LA RÉFORME DU CUMUL DES MINIMA SOCIAUX ET DES REVENUS D'ACTIVITÉ La loi relative au retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux

(Loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 et décision du Conseil constitutionnel n° 2006-534 DC du 16 mars 2006, J.O. du 24-03-06)

Trop souvent, reprendre un emploi entraîne une baisse globale du niveau de vie. Depuis de très nombreuses années, la classe politique dénonce unanimement cetétat de fait. A l'instar de Dominique de Villepin qui, le 1^er septembre dernier, lors de l'une de ses conférences de presse mensuelles, a présenté une réforme du dispositif de cumul entre revenus d'activitéet minima sociaux. Avec une ambition : il doit être « plus intéressant et plus facile en France de travailler plutôt que de vivre d'un revenu d'assistance ».

Rendre le travail plus rémunérateur que les revenus d'assistance, c'est donc l'objectif principal de la loi du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux. Entre autres mesures, ce texte reformate les mécanismes d'incitation financière à la reprise d'activité de ces personnes- dits d'« intéressement » - , avec l'objectif de les rendre « plus visibles et donc plus attractifs » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier). A cet effet, explique le rapporteur (RDSE) de la loi au Sénat, Bernard Seillier, est substitué au système actuel « complexe » d'allocations différentielles un dispositif « beaucoup plus compréhensible » de primes forfaitaires mensuelles (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier).

En pratique, les personnes en situation d'intéressement cumuleraient intégralement leur revenu et leur allocation -revenu minimum d'insertion, allocation de solidaritéspécifique ou allocation de parent isolé - pendant les 3 premiers mois, puis, au cours des 9 mois suivants, bénéficieraient, sous certaines conditions, d'une prime mensuelle dont le montant pourrait être fixé à 150€ pour une personne seule et à 225 € pour les familles. De plus, elles percevront, en une seule fois, une prime de retour à l'emploi versée en principe au quatrième mois suivant leur embauche . Le régime de ces deux primes, simplement esquissé par la loi, doit encoreêtre précisé par décret.

Avec ce nouveau dispositif, « beaucoup plus incitatif grâce à sa visibilité », le gouvernement entend mieux « prendre en compte les coûts très significatifs qu'entraîne la prise d'emploi » (Rap. A.N. n° 2684, novembre 2005, Wauquiez). Et, en particulier, apporter une réponseà un « problème très lourd et très concret » pour les personnes en situation d'exclusion, celui de la garde de leurs enfants lorsqu'elles reprennent un emploi (Rap. A.N. n° 2684, novembre 2005, Wauquiez).

Globalement saluée, cette réforme, aussi nécessaire soit-elle, ne saurait être appréhendée comme une finalité en soi. D'abord, parce qu'elle ne concerne que 3 des 9 minima sociaux que compte le système de protection sociale français. Ensuite, et surtout, parce qu'elle a trait uniquement à la question de l'articulation entre minima sociaux et revenus d'activité.

En clair, une réforme plus profonde de l'ensemble du système des minima sociaux s'impose, la loi du 23 mars 2006 ne constituant que « le premier étage de la fusée » (Rap. A.N. n° 2684, novembre 2005, Wauquiez). Le gouvernement doit en effet présenter dans le courant de l'année , « pour une mise en œuvre dès le début 2007 », un second texte axé sur les droits « connexes » attachés au bénéfice des minima sociaux (couverture maladie universelle de base et complémentaire, exonération de la taxe d'habitation, aides au logement...) (1). Une initiative qui, là encore, fait largement consensus. Nombreux sont ceux toutefois qui souhaitent aller plus loin... vers une généralisation d'un accompagnement professionnel et social de qualité àl'ensemble des bénéficiaires de revenus d'assistance, entre autres.

A noter : la loi du 23 mars 2006 modifie également les règles applicables au contrat d'avenir et au contrat insertion-revenu minimum d'activité, réforme le régime des sanctions applicables en cas de fraude aux trois allocations « d'insertion » et institue, àtitre expérimental, le « contrat de transition professionnelle ». Autant de points qui seront détaillés par les ASH dans un prochain dossier.

La réforme de l'intéressement initiée par la loi du 23 mars 2006 harmonise et simplifie les mécanismes d'incitation financière à la reprise d'activité des bénéficiaires de minima sociaux« d'insertion ». L'objectif étant de les rendre plus lisibles mais aussi, et surtout, plus attractifs. A cet effet, le système actuel d'allocations différentielles est remplacé par un dispositif de primes mensuelles forfaitaires commun au revenu minimum d'insertion, àl'allocation de solidarité spécifique et àl'allocation de parent isolé, complété par une« prime de retour à l'emploi ».

