Un dispositif sans cesse remis en question

L'hôpital public pour enfants de Birmingham -deuxième ville du Royaume- Uni située au nord-ouest de Londres (un million d'habitants, 12 ethnies et près de 8% de chômage, contre 3 % au plan national) - est internationalement réputé pour sa cinquantaine de spécialités médicales. Il pourrait l'être également pour son important service de protection de l'enfance, composé de 11 travailleurs sociaux. C'est ici, dans un petit bureau situé au rez-de-chaussée de la bâtisse victorienne, que sont enregistrés les signalements d'enfants en risque repérés par les membres de l'équipe soignante. « Notre rôle est d'intervenir auprès des familles en difficulté - demandeuses d'asile, confrontées à des problèmes de violences, d'alcoolisme ou de logement..., - explique Dawn Williams, la chef d'équipe du service de protection de l'enfance. Tous les enfants pris en charge médicalement peuvent nous être signalés par les infirmières ou les médecins. » Le système repose sur une très forte implication de l'ensemble du personnel : « Plus les signalements sont effectués tôt, plus notre travail est facilité », insiste le document de procédure destiné aux équipes . Dans un deuxième temps, les travailleurs sociaux peuvent diligenter, s'ils le jugent nécessaire, une évaluation des risques afin d'apporter la réponse adaptée - intervention sociale ou mesure de protection. Une quarantaine de signalements sont enregistrés à l'hôpital tous les mois, dont la moitié conduit à une évaluation des risques encourus par l'enfant. Autre spécificité du service de protection de l'enfance de l'hôpital : il décide lui-même des mesures et les met en place.

Comme tous les services sociaux anglais, il utilise le référentiel d'évaluation « des enfants en difficulté et de leurs familles » élaboré en 2000 par les ministères de la Santé, de l'Education et de l'Intérieur, dans le prolongement du Children Act de 1989. Ce dernier, qui a été construit à la suite d'une série d'enquêtes sur des décès d'enfants et prévaut dans trois des quatre territoires du Royaume-Uni (Angleterre, Pays-de-Galle et Irlande du Nord), centre le dispositif sur trois étapes : l'évaluation des besoins et des risques par les services sociaux, en lien avec les autres professionnels en contact avec l'enfant (médecins, services éducatifs...) (2), la définition d'un programme d'actions (le Child Protection Plan ) et enfin l'évaluation de la réponse apportée. Tout au long de la prise en charge, la participation et l'adhésion de la famille sont toujours recherchées. Outre la coordination interinstitutionnelle, le système vise la continuité de l'intervention. « Même s'il quitte l'hôpital, nous continuons de suivre l'enfant pendant trois mois, avant de transmettre son dossier aux services sociaux du secteur », illustre Dawn Williams.

L'évaluation, qui porte à la fois sur le développement de l'enfant, les « compétences parentales » et l'environnement socio-familial, a vocation à déterminer le seuil de déclenchement d'une mesure de protection, à partir de la démonstration de faits avérés. Doté d'un réel pouvoir d'investigation, le travailleur social anglais réunit des éléments pouvant être constitutifs de preuves devant la justice, qui n'intervient en général qu'en dernier recours, le plus souvent en cas de placement. L'évaluation est conduite selon des normes procédurales très encadrées : elle doit démarrer au plus tard 24 heures après le signalement et être réalisée dans les sept jours. Une seconde étape d'évaluation plus approfondie peut ensuite être déclenchée. Les travailleurs sociaux réunis en commission (la Child Conference Case ) décident des actions à mettre en œuvre. Tout enfant jugé en risque de maltraitance physique, psychique ou de négligence est inscrit sur le registre de protection de l'enfance détenu par les services sociaux dans chaque collectivité locale. Sur 160 000 enfants signalés chaque année en Angleterre, 25 000 sont reportés sur cette liste.

Quelle intervention sociale dans ce contexte de politique très volontariste ? Le secteur privé à but non lucratif, qui intervient comme prestataire de services auprès des services sociaux publics, a contribué à diversifier la gamme des modes de prise en charge, qui vont de l'intervention à domicile à l'hébergement de familles en foyer, en passant par l'accueil de jour. Au Ladywood Family center de Birmingham par exemple, association caritative financée par l'administration locale, les mesures consistent en un soutien familial intensif fondé sur l'observation et l'accompagnement au changement des relations parents-enfant. Chaque famille doit signer un working agreement, contrat moral qui définit les obligations des usagers et des travailleurs sociaux. Maître mot des programmes : la « gestion du comportement ». « Le suivi peut durer seulement trois mois ou plusieurs années et comporte toujours des étapes progressives », explique Jackie Tyson, directrice adjointe du centre. Pour les cas difficiles qui n'imposent néanmoins pas un placement, le Ladywood Family center dispose d'un appartement permettant d'accueillir parents et enfants sept jours sur sept pendant quelques mois. « La plupart des parents participent activement aux mesures car, au moins, ils se sentent pris en charge, ajoute Jackie Tyson. Alors que les services sociaux du secteur sont trop débordés pour être disponibles et avoir une vraie écoute, nous sommes ici six travailleurs sociaux à suivre seulement quatre ou cinq familles chacun. »

