesure. Toutefois, indépendamment du fait que la personne à qui l'enfant a été confié accomplit tous les actes usuels relatifs à sa surveillance et à son éducation et des dispositions particulières autorisant un tiers à accomplir un acte non usuel sans l'accord des détenteurs de l'autorité parentale, le juge des enfants pourra autoriser ponctuellement la personne, le service ou l'établissement à qui est confié l'enfant à exercer un acte relevant de l'autorité parentale en cas de refus abusif ou injustifié, ou en cas de négligence des détenteurs de l'autorité parentale mettant en danger l'enfant, à charge pour le demandeur d'apporter la preuve de ce refus ou de cette négligence. Dans la mesure où cela constitue une atteinte à l'exercice normal de l'autorité parentale, l'exposé des motifs souligne que « cette autorisation ne peut être que ponctuelle, porter [que] sur des actes déterminés et la personne qui en a fait la demande doit démontrer que le recours aux détenteurs de l'autorité parentale n'a pas permis de résoudre la difficulté rencontrée ».

Le projet de loi ajoute que le lieu d'accueil de l'enfant doit être recherché dans l'intérêt de celui-ci et afin de faciliter l'exercice du droit de visite et d'hébergement par le ou les parents.

S'il a été nécessaire de confier l'enfant hors de son milieu actuel, le juge fixera les principes de l'exercice des droits de correspondance, de visite et d'hébergement et pourra, si l'intérêt de l'enfant l'exige, décider que l'exercice de ces droits, ou de l'un d'eux, soit provisoirement suspendu. Il pourra également décider que le droit de visite du ou des parents ne soit exercé qu'en présence d'un tiers désigné par l'établissement ou le service à qui l'enfant est confié. L'introduction d'une référence « aux visites médiatisées » répond à une pratique qui s'est « développée rapidement au cours des dernières années et actuellement marquée par une très grande hétérogénéité. L'inscription dans le code civil du fait que la présence d'un tiers peut être décidée par le juge lors de l'exercice des droits de visite rend nécessaire la définition de références fixant d'une part les cas dans lesquels le juge peut valablement décider qu'un tiers doit être présent lors de ces visites et d'autre part les bonnes pratiques dans ce domaine. »

Si la situation de l'enfant le permet, le juge pourra décider que les conditions d'exercice de ces droits sont fixés conjointement entre les titulaires de l'autorité parentale et la personne, le service ou l'établissement à qui l'enfant est confié, dans un document qui lui est adressé. Il sera saisi en cas de désaccord. Le juge pourra décider des modalités de l'accueil de l'enfant, en considération de l'intérêt de celui-ci.

Enfin, le texte prévoit que, en cas d'urgence, si la situation de l'enfant le permet, le procureur de la République fixe, dans le cadre d'une ordonnance ayant jugé nécessaire de retirer l'enfant de son milieu actuel, la nature et la fréquence du droit de correspondance, du droit de visite et d'hébergement des parents, sauf à les réserver si l'intérêt de l'enfant l'exige, ce qui n'est pas expressément prévu par le texte actuel.

Par ailleurs, le projet de loi introduit, dans le code de l'action sociale et des familles, un article qui permet aux parents dont les enfants sont confiés à un service départemental de l'ASE de mieux exercer leurs droits de visite et d'hébergement, dès lors que l'exercice de ces droits ne porte pas préjudice à l'intérêt de leur enfant. Dans ce cas, le juge fixera la nature et la fréquence de ces droits et pourra décider que leurs conditions d'exercice seront déterminées conjointement entre le service et les parents dans le cadre du document d'engagements réciproques. Ce document devra lui être adressé et il sera saisi de tout désaccord.

Alexandra Euillet

Pour préparer cette réforme, Philippe Bas a pu s'appuyer sur de très nombreux rapports. Pour ne citer que les plus récents :

 le rapport de l'inspection générale des affaires sociales intitulé « Recensement et analyse des bonnes pratiques en matière de signalement, dans le cadre de la politique de protection de l'enfance » (voir ASH n° 2448 du 24-03-06)  ;

 celui de Marie-Thérèse Hermange (sénatrice UMP de Paris) sur le thème « périnatalité et parentalité » (voir ASH n° 2446 du 10-03-06)  ;

 le premier rapport de l'Observatoire national de l'enfance en danger (voir ASH n° 2420 du 9-09-05)  ;

 le rapport de Philippe Nogrix (président du groupement d'intérêt public de l'enfance maltraitée et sénateur centriste d'Ille-et-Vilaine) sur l'amélioration de la procédure de signalement de l'enfance en danger (voir ASH n° 2415 du 8-07-05)  ;