L'intéressement, c'est-à-dire la possibilité de cumuler, sous conditions et pour une durée déterminée, les revenus d'une activitéprofessionnelle avec un minimum social, est actuellement caractérisé « par une pluralité de dispositifs, peu lisibles et complexes ». Voire, pour les non-spécialistes et plus encore pour les bénéficiaires eux-mêmes, « totalement hermétiques », au point que les travailleurs sociaux, « pourtant rompus à cet exercice », ont « du mal àindiquer [aux intéressés] le montant sur lequel ils peuvent compter » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier, pages 9-10).

En pratique, les modalités de cumul autorisé entre revenus d'activité et allocation diffèrent d'une prestation à l'autre.

Dans le cas du revenu minimum d'insertion (RMI) et de l'allocation de parent isolé (API), qui sont des allocations différentielles (2), l'intéressement repose sur un mécanisme d'abattement -total puis partiel - sur les revenus d'activité pris en compte pour le calcul de l'allocation à laquelle peut prétendre le bénéficiaire. Avec comme conséquence, pour les personnes qui reprennent un emploi, de pouvoir continuer àpercevoir une partie de l'allocation même si le salaire qu'elles touchent est supérieur au plafond de ressources y ouvrant droit. Concrètement, les revenus tirés d'une activité ou d'une formation rémunérée commencée pendant le versement du RMI peuvent être intégralement cumulés avec celui-ci jusqu'à la deuxième révision trimestrielle (donc pendant 3 à 6 mois), puis à hauteur de 50 % de leur montant pendant les 3 trimestres suivants. La règle est identique s'agissant de l'API. Concernant l'allocation de solidarité spécifique (ASS), qui est également une allocation différentielle, le mécanisme retenu est « nettement plus complexe, rappelle Bernard Seillier, en raison de la nature même de cette prestation ». En premier lieu parce que l'ASS peut « se cumuler intégralement avec les autres revenus du bénéficiaire jusqu'à un premier plafond, puis à taux partiel jusqu'à un second plafond » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier). Il s'agit ensuite d'une allocation journalière, alors que le RMI et l'API sont des prestations mensuelles. Autre différence avec ces deux minima sociaux : l'ASS est une allocation chômage, par définition versée lors d'une situation de non-emploi. Par conséquent, son paiement est normalement interrompu dès la signature d'un nouveau contrat de travail. Pour toutes ces raisons, le dispositif actuel consisteà « autoriser un cumul entre salaire et allocation en échange d'une réduction du nombre de jours indemnisables dans le mois, calculé en fonction de la rémunération brute perçue ». Ce qui, en pratique, revient à diminuer l'allocation qui auraitété théoriquement versée - en application des simples règles de plafond de ressources - d'un montantégal à 40 % de la rémunération brute de l'intéressé.

En résumé, dans tous les cas, les régimes d'intéressement prévoient une première période au cours de laquelle un cumul intégral entre salaire et allocation est possible, mais sa durée varie d'une prestation à l'autre, voire, pour une même prestation, d'un bénéficiaire à l'autre. Ainsi, « pour l'ASS, la durée de ce cumul intégral est de 6 mois, alors que pour le RMI et l'API sa durée varie de 3 à 6 mois, en fonction de la combinaison des dates de reprise d'activité et de révision trimestrielle des droits ». Mais « le régime apparemment plus favorable de l'ASS doit être nuancé, selon Bernard Seillier, car, pour cette allocation, le cumul intégral est soumis à un plafond de salaire, ce qui n'est pas le cas pour les autres » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier).

La complexité du système actuel pose deux problèmes spécifiques aux titulaires de minima sociaux. Elle nuit d'abord à la prévisibilité de leurs revenus, pourtant « indispensable pour des ménages fragiles et qui peut être une source de repli sur le revenu d'assistance, dont le montant préfixérassure », explique Bernard Seillier. Surtout, elle «  porte atteinte au caractère incitatif du dispositif d'intéressement , estime le sénateur de l'Aveyron, car un système aussi complexe n'a aucune chance d'avoir un réel impact psychologique sur les comportements individuels » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier).

Autre lacune, « la chronologie des revenus particulièrement heurtée à moyen terme qu'elle impose aux bénéficiaires », qui doivent en effet gérer une réduction significative de leurs revenus au bout de un an. Par ailleurs, « ils ne tiennent pas compte de l'environnement de la reprise d'activité », c'est-à-dire « des frais de toute nature » (garde d'enfant, par exemple) qu'entraîne le retour à l'emploi des titulaires de minima sociaux, ce qui a bien souvent pour effet de les décourager. L'intéressement, enfin, reste « peu connu »  : « en 2004,4 allocataires de l'ASS sur 10 en ignoraient l'existence », constate le rapporteur au Sénat (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier).

Le nouveau dispositif d'intéressement se veut plus « simple et lisible », selon la volonté du gouvernement qui prévoit qu'il aura une durée fixe de 1 an. Une durée qui sera « calculée de date à date à compter de la reprise d'activité » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier).

