Les résultats seront-ils à la hauteur du travail fourni ?

Que la deuxième conférence nationale de lutte contre l'exclusion ait eu lieu, le 10 avril, est en soi pour les acteurs du secteur un signe de volonté politique et une satisfaction. D'autant que la ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, Catherine Vautrin, a confirmé en clôture son rythme bisannuel qui devrait être « inscrit dans un cadre réglementaire ». Mais affirmer son poids dans l'agenda politique est une autre histoire. Déjà, le 6 juillet 2004, les membres du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (CNLE), qui avaient remis pas moins d'une centaine de fiches d'actions au gouvernement (1), s'étaient vu ravir la vedette par le plan de cohésion sociale. Le comité interministériel de lutte contre l'exclusion (CILE) n'avait in fine adopté que quelques mesures visant à compléter le plan.

La deuxième conférence a cette fois buté, tout du moins dans la forme, sur l'expérimentation d'une nouvelle méthodologie. Pour tenir compte des réalités territoriales, le président du CNLE, le sénateur de l'Aveyron Bernard Seillier (RDSE), avait impulsé l'idée de s'appuyer sur des conférences régionales thématiques (2). Le travail local, mené dans des délais très courts, fut riche, selon les observateurs. Mais comment restituer en une matinée des travaux sur des sujets aussi importants que l'insertion sociale et professionnelle (Aqui-taine), l'exclusion financière (Champagne-Ardenne), la santé des jeunes (Nord-Pas-de-Calais), l'accès aux droits à l'emploi, au logement et à la culture (Bretagne) et l'expression citoyenne (Rhône-Alpes) (voir encadré)  ? Les deux rapports rendus par les groupes de travail du CNLE - l'un sur le thème « prévenir pour mieux lutter contre l'exclusion » (voir encadré) ,l'autre sur le « pilotage et l'articulation des politiques de lutte contre les exclusions définies aux niveaux européen, national et local » (voir encadré), n'ont quant à eux pas eu droit au débat. Dommage, car ils étaient l'occasion d'ouvrir la réflexion sur les travaux engagés ou rejetés lors du dernier CILE, ou sur le bilan de la loi de lutte contre l'exclusion, qui doit être effectué tous les deux ans (3). Le Premier ministre, soucieux de reprendre la main sur le dossier de l'exclusion, avait de surcroît avancé de deux semaines la date de la conférence. Le 6 avril, il déclarait la lutte contre l'exclusion comme étant l'un des chantiers prioritaires. Et dévoilait des décisions qui, tandis qu'il s'occupait à régler le conflit sur le contrat première embauche, ont été confirmées par Catherine Vautrin le 10 avril. Même si elles représentent des avancées, ces dernières ont jeté le trouble sur la cohérence des calendriers.

Pour aller plus loin que la récente réforme du cumul des minima sociaux et des revenus d'activité, la ministre a annoncé l'expérimentation, « dans des départements volontaires, d'un mode d'intéressement permettant aux allocataires du revenu minimum d'insertion [RMI] d'obtenir un gain réel et durable dès la première heure travaillée, même pour les emplois à temps partiel ». Autrement dit du « revenu de solidarité active » (RSA) proposé par le rapport de la commission « famille, vulnérabilité, pauvreté » (4) présidée par Martin Hirsch, aujourd'hui président de l'Agence nouvelle des solidarités actives. Une dizaine d'expérimentations devraient être menées cette année, en association avec l'Assemblée des départements de France et l'Etat. Mais ce n'est pas tout. « Afin de réduire efficacement la pauvreté et sortir de l'enfermement dans les minima sociaux, il faut réfléchir à la meilleure façon de rendre plus équitable l'attribution des droits connexes », renforcer les démarches d'insertion et l'accompagnement individualisé des allocataires, a ajouté Catherine

Vautrin . Dans cet objectif, les conclusions des rapports des sénateurs Henri de Raincourt (UMP-Yonne) et Michel Mercier (UC-UDF-Rhône), qui préconisent la fusion de l'allocation de parent isolé et du RMI (5), et de Valérie Létard (UC-UDF-Nord), qui s'est elle aussi penchée sur l'articulation entre minima sociaux et revenus d'activité (6), devraient être prises en compte dans « les évolutions que [le gouvernement] va proposer ». Valérie Létard vient d'ailleurs d'annoncer la présentation d'une proposition de loi en ce sens au nom de la commission des affaires sociales du Sénat.