Même volonté d'opérationnalité au Targeted Family Support Service (service de soutien familial) d'Aston, dans la banlieue de Birmingham. Ici, la méthodologie d'intervention des sept travailleurs sociaux, pour la plupart formés sur le terrain (3), oscille entre l'assistance éducative à domicile intensive, la prévention spécialisée et la thérapie familiale. Au détail près que le temps requis pour exécuter une mesure est limité : entre 8 et 12 semaines. L'accompagnement socio-éducatif y a revêtu la culture de l'empowerment, notion anglo-saxonne qui fait de l'usager l'acteur principal de son changement. C'est d'ailleurs une méthode de thérapie comportementale que le service utilise : la brief solution therapy. Elle consiste à intervenir auprès des familles en situation de rupture familiale et des jeunes de 10 à 15 ans en difficulté, pour éviter une mesure de placement administratif. « Notre démarche commence par une réunion avec toute la famille, détaille Philip Hall, travailleur social. Nous identifions les difficultés avec les parents et le jeune, et les amenons à trouver eux-mêmes les solutions. Chacune des parties signe la liste d'objectifs arrêtée ensemble. » Selon Philip Hall, la démarche est efficace dans 90 % des cas... Du moins le service évite-t-il dans l'immédiat un placement du jeune.

Accent sur l'investigation, logique d'efficacité... Le dispositif de protection de l'enfance anglais fait-il ses preuves ? En dépit d'une organisation décentralisée et largement ouverte au secteur privé, l'Etat, qui fournit 75 % du budget des collectivités locales (le reste provenant des impôts locaux), a gardé un droit de regard sur leurs comptes. Ainsi, la commission d'inspection des services sociaux rend publics chaque année les taux de dépense et de performance des services. En 2004, huit des 150 collectivités locales ont été épinglées pour ne pas avoir atteint tous leurs objectifs, selon des indicateurs néanmoins critiqués par les équipes concernées, qui jugent ces critères trop restrictifs par rapport à la notion de qualité globale d'un service social. Birmingham, débordée par la demande, faisait partie des autorités mal notées, bien que l'inspection ait salué ses progrès.

De son côté, l'Independant Work Associates, agence de travailleurs sociaux indépendants, a publié en avril dernier un bilan du référentiel d'évaluation des risques, cinq ans après sa mise en œuvre. L'étude montre que 42 % des travailleurs sociaux estiment que le système favorise l'implication des familles. Alors que les services sociaux anglais ont souvent été accusés de dérive inquisitrice, 75% des parents jugent que l'outil permet de mieux les associer aux décisions. La mise en place d'un « langage commun » a contribué à accroître le travail interinstitutionnel. Plutôt encourageant.

Mais le système d'évaluation avait également été instauré pour sortir la politique de protection de l'enfance de la seule lutte contre la maltraitance. Et sur ce point, les objectifs ne semblent pas être atteints. « L'efficacité de la protection de l'enfance est sujette à débat, juge Nushra Mapstone, membre du bureau de l'Association britannique des travailleurs sociaux (BASW). Environ 96 % des enfants suivis restent dans leur famille. D'aucun trouvant que c'est un bon résultat. Mais d'autres pensent que ce chiffre cache au contraire l'inefficacité du système : qu'il n'y ait pas de danger avéré ne signifie pas que les familles n'ont pas besoin d'un accompagnement social, auquel elles n'ont pas toujours accès. » Car les bonnes intentions du gouvernement se heurtent au manque d'effectif. De 20 à 40 % des postes de travailleurs sociaux du service public ne sont pas pourvus, en particulier dans le secteur de la protection de l'enfance. « Du coup, la prévention n'est pas prioritaire par rapport aux situations d'urgence. »

D'où un remaniement vers une politique plus préventive par la mise en place d'une nouvelle réforme, le Children Act de 2004, actuellement en cours de mise en œuvre. Alors que le Royaume-Uni poursuit toujours son objectif d'éradiquer la pauvreté des enfants (trois millions d'enfants vivaient encore sous le seuil de pauvreté en 2004, contre quatre millions en 1997), le gouvernement de Tony Blair souhaite aujourd'hui développer les « services universels » de soutien aux familles. Des centres socio-éducatifs baptisés Sure start for every child ( « départ sécurisé pour chaque enfant » ), proposant dans un même lieu soutien à la parentalité, accueil de la petite enfance, conseils en matière d'aide sociale, de santé, mais aussi de formation et d'emploi, devraient être créés dans les 20 % des quartiers les plus pauvres de Grande-Bretagne. Des mesures sont également prévues pour rendre les postes de travailleurs sociaux plus attractifs, notamment en favorisant les progressions de carrière.