Les allocataires du RMI, de l'ASS ou de l'API qui entament ou reprennent une activité professionnelle devraient ainsi cumuler intégralement leur allocation et leur revenu pendant une première période, dont la durée devrait être fixée par décret à 3 mois. Avant de bénéficier, en principe pendant 9 mois, d'une prime mensuelle forfaitaire dont le régime, simplement esquissé par la loi, doit être largement précisé par décret.

En outre, les intéressés percevront une« prime de retour à l'emploi » versée en une seule fois, en principe au quatrième mois suivant leur embauche.

A noter : le mécanisme d'incitation au retourà l'emploi « rénové » ne s'applique qu'aux personnes qui n'étaient pas déjà en situation d'intéressement au 25 mars 2006 (date d'entrée en vigueur de la loi). Les autres continuent de bénéficier du cumul entre leurs revenus d'activité et leur allocation dans les mêmes conditions et pour les durées prévues par les textes précédemment applicables (art. 18 de la loi).

Les titulaires de l'ASS qui reprennent une activitéprofessionnelle auront droit, sous certaines conditions, àune prime mensuelle forfaitaire (code du travail [C. trav.], art. L. 351-20 modifié). Il en est de même des bénéficiaires du RMI et de l'API qui entament ou reprennent une telle activité ou un stage de formation rémunéré (code de l'action sociale et des familles [CASF], art. L. 262-11 modifié, et code de la sécurité sociale [CSS], art. L. 524-5 nouveau).

La prime n'est toutefois pas due, quelle que soit l'allocation, lorsque l'activité entamée ou reprise a lieu dans le cadre d'un contrat d'avenir (3) ou d'un contrat insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA) (4) (C. trav., art. L. 351-20 modifié ; CASF, art. L. 262-11 modifié et CSS, art. L. 524-5 nouveau). Une exclusion qui se justifie par le fait qu'« il existe, pour ces dispositifs, un régime spécifique de cumul entre allocation et revenus d'activité » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier, pages 45-46).

L'intéressement s'appliquera dorénavant quel que soit le salaire perçu lors de la reprise d'activité (voir encadré ci-dessous). Et « notamment au cas des revenus tirés de travaux saisonniers » (C. trav., art. L. 351-20 modifié ; CASF, art. L. 262-11 modifié et CSS, art. L. 524-5 nouveau).

Peu importe le type de contrat de travail : tous seront compatibles avec le nouveau dispositif d'incitation financière au retour à l'emploi, « y compris les contrats aidés hormis les CI-RMA et les contrats d'avenir » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier).

La loi pose le principe d'une prime forfaitaire, versée mensuellement aux titulaires du RMI, de l'ASS ou de l'API qui entament ou reprennent une activité professionnelle. Le régime de cette prime, en particulier ses conditions d'attribution et son montant, devant être fixé par décret. Sans attendre, les indications fournies par le gouvernement ainsi que les travaux parlementaires permettent d'avoir une idée assez précise des caractéristiques du nouveau dispositif.

La prime forfaitaire d'intéressement, qui pourraitêtre fixée à 150 € par mois pour une personne seule (225 € dans tous les autres cas), devrait être réservée aux personnes qui entament ou reprennent un emploi au moinséquivalent à un mi-temps (78 heures par mois au minimum) pour une durée d'au moins 4 mois. Avec ces seuils, l'idée est de privilégier les reprises d'emploi « permettant d'assurer l'autonomie financière des familles et la sortie de la précarité » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier). « La durée de 78 heures retenue par le gouvernement correspond en effet à la quotité de travail qui permet, dans plus des trois quarts des cas, de sortir du RMI. La durée minimale de 4 mois d'activité s'explique, quantà elle, par le fait qu'en deçà de cette limite, la règle du cumul intégral s'applique » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier).

La prime forfaitaire d'intéressement est versée par l'organisme payeur du revenu d'assistance. Soit (C. trav., art. L. 351-20 modifié et CASF, art. L. 262-30 et L. 262-32 modifiés) :

 pour l'ASS, les Assedic ;

 pour le RMI, les caisses d'allocations familiales (CAF) (ou, pour leurs ressortissants, les caisses de mutualité sociale agricole), selon les mêmes modalités en termes de relations avec les départements que pour l'allocation. En particulier, la loi prévoit que le président du conseil général peut déléguerà la CAF, comme il le fait déjà pour le RMI, certaines décisions individuelles relatives àl'attribution des primes forfaitaires ;

 pour l'API, les CAF (ou les caisses de mutualité sociale agricole).