Même si l'urgence de la question fait consensus, la dispersion des annonces gouvernementales fait réagir les acteurs du terrain. « Cela fait désordre, regrette Gilbert Lagouanelle, président d'Alerte et directeur de l'action institutionnelle du Secours catholique. Les propositions sénatoriales, le RSA et la proposition du rapport de Didier Robert, dans le cadre du Conseil économique et social, d'instaurer une allocation compensatrice de revenu (7) , auraient dû être mises en cohérence. »

Un autre volet d'annonces concerne l'hébergement d'urgence. Alors que le Premier ministre attend le rapport de Xavier Emmanuelli, président du SAMU social de Paris, et du préfet Bertrand Landrieu sur la situation particulière des travailleurs pauvres, Catherine Vautrin a prévu « un plan triennal » pour améliorer la prise en charge et l'hébergement des sans domicile fixe, d'un coût de 50 millions d'euros en trois ans. 5 000 places du niveau 1 du plan hivernal devraient être ouvertes toute l'année, dont 500 dès 2006, 2 000 l'an prochain et en 2008, puis 500 en 2009. Le deuxième objectif du plan est de « poursuivre et d'intensifier l'humanisation des conditions d'hébergement », en élargissant les horaires d'ouverture et en transformant 3 000 places d'hébergement d'urgence en places de centre d'héber-gement et de réinsertion sociale (CHRS). La minis-tre souhaite également offrir un hébergement adapté aux personnes les plus désocialisées, développer les « solutions de sortie » vers un logement temporaire, notamment pour les personnes qui travaillent, et doter les départements d'outre-mer de nouvelles places de CHRS. Les équipes de premier accueil (115, accueil de jour, équipes mobiles) devraient être par ailleurs renforcées.

Ces mesures, toujours bonnes à prendre pour un secteur « embolisé », suscitent néanmoins l'interrogation des associations. « Nous n'avons pas de nouvelles de la promesse qui nous a été faite d'organiser une table ronde sur l'analyse du dispositif d'urgence », s'inquiète Graziella Robert, responsable de la mission SDF de Médecins du monde, alors que Catherine Vautrin prévoit pour le 19 avril une réunion avec toutes les associations pour établir le bilan du plan hiver. « Il y a un vrai problème de méthode, estime pour sa part Nicole Maestracci, présidente de la Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale (FNARS). Nous n'avons pas été concertés sur ces annonces, qui sont des mesures isolées. Les problèmes ne seront pas résolus sans constat partagé. C'est pourquoi nous nous sommes engagés dans une démarche d'états généraux, mais nous ne pourrons pas seuls faire aboutir ce travail. »

Pour autant, le gouvernement a donné aux associations des signes qui attestent d'une volonté d'écoute. Le Premier ministre prévoit ainsi de rencontrer, le 28 avril, une délégation d'Alerte, avant de réunir le CNLE à Matignon le 12 mai. Le CILE devrait avoir lieu dans la foulée, à la même date. Pour les associations, l'enjeu est d'éviter que les conférences de lutte contre l'exclusion ne soient définitivement reléguées au rang de grand-messes improductives. « Il faut désormais avancer sur des chantiers, souligne Gilbert Lagouanelle : l'opposabilité du droit au logement, la sécurisation des parcours, la formation, qui doit être un droit attaché à la personne et non à l'entreprise... » La coordinations des initiatives politiques, notamment concernant les minima sociaux, devrait également être évoquée par les représentants d'Alerte.