 celui de Louis de Broissia (sénateur UMP et président du conseil général de la Côte-d'Or) sur l'amélioration de la prise en charge des mineurs protégés (voir ASH n° 2415 du 8-07-05)  ;

 le rapport intermédiaire de la mission « Famille et droits de l'enfant » de l'Assemblée nationale, conduite par Patrick Bloche (député PS de Paris) et Valérie Pécresse (députée UMP des Yvelines) (voir ASH n° 2414 du 1-07-05)  ;

 le rapport de Marie-Thérèse Hermange (sénatrice UMP de Paris) et de Luc Rudolph (inspecteur général de la police nationale) sur la sécurité des mineurs (voir ASH n° 2401 du 1-04-05)  ;

 le rapport annuel 2004 du défenseur des enfants (voir ASH n° 2383 du 26-11-04)  ;

 les rapports annuels de l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée (voir en dernier lieu ASH n° 2428-2429 du 11-11-05).

Les établissements ou services prenant en charge habituellement, y compris au titre de la prévention, des mineurs et des majeurs de moins de 21 ans doivent, selon le projet de loi, s'organiser pour qu'ils soient accueillis dans des unités de vie distinctes en fonction des raisons ayant justifié leur prise en charge et de leur situation personnelle (enfants auteurs de violence ou victimes de sévices).

Plus généralement, le projet de loi revient sur l'obligation qu'ont certains établissements sociaux et médico-sociaux de s'organiser en unités de vie favorisant le confort et la qualité de séjour des personnes accueillies. Il ajoute que cette organisation doit aussi favoriser la sécurité des usagers et être effective pour les établissements existants dans un délai de 2 ans à la date de la publication au Journal officiel de la loi réformant la protection de l'enfance. Sont visés les établissements ou services :

  prenant en charge habituellement, y compris au titre de la prévention, des mineurs et des majeurs de moins de 21 ans ;

  qui assurent une éducation adaptée et un accompagnement social ou médico-social aux mineurs ou jeunes adultes handicapés ou présentant des difficultés d'adaptation ;

  qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ;

  qui accueillent des personnes adultes handicapées ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, y compris les foyers d'accueil médicalisé, qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ou bien qui leur assurent un accompagnement médico-social en milieu ouvert.

Obligation alimentaire

Actuellement, les personnes tenues à l'obligation alimentaire envers leurs parents et autres ascendants sont, à l'occasion de toute demande d'aide sociale, invitées à indiquer l'aide qu'elles peuvent allouer aux postulants. Le projet de loi prévoit que, sous réserve d'une décision contraire du juge aux affaires familiales, sont dispensés de droit de fournir cette aide les enfants qui ont été retirés de leur milieu familial par décision judiciaire durant une période d'au mois 24 mois cumulés au cours des 16 premières années de leur vie (au lieu de 36 mois cumulés au cours des 12 premières années de leur vie).

Maintien du lien père/enfant

Le projet de loi prévoit que l'accueil par l'ASE des femmes enceintes et des mères isolées avec leur enfant de moins de 3 ans qui ont besoin d'un soutien matériel et psychologique ne doit pas faire obstacle à l'organisation par les établissements les accueillant de dispositifs visant à préserver ou restaurer des relations avec le père de l'enfant, lorsque celles-ci sont conformes à l'intérêt de l'enfant.

Révision de la résidence et des droits de visite

Dès lors que le juge aux affaires familiales a décidé à qui l'enfant doit être confié, le projet de loi précise qu'une requête présentée en vue de statuer sur la résidence et les droits de visite afférents à un enfant ou une décision rendue entre les père et mère (4) ne peut être prise en compte que si un fait nouveau de nature à entraîner un danger pour le mineur s'est révélé postérieurement à la décision statuant sur les modalités de l'exercice de l'autorité parentale ou confiant l'enfant à un tiers.

Formation des professionnels

Une disposition du projet de loi, suggérée principalement par la mission d'information sur les droits de l'enfant de l'Assemblée nationale et le rapport Nogrix, prévoit que les médecins, l'ensemble des personnels médicaux et paramédicaux, les travailleurs sociaux, les magistrats, les enseignants, les personnels de la police nationale, des polices municipales et de la gendarmerie reçoivent une formation initiale et continue dans le domaine de la protection de l'enfance en danger. Cette formation devrait être dispensée dans les conditions fixées par voie réglementaire.

En outre, les cadres territoriaux qui, par délégation du président du conseil général, décident d'actions de protection de l'enfance et des modalités de leur mise en œuvre devraient suivre une formation professionnelle adaptée à l'exercice de ces missions. Les modalités de mise en œuvre de cette formation devraient être prévues par voie réglementaire.