Lorsque les personnes en situation d'intéressement cumulent le RMI avec l'ASS ou l'API, la charge des primes d'intéressement repose sur la personne morale responsable de l'autre allocation (CASF, art. L. 262-11 modifié). Cette disposition, explique Bernard Seillier, est « conforme au principe selon lequel le RMI constitue le dernier filet de sécurité de notre protection sociale et qu'il a donc un caractère subsidiaire par rapport àtoutes les autres allocations » (Rap. Sén. n°161, janvier 2006, Seillier). Une disposition analogue est prévue pour les bénéficiaires à la fois de l'ASS et de l'API : dans ce cas, les intéressés bénéficieront de la prime rattachée à l'ASS (CSS, art. L. 524-5 nouveau). A noter que, pour les bénéficiaires, le fait d'opter pour le régime de primes rattachées au bénéfice de l'une ou l'autre allocation est sans conséquence, les règles qui les régissent étant en tout point identiques. Cette précision a pour seul intérêt de déterminer, dans ces cas particuliers, la personne morale compétente pour l'attribution et le financement de la prime.

A noter : le versement de la prime, quelle que soit l'allocation perçue, peut être poursuivi même s'il a été mis fin aux droits des personnes au RMI, à l'API ou à l'ASS (C. trav., art. L. 351-20 modifié ; CASF, art. L. 262-11 modifié et CSS, art. L. 524-5 nouveau).

La prime est à la charge (C. trav., art. L.351-20 modifié et CASF, art. L. 262-11 modifié) :

  du Fonds de solidarité - qui finance le régime de solidarité de l'indemnisation chômage - pour les bénéficiaires de l'ASS  ;

  des départements, lesquels financent le dispositif actuel d'intéressement, pour les personnes percevant le RMI. Pour Bernard Seillier, « l'opération devrait être neutre pour [leurs] finances » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier)  ;

  de l'Etat pour les titulaires de l'API.

La prime forfaitaire mensuelle est soumise aux mêmes règles que celles qui s'appliquent à l'ASS, aussi bien en matière de contentieux, de prescription que de récupération des indus. Son caractère incessible et insaisissable est également reconnu (C. trav., art. L. 351-20 modifié).

Dans le cas du RMI, cette prime constitue une prestation légale d'aide sociale (CASF, art. L. 262-11 modifié). Ce qui signifie qu'« elle relève de la compétence du conseil général (5) et que les règles applicables en matière d'attribution, de contentieux, de prescription et de récupération sont celles applicables à toutes les prestations légales d'aide sociale, sauf dispositions explicitement contraires » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier).

De sorte que le contentieux des décisions relatives àla prime mensuelle forfaitaire relève de la commission départementale d'aide sociale. De même, comme pour l'allocation, les associations œuvrant dans le domaine de l'insertion et de la lutte contre la pauvreté pourront se substituer au bénéficiaire de la prime, sous réserve de son accord écrit, pour exercer les recours (CASF, art. L. 262-39 modifié).

Par ailleurs, la loi prévoit la prescription biennale des actions en paiement ou en recouvrement de la prime d'intéressement (CASF, art. L. 262-40 modifié). A noter, également, que l'article L. 262-41 du code de l'action sociale et des familles, qui organise les modalités de recouvrement des allocations indûment versées, est modifié sur deux points : il renvoie d'abord à un texte réglementaire la détermination des modalités de remboursement de la dette contractée au titre du RMI indûment versé et soumet ensuite aux mêmes règles le remboursement des primes d'intéressement indûment versées (CASF, art. L. 262-41 modifié).

Toujours par coordination avec les règles applicables au RMI, l'incessibilité et l'insaisissabilité de la prime forfaitaire mensuelle sont expressément prévues, de même que la possibilité de mandater cette prime, avec l'accord du bénéficiaire, à un organisme agréé à cet effet, à charge pour lui de la reverser (CASF, art. L. 262-44 modifié).

La loi du 23 mars 2006 confère aux primes mensuelles d'intéressement des bénéficiaires de l'API le caractère de prestations familiales, comme c'est déjà le cas pour l'API elle-même (CSS, art. L.511-1 modifié). En tant que telle, cette prime est donc soumise aux règles applicables à ces prestations, notamment en matière de contentieux, de récupération et de prescription.

Elles sont toutefois expressément exclues de certaines d'entre elles : celles relatives à la revalorisation en fonction de la base de calcul des prestations familiales (CSS, art. L. 551-1 modifié), aux dates d'ouverture et de fin de droits des prestations (CSS, art. L. 552-1 modifié) età la tutelle aux prestations familiales (CSS, art. L. 552-6 modifié).

La prime forfaitaire mensuelle n'est pas prise en compte pour le calcul de l'impôt sur le revenu (code général des impôts, art. 81 9° quater nouveau).