D'ici au 12 mai, les membres du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale devraient aussi pousser leurs revendications, Catherine Vautrin ayant précisé que les préconisations des groupes de travail et les propositions résultant des rencontres régionales seraient étudiées, aussi bien en matière de prévention que de pilotage des politiques publiques. Le Premier ministre présentera lors du CILE « les indicateurs qu'il aura choisis et les objectifs de réduction de pauvreté qu'il fixera », a-t-elle annoncé. Reste à savoir quels moyens seront donnés à cette politique... qui engagera sûrement la nouvelle législature.

Maryannick Le Bris

« On a trop souvent eu une approche de l'insertion professionnelle en termes d'emploi », a souligné le chercheur Serge Paugam, en conclusion de la présentation de la rencontre régionale d'Aquitaine sur l'insertion professionnelle. En effet, les acteurs locaux ont insisté sur la pertinence de l'accompagnement social autour de la santé, du logement, de l'autonomie de transport... Ce qui nécessite des partenariats entre associations et avec les entreprises. Les participants à la rencontre territoriale de Bretagne sur l'accès au droit ont notamment insisté sur l'importance des aides à la mobilité, et, pour renforcer « la reconnaissance de l'estime de soi », sur l'accès à des offres culturelles. Même objectif de travail en réseau pour les acteurs de la rencontre de Champagne-Ardenne sur la prévention de l'exclusion bancaire : un partenariat entre la caisse d'allocations familiales et le conseil général de la Haute-Marne a, par exemple, permis de mettre en place un « outil partenarial » de gestion des aides financières des familles en difficulté et, en accord avec les travailleurs sociaux, un dispositif d'aide à la gestion du budget. De la même façon, il faut « développer et formaliser les chartes entre les professionnels de la santé et les associations », a défendu Norbert Deville, directeur général du Centre technique d'appui et de formation des centres d'examen de santé de l'assurance maladie, s'appuyant sur l'expérience de l'association Martine-Bernard, dans le Nord-Pas-de-Calais, qui préconise une approche de la santé des exclus par la prévention. Si toutes les conférences régionales ont insisté sur l'importance de la participation des usagers à la construction de leur projet, le groupe de Rhône-Alpes sur l'exercice de la citoyenneté a émis des pistes méthodologiques concrètes pour sortir cette ambition du champ strictement expérimental. Parmi elles :créer des budgets participatifs (à l'image des fonds initiatives habitants), développer des formations de sensibilisation pour les professionnels, capitaliser des outils d'animation et de communication, ou encore développer des conventions ou des programmes sur ce thème. « Dans cette optique, on pourrait réfléchir à la création d'une conférence régionale de la cohésion sociale inspirée du modèle de l'actuelle conférence régionale de santé, réunissant différents collèges, dont un collège d'usagers », propose Elisabeth Maurel, chercheuse à l'Institut d'études politiques de Grenoble et rapporteure de la rencontre.