Autre aspect de cette dernière réforme : le renforcement de la coordination des politiques institutionnelles. Dans cet objectif, la loi oblige chaque collectivité locale à regrouper les services sociaux, de la santé, de l'éducation, de la police ainsi que tous les autres professionnels concernés, au sein de conseils locaux pour la protection de l'enfance. Autre nouveauté, très critiquée et d'ailleurs non encore appliquée :la loi autorise désormais la création de bases de données locales afin de répertorier tous les jeunes de moins de 18 ans, les informations relatives à leur famille, leur scolarité, leur santé, leur suivi social ainsi qu'à leurs référents médicaux et sociaux. Car l'Angleterre n'a pas échappé à la tradition qui a façonné sa protection de l'enfance : c'est encore un cas dramatique, la mort dans des conditions atroces de la jeune Victoria Climbie, il y a cinq ans, qui a suscité la réforme de 2004. A 12 reprises, l'enfant, venue de Côte-d'Ivoire avec un couple qui l'hébergeait en Angleterre, était passée entre les mains de médecins ou de travailleurs sociaux qui n'ont pas su, malgré tous les dispositifs déjà en place, mettre leurs informations en commun. D'où la volonté de franchir un pas de plus dans le partage des données. Ce qui a provoqué un tollé chez les travailleurs sociaux. Pour eux, cette nouvelle mesure serait d'une part inutile, puisqu'ils disposent déjà des registres sur les enfants suivis, et d'autre part contraire à l'éthique et à leur déontologie professionnelle. «  Quelle garanties en termes de protection des données, quel contrôle sur la validité et la pertinence des informations ? », s'interroge la BAWS. Même outre-Manche, où la réflexion sur la coordination des professionnels mûrit depuis plus de 15 ans, le débat sur le partage de l'information n'est pas encore clos.

Maryannick Le Bris

Quelle est la particularité du système de protection de l'enfance britannique ?- Alors que la France n'a pas repensé son système de protection de l'enfance depuis le premier gouvernement sous De Gaulle, le Children Act de 1989 a abordé le problème dans sa globalité. Il est centré sur l'enfant, et non sur la famille, dont il vise le bien-être dans toutes ses dimensions, quelle que soit l'origine des difficultés. La loi a également cherché à rééquilibrer les pouvoirs entre la justice et les travailleurs sociaux, qui avaient auparavant un pouvoir exorbitant, notamment en matière de placement. Le système de protection de l'enfance anglais est par ailleurs extrêmement intéressant car il s'appuie sur des faits précis : il a beaucoup évolué à partir d'enquêtes publiques sur des morts d'enfants, qui ont permis de rechercher là où il y a eu des failles, dans une approche systémique globale. Même s'il est décentralisé depuis 20 ans, il est soumis à une obligation de lisibilité de la dépense publique. En Grande-Bretagne, la culture de l'évaluation des besoins et des réponses est permanente. Les pratiques sont fondées sur l'exigence du résultat. La notion de mesure n'existe pas : les services sociaux construisent un plan d'actions pour répondre aux besoins identifiés, puis recherchent les services adéquats dans le secteur public ou privé, dans une logique libérale d'offre de services. Il s'agit d'un quasi-marché, mais régulé par des critères d'efficacité, vérifiés par des comptes rendus permanents. Le maintien du lien familial n'a pas non plus la même importance...- Les Anglais estiment que la notion de l'attachement prime - ce qui les a conduits a fermer les pouponnières dans les années 80 - alors que nous pensons que le lien parents-enfant est essentiel. Si un enfant anglais est toujours en famille d'accueil au bout de un an, les services sociaux, qui se doivent de garantir sa stabilité, se donnent pour objectif d'enclencher un processus pouvant conduire à son adoption par cette famille. Alors que nous recourons de façon très marginale à la délégation de l'autorité parentale, la manière dont les Anglais se posent la question est radicale et binaire : l'enfant a-t-il intérêt à rester dans sa famille ou à la quitter ?Peut-on parler de système « déjudiciarisé »  ?- Dans le système judiciaire anglais, bâti sur la résolution de conflits entre les services sociaux et la famille, l'audience du juge civil est un procès dans lequel le travailleur social intervient comme témoin. Chaque partie a un avocat - il n'est d'ailleurs pas rare que chacun des parents ait le sien - et l'enfant est représenté par un guardian item, sorte d'administrateur ad hoc doté de beaucoup plus de pouvoirs qu'en France. Il est vrai que la justice arrive en dernier recours, lorsque le danger est avéré et souvent pour trancher sur le retrait définitif de l'enfant à sa famille. Mais elle est très présente en amont et influence le système dans son ensemble : les Child Conference Cases (5) des services sociaux sont très structurées, on n'y parle que des faits, avec des procédures très lisibles pour les usagers, qui savent très exactement quand on passe d'une logique d'aide à une logique de protection avec des contraintes. Ce système est-il performant ?- Pendant longtemps, il lui a été reproché de tout centrer sur la détection de la maltraitance. Malgré la volonté de l'Etat d'accompagner tous les enfants, les collectivités locales affectent les ressources selon leurs propres priorités, souvent liées à de récents incidents graves, et la prévention relève parfois avant tout