Elle est par ailleurs exclue de l'assiette de la contribution sociale généralisée (CSG) (CSS, art. L.136-2, III, 3° modifié). Elle devrait en conséquence être également exclue de celle de la contribution au remboursement de la dette sociale, les règles d'exonération des revenus de remplacement posées par l'article L. 136-2, III, 3° du code de la sécurité sociale pour la première de ces deux contributions étant en principe applicables à la seconde.

De sorte qu'au final, pour les bénéficiaires du RMI et de l'API, la prime d'intéressement est soumise au même régime exonératoire que leur allocation (exonérée d'impôt sur le revenu et de CSG). Une concordance qui ne vaut pas dans le cas de l'ASS, cette dernière étant soumise à la CSG. Une situation qui illustre, pour la commission des affaires sociales du Sénat, « à quel point il est important d'engager une harmonisation du régime fiscal de l'ensemble des minima sociaux » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier).

Afin d'accroître encore l'incitation financière àla reprise d'activité, une prime - dite « de retourà l'emploi » - sera attribuée, en une seule fois, aux titulaires du RMI, de l'ASS ou de l'API qui entament ou reprennent une activité professionnelle au cours de la période de versement de l'allocation. L'objectif étant de permettre aux intéressés de faire face aux frais de toute nature occasionnés par une reprise d'activité (habillement, transport, frais de garde d'enfants...).

Le gouvernement s'est inspiré de la prime« exceptionnelle » de retour à l'emploi instituée par deux décrets du 29 août 2005 (voir encadré), à laquelle elle donne une base légale. Seule façon de « pérenniser » le dispositif qui, « en raison de son support réglementaire », a « un caractère temporaire »  : son régime expire en effet le 31 décembre 2006 (Rap. Sén. n°161, janvier 2006, Seillier).

Le champ des bénéficiaires de la prime de retourà l'emploi recoupe largement, mais pas totalement, celui des personnes éligibles à la prime« exceptionnelle » instituée par décret. La loi du 23 mars 2006 ne vise en effet que les allocataires du RMI, de l'API et de l'ASS (C. trav., art. L.322-12 nouveau). Sont par conséquent exclus ceux percevant l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Il s'agit donc d'un recentrage du dispositif sur les bénéficiaires des minima sociaux « d'insertion ». Ce qui « ne paraît pas illégitime, pour la commission des affaires sociales du Sénat, dans la mesure où il existe, pour les bénéficiaires de l'AAH, un dispositif particulier d'accompagnement au retour à l'emploi qui combine un régime de cumul permanent entre revenus d'activité et allocation et des aides financières pour faire face aux frais liés à la reprise d'activité » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier) (6).

A noter : la condition d'ancienneté de plus de un an à l'Agence nationale pour l'emploi requise pour la prime« exceptionnelle » de retour à l'emploi n'est pas reprise par la loi.

Le régime de la prime de retour à l'emploi doitêtre précisé par décret. Seront alors notamment fixés (C. trav., art. L. 322-12 nouveau) :

 la durée de travail minimale et le nombre de mois consécutifs d'activité auxquels est subordonné son versement ;

 son montant ;

 la durée de la période àl'issue de laquelle la prime peut être versée une nouvelle fois ;

 les conditions dans lesquelles les modalités de paiement de cette prime seront organisées dès la fin du premier mois d'activité pour les titulaires d'un contrat à durée indéterminée ou d'un contrat à durée déterminée (CDD) de plus de 6 mois.

Sans attendre, et d'après les informations transmisesà ce jour par le gouvernement, confortées par les débats parlementaires, il semble que le régime de la nouvelle prime de retour à l'emploi devrait être identique à celui de la prime exceptionnelle mise en place par décret. Elle devrait être versée uniquement aux allocataires qui reprennent un emploi d'une durée supérieure à 78 heures par mois - ce qui correspondà un mi-temps -, pendant au moins 4 mois. Son paiement interviendrait à la fin du quatrième mois d'activité et, en cas d'échec de l'insertion professionnelle (ou de CDD ou de mission d'intérim d'une durée supérieure à 4 mois), un délai de carence de 18 mois devrait être prévu avant la perception d'une nouvelle prime par le même bénéficiaire.

Le délai de 4 mois pour le versement de la prime se veut « un compromis entre le souci de permettre aux bénéficiaires de faire face aux frais de retour àl'emploi, ce qui suppose un paiement le plus rapide possible, et celui d'éviter les effets d'aubaine », explique Bernard Seillier. « Le gouvernement estime en effet qu'une [telle] durée correspond à un emploi relativement durable et traduit un véritable effort continu d'insertion professionnelle de la part des personnes concernées. » Quant au délai de carence, il vise à « éviter d'avantager le recours répété à des emplois de courte durée, dont on sait qu'ils précarisent leurs titulaires » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier).