Formuler des propositions pour une approche plus préventive de la lutte contre l'exclusion et sortir des interventions curatives de courte vue, enfermant les bénéficiaires dans la dépendance. Face à cette thématique vaste et ambitieuse, le groupe de travail sur le thème « prévenir pour mieux lutter contre l'exclusion », co-présidé par Gilbert Lagouanelle, président de la commission « lutte contre la pauvreté et l'exclusion » de l'Uniopss, et Christine Genet, adjointe au maire de Metz, s'est attaché non pas à innover, mais à rassembler des pistes déjà connues qui permettraient un changement de braquet dans les politiques publiques. Il en ressort 54 propositions en faveur d'une politique multidimensionnelle, divisées en deux grands axes de travail : envisager les conditions de mise en œuvre d'une société favorisant la cohésion sociale, en inversant les modes de représentation de la pauvreté et en développant une véritable « culture de la prévention », et sécuriser les parcours de vie. « Assurer la continuité de vie professionnelle » est ainsi l'une des priorités défendues par le rapport, qui invite les employeurs privés et publics à exercer leurs responsabilités sociales, notamment en favorisant la formation professionnelle ou en mutualisant leurs outils d'accès à l'emploi, comme les groupements d'employeurs. Pendant la conférence, Catherine Vautrin a d'ailleurs, devant une assistance comprenant plusieurs représentants syndicaux, promu l'idée d'une « cotation sociale » des entreprises. Autre piste : l'accès à l'autonomie des jeunes. Le rapport appelle à la mise en œuvre des préconisations formulées en 2001 par la Commission nationale d'accès à l'autonomie, présidée par Jean-Baptiste de Foucauld. Une allocation de formation entre 18 et 25 ans, précise-t-il, devraient être instituée, de même qu'un « revenu contractuel d'accès à l'autonomie » pour les jeunes en difficulté, assorti d'un « fort accompagnement relationnel ». La prévention doit aussi, insiste le rapport, impérativement reposer sur la mixité sociale. Chaque programme de construction et de réhabilitation devrait ainsi afficher un pourcentage de logements très sociaux et s'inscrire à proximité des services économiques, sociaux et culturels. Garantie étroitement liée à la nécessité de mettre en œuvre l'opposabilité du droit au logement, « selon le processus proposé par le Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées » .Outre l'amélioration de l'accès aux droits fondamentaux, en mettant en œuvre les recommandations (oubliées) du comité interministériel de lutte contre l'exclusion de juillet 2004, « l'anticipation des transitions de vie » devrait être facilitée : les usagers devraient être mieux accompagnés dans la gestion des fins de droits et leur accès effectif à de nouveaux droits ouverts assuré, demande le rapport, rappelant que « l'accès au tarif social d'électricité ne touche aujourd'hui que 20 % des ayants droit ». Le groupe de travail plaide également pour des indemnisations fortes des périodes de chômage, comme au Danemark, l'augmentation de la prime pour l'emploi et des revenus de transfert. Un système local de veille sociale devrait selon le groupe de travail être organisé pour pointer les éventuels dysfonctionnements dans l'accès aux droits, avec l'ensemble des acteurs concernés, dont les organismes sociaux et les conseils départementaux d'accès aux droits. Afin de garantir la cohérence des politiques de prévention, ces dernières devraient s'inscrire dans la continuité et donner des moyens aux acteurs territoriaux à l'origine d'initiatives, ajoute le rapport. Reconnaissance qui pourrait passer par la création d'un label pour les petites associations d'utilité sociale. Le groupe de travail demande par ailleurs que soit pris en compte le seuil de pauvreté « européen », soit 60 % (au lieu de 50%) du revenu médian, « ce qui signifie pour les politiques publiques la prise en considération, dans les études d'impact comme dans les décisions, des personnes en situation précaire qui risquent de basculer à tout moment, au moindre incident, dans la grande pauvreté » .

M. LB.

Comment combiner la grande complexité des politiques et une réponse coordonnée et efficace ?, s'est interrogé le groupe de travail sur « le pilotage, l'articulation des politiques de lutte contre les exclusions définies aux niveaux européen, national et local », co-présidé par Bernard Lacharme, secrétaire général du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, et Véronique Fayet, maire adjointe de la ville de Bordeaux. La profusion législative et réglementaire, relèvent les auteurs, ne facilite pas le pilotage des politiques de lutte contre l'exclusion. « L'excès de recours aux textes contredit la logique même de la décentralisation en limitant les marges d'adaptation et d'innovation au niveau local », sans permettre un véritable contrôle de l'application des textes. De surcroît, les cinq niveaux de puissance publique en France (Etat, régions, départements, intercommunalités, communes) éclatent et fragilisent les responsabilités, tout en brouillant la lisibilité des politiques. La répartition des compétences, note encore le rapport, « ne correspond pas toujours au niveau de territoire adapté », l'urbanisme relevant par exemple des communes alors que les enjeux de ségrégation spatiale se jouent à l'échelle des bassins d'habitat. Dans ce contexte, l'obligation de résultat fait défaut, tout comme la solidarité financière nationale, les compensations restant « en deçà de la réalité des écarts de ressources et de besoins qui existent entre ces collectivités ». Dans le même temps, l'Etat peine à assumer son nouveau rôle - « impulser, innover et évaluer » -, ajoute le rapport, qui pointe la diminution des moyens de l'administration, le manque d'outils d'évaluation et les instabilités budgétaires. Pour améliorer le pilotage des politiques de lutte contre l'exclusion, le rapport pose plusieurs principes à affirmer. Parmi eux : que l'Etat demeure garant de la solidarité nationale et de l'égalité de traitement, ce qui suppose qu'il fixe une obligation de résultat pour toute compétence déléguée, s'assure de son respect par l'ouverture de voies de recours judiciaires, mette en place des outils de suivi et d'évaluation et assume « l'essentiel du financement de la solidarité reposant sur les ressources fiscales ».

Le rapport recommande par ailleurs 16 mesures, dont l'amélioration du fonctionnement des lieux de concertation. Ainsi, l'Etat devrait donner au CNLE « les moyens d'être le lieu privilégié de la démocratie participative ». Le groupe de travail propose de développer une « méthode ouverte de coordination », comme celle utilisée à l'échelle européenne. Ce qui supposerait notamment la définition de lignes directrices communes et le choix d'indicateurs nationaux de suivi, définis selon les objectifs poursuivis et en amont des données disponibles. La participation des usagers devrait également passer du stade incantatoire à la réalité. Reprenant encore des propositions émises dans le cadre de la conférence du 6 juillet 2004, les rapporteurs suggèrent l'ouverture d'une « ligne budgétaire » pour soutenir cette participation, sous la forme d'un « 1 %citoyenneté », applicable dès 2007, et des formations communes entre usagers, travailleurs sociaux et fonctionnaires. Le rapport souhaite également que soient fixés des objectifs chiffrés de résultat, déterminés à l'échelle nationale et déclinés localement après concertation. Compte tenu en revanche des indicateurs disponibles sur la pauvreté monétaire, imparfaits car « ils parlent moins de la pauvreté que des inégalités de revenus » (le sujet est également abordé dans le groupe de travail sur la prévention, qui souhaite que soient pris en compte des indicateurs humains et culturels), le groupe de travail estime « que les conditions ne sont pas réunies pour que la France se fixe aujourd'hui des objectifs quantitatifs de réduction de la pauvreté ou du nombre d'enfants pauvres d'ici à 2007 », comme l'avait évoqué le Premier ministre. Dans l'immédiat, il propose donc un objectif « mesurable et atteignable rapidement »  : que la France soit en mesure, d'ici à la fin de la législature, d'offrir un hébergement à toute personne en situation d'urgence. Et qu'elle ne soit pas remise à la rue sans solution d'hébergement ou de logement.

Considérant en outre que les niveaux de responsabilités politiques sont trop nombreux, le groupe de travail propose de réduire le nombre de niveaux de collectivités territoriales, pour ne maintenir, en dehors de l'Etat, que deux niveaux de pilotage : un niveau de pilotage local (l'intercommunalité) et un niveau de mise en cohérence des politiques (la région). Les établissements publics de coopération intercommunale se verraient ainsi attribuer le droit de gérer, par délégation, les compétences sociales du département et certaines compétences des communes. Un « contrat régional de cohésion sociale » serait passé entre l'Etat et les collectivités territoriales pour décliner les objectifs de résultat nationaux de lutte contre les exclusions. Pour poursuivre sa construction, l'Europe a aujourd'hui besoin de promouvoir un modèle social, estime par ailleurs le rapport, préconisant l'introduction d'objectifs chiffrés de « convergence sociale », qui constitueraient « un moteur de la lutte contre l'exclusion dans chacun des Etats membres ».

M. LB.