Le régime juridique de la nouvelle prime de retour àl'emploi est aligné sur les principes - qu'il complète ou remplace - qui régissent les minima sociaux (RMI, ASS et API). De sorte que, notamment (C. trav., art. L. 322-12 nouveau) :

 la prime de retour à l'emploi est incessible et insaisissable ;

 les primes indûment versées peuvent être récupérées par remboursement en un ou plusieurs versements, après information écrite sur la source de l'erreur et l'expiration du délai de recours. Il s'agit, en particulier avec la possibilité d'un remboursement en plusieurs versements, de « concilier l'exigence normale du contrôle avec le souci de ne pas mettre en difficulté les personnes qui auraient perçu la prime en toute bonne foi en leur réclamant un remboursement immédiat de l'intégralité de l'indu » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier). La créance ainsi détenue par l'organisme payeur peutêtre réduite ou remise - c'est-à-dire abandonnée - en cas de précarité de la situation du débiteur, sauf en cas de manœuvre frauduleuse ou de fausse déclaration ;

 l'action du bénéficiaire pour le paiement de la prime se prescrit par 2 ans. Il en est de même de celle intentée par un organisme payeur en recouvrement de la prime indûment payée, sauf en cas de manœuvre frauduleuse ou de fausse déclaration (10 ans).

En revanche, les contentieux relatifs à l'attribution et au versement de cette prime relèvent de la juridiction administrative de droit commun et non pas des juridictions compétentes pour connaître les litiges portant sur les allocations perçues.

La prime de retour à l'emploi n'est pas prise en compte pour le calcul de l'impôt sur le revenu (code général des impôts, art. 81 9° quater nouveau).

Elle est par ailleurs exclue de l'assiette de la contribution sociale généralisée (CSG) (CSS, art. L.136-2, III, 3° modifié). Elle devrait en conséquence être également exclue de celle de la contribution au remboursement de la dette sociale, les règles d'exonération des revenus de remplacement posées par l'article L. 136-2, III, 3° du code de la sécurité sociale pour la première de ces deux contributions étant en principe applicables à la seconde.

De manière à faciliter la gestion de la prime de retour à l'emploi, son versement est confié aux organismes qui versent l'allocation de base, c'est-à-dire aux CAF pour le RMI et l'API, aux Assedic pour l'ASS (C. trav., art. L. 322-12 nouveau).

Mais ceux-ci n'en assument pas la charge financière, le financement de la prime reposant in fine sur l'Etat et ce, pour les trois allocations (C. trav., art. L.322-12 nouveau)  : la loi met en effet directement àla charge de celui-ci le financement des primes dues aux bénéficiaires du RMI et de l'API ; pour les allocataires de l'ASS, la prime de retour à l'emploi està la charge du Fonds de solidarité. Or, comme le rappelle Bernard Seillier, « celui-ci est équilibrégrâce à une subvention de l'Etat ».

Le coût total pour l'Etat de la prime de retour àl'emploi est évalué à « 240 millions d'euros, sur la base du flux actuel de bénéficiaires du RMI, de l'ASS et de l'API qui retournent à l'emploi grâce aux dispositifs d'intéressement ». Toutefois, dans la mesure où la réforme vise à accroître le nombre de bénéficiaires de ces allocations retrouvant une activité professionnelle, « son succès pourrait - et devrait - conduire à un coût supérieur » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier).

Les organismes chargés du versement de la prime de retourà l'emploi sont habilités à vérifier les déclarations des bénéficiaires. A cet effet, ils peuvent demander toutes les informations nécessaires, notamment aux administrations publiques, aux organismes de sécurité sociale et aux institutions gestionnaires du régime d'assurance chômage qui sont tenus de les leur communiquer. Une condition toutefois : les informations qu'ils sollicitent doivent être limitées aux données« strictement nécessaires » àl'attribution de la prime (C. trav., art. L. 322-12 nouveau).

Parce qu'« améliorer l'attractivitéfinancière de l'emploi par rapport à l'inactivité ne suffit pas à lever l'ensemble des obstacles que rencontrent les bénéficiaires de minima sociaux en transition vers l'emploi » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier), la loi prévoit une garantie d'accès aux places de crèches pour les enfants de ceux qui reprennent une activité professionnelle.

Ce dispositif de « places garanties »concerne l'ensemble des structures de garde collective, tant publiques que privées, destinées à accueillir les enfants non encore soumis à l'obligation scolaire, c'est-à-dire à ceux de moins de 6 ans (CASF, art. L.214-7 nouveau) : il peut donc s'agir « de crèches collectives, de crèches parentales, de crèches d'entreprise, de crèches familiales ou encore de haltes-garderies » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier).

Le nouveau dispositif est ouvert aux parents d'enfants non scolarisés de moins de 6 ans. Sont concernés (CASF, art. L. 214-7 nouveau)  :

 les titulaires du RMI, de l'ASS et de l'API  ;

 les personnes qui, n'étant plus bénéficiaires de l'une de ces allocations, relèvent du nouveau régime d'intéressement.

Outre le fait d'être titulaires de l'un des 3 minima sociaux d'insertion ou de relever du nouveau régime d'intéressement, les parents doivent remplir 2 conditions (CASF, art. L. 214-7 nouveau) :

  être parent isolé ou avoir un conjoint qui lui-même travaille ou suit une formation rémunérée ;

  et travailler ou suivre une formation professionnelle rémunérée.

Peuvent également bénéficier du nouveau dispositif les parents en « recherche active d'emploi ». Une disposition ajoutée àl'initiative des sénateurs, justifiée par le fait que « l'incapacité à se rendre à un entretien d'embauche pour des raisons de garde est encore trop souvent la cause d'un abandon de la recherche active d'emploi » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier).

Initialement, le projet de loi prévoyait une prioritéd'accueil en crèche pour les enfants de moins de 4 ans des allocataires du RMI, de l'ASS et de l'API. Celui-ci n'a pas convaincu les députés, pour deux raisons. La première tient au fait qu'ils ont jugé « trop floue » la notion de priorité d'accès aux places de crèches. Par ailleurs, l'Assemblée nationale a considéré que l'instrument du décret était « inadaptépour garantir l'effectivité de l'accueil en crèche des enfants concernés ». Un argument précisé par le rapporteur du texte au Sénat, Bernard Seillier : « en passant par la voie réglementaire, le gouvernement serait en effet conduit àfixer des conditions uniformes d'exercice de cette prioritéet, par conséquent, trop rigides, ou à l'inverse trop imprécises, ce qui risquerait de remettre en cause l'accueil effectif des enfants intéressés » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier).

Forts de ces justifications, les députés ont adopté une nouvelle rédaction de l'article instituant, au profit des parents concernés, une aide à la garde de leurs jeunes enfants. La notion de priorité d'accès aux places de crèche est ainsi écartée, la loi du 23 mars 2006 lui préférant un dispositif - « moins rigide », selon les parlementaires - dans lequel les structures concernées devront garantir « l'accueil d'un nombre déterminéd'enfants non scolarisés âgés de moins de 6 ans », les modalités de cette obligationétant prévues par le projet d'établissement et leur règlement intérieur. Les conditions d'application de cette mesure seront fixées par décret (CASF, art. L.214-7 nouveau).

La commission des affaires sociales du Sénat explicite le mécanisme finalement retenu. Il « repose sur la définition, au plus près du terrain, d'un volant de places mobilisables au sein de chaque structure au profit des enfants des bénéficiaires de minima sociaux ». Le nombre de ces places étant en pratique « fixé, en fonction des besoins locaux et des caractéristiques de la structure elle-même, par les conventions de financement des crèches » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier, pages 59-60).

A noter que, pour les sénateurs, il ne s'agit pas tant de places réservées, « au sens où elles devraient obligatoirement demeurer vacantes tant qu'aucun allocataire de minima sociaux ne demande à en bénéficier », que de « places prédéfinies, pouvant en pratique être soit des places vacantes au moment de la demande, soit des places en surnombre, dans les limites autorisées par la réglementation » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier, pages 59-60).

Thierry Ruckebusch

Lors de son audition devant la commission des affaires sociales du Sénat, la ministre déléguée àla cohésion sociale et à la parité, Catherine Vautrin, a exclu tout plafonnement du salaire ouvrant droit au bénéfice des primes d'intéressement. Une disposition un temps envisagée et qui, sauf revirement, ne devrait donc pas s'appliquer « compte tenu de ses effets pervers potentiels » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier) . Si ce plafonnement est mis enœuvre, « les personnes concernées n'auront en effet intérêt à accepter un emploi rémunéré au-delà du plafond que si le salaire proposé dépasse un montant équivalant au salaire maximum autorisé, majoré de la prime » , a ainsi expliqué le rapporteur du texte au Sénat. Avant de préciser : « cet effet de seuil n'a que peu d'importance si le plafond est fixé à un niveau élevé, rendant négligeable le gain de pouvoir d'achat apporté par la prime. Mais s'il est fixé trop bas, aux environs du SMIC notamment, le risque d'un effet désincitatif sur l'emploi ne saurait être écarté : à ce niveau de ressources, une différence de 150 € ou 225 € de revenu mensuel a un impact très important. Ainsi, paradoxalement, les intéressés eux-mêmes [inciteraient] les employeursà proposer des rémunérations plus faibles : il leur serait en effet plus intéressant d'accepter un emploi moins bien rémunéré car leurs ressources totales, compte tenu de l'intéressement, seraient plus importantes qu'avec un emploi rémunéré juste au-dessus du seuil. » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier) .

La prime forfaitaire mensuelle n'est pas cumulable avec l'allocation de retour à l'activité (ARA), allouéeà leur demande, dans les départements d'outre-mer, aux bénéficiaires du RMI, de l'ASS, de l'API ou de l'allocation veuvage qui soit créent ou reprennent une entreprise, soit retrouvent une activité professionnelle salariée ou indépendante (C. trav., art. L.832-9 modifié) .

A noter, de plus, que la loi restreint les conditions d'éligibilité à l'ARA. Dorénavant, pour yêtre éligible, le demandeur devra en effet avoir bénéficié d'une des allocations mentionnées« pendant une durée minimale de 3 mois au cours des 6 mois précédant la date de reprise d'une activitéprofessionnelle ». Il est également précisé que cette allocation est désormais versée à un seul membre du foyer bénéficiaire du RMI (C. trav., art. L. 832-9 modifié) .

La loi permet d'exclure les primes d'intéressement, selon des modalités qui seront fixées par voie réglementaire, des ressources prises en compte pour l'ouverture du droit au RMI et le calcul de son montant. Une telle possibilité est également prévue pour la prime de retour à l'emploi (CASF, art. L. 262-10 modifié) .

Pour Bernard Seillier, cette position est parfaitement justifiée : « Dans certaines configurations familiales, en effet, les revenus tirés d'un emploi à mi-temps rémunéré au SMIC, seuil prévu pour le déclenchement du bénéfice des primes, restent inférieurs au plafond du RMI. En neutralisant les primes des ressources retenues pour le calcul de leur droità l'allocation, les personnes concernées pourront donc bénéficier, en plus de leur salaire et des primes, d'une allocation différentielle, ce qui renforce l'incitation au retour à l'activité pour ces foyers. » Mais le sénateur de l'Aveyron apporte néanmoins un bémol : « Il convient toutefois de souligner que, dans ce cas, les personnes concernées n'ont aucun intérêt financier à travailler une fois terminée la période d'intéressement, puisque les revenus tirés de l'activité viennent réduire àdue concurrence l'allocation versée et que les ressources globales restent égales au plafond de l'allocation. » « Pour que le gain marginal redevienne positif y compris après la fin de l'intéressement, souligne-t-il, un couple devra travailler au moins 85 heures au SMIC et une famille avec 2 enfants au moins 122 heures. » (Rap. Sén. n°161, janvier 2006, Seillier) .

Le choix du gouvernement de soutenir a priori plus particulièrement les personnes qui reprennent une activité supérieure au mi-temps (78 heures par mois) ne signifie toutefois pas l'abandon de toute aide en faveur de ceux qui ne parviennent qu'à obtenir des emploisà temps très partiel. Un système de cumul partiel entre salaire et allocation devrait ainsi être maintenu, inspiré de celui actuellement applicable mais qui incitera les intéressés à accroître, s'ils le peuvent, leur quotité de travail. L'objectif étant d'encourager la reprise d'emploi « dès la première heure travaillée » , précise l'exposé des motifs de la loi. En clair, « plus la durée de travail augmentera, plus le gain apporté par le mécanisme de cumul sera important, jusqu'à arriver au seuil de déclenchement des primes forfaitaires » (Rap. Sén. n° 161, janvier 2006, Seillier) .

En pratique, les personnes en situation d'intéressement concernées continueraient à cumuler leur revenu et leur allocation (RMI, ASS ou API) pendant les 3 premiers mois, avant de percevoir, au cours des 9 mois suivants, une allocation partielle, égale au total de leur salaire et de leur allocation minorée de la moitié de leur revenu.

D'un montant de 1 000 € , cette prime, instituée par un décret du 29 août 2005 (7), s'adresse, pour mémoire, aux titulaires de certains minima sociaux (RMI, ASS, API et AAH), au chômage depuis plus de un an, qui créent ou reprennent une entreprise, ou encore retrouvent une activité professionnelle. Son objectif est double : accroître l'incitation financière à la reprise d'activité et permettre aux personnes concernées de faire face aux divers frais engendrés par le retour à l'emploi.

La loi du 23 mars 2006 précise que cette prime est« incessible et insaisissable ». Par ailleurs, l'action du bénéficiaire pour son paiement se prescrit par 2 ans. Il en est de même de l'action intentée par un organisme payeur en recouvrement de la prime indûment payée, sauf en cas de manœuvre frauduleuse ou de fausse déclaration. Enfin, les organismes chargés de son versement sont habilités à vérifier les déclarations des bénéficiaires et pour cela, ils peuvent demander toutes les informations qu'ils estiment nécessaires, notamment aux administrations publiques, aux organismes de sécurité sociale et d'indemnisation du chômage qui sont tenus de les leur communiquer. Une condition est toutefois posée : les informations demandées, tant aux bénéficiaires qu'à ces organismes, doiventêtre limitées aux « données strictement nécessaires » à l'attribution de la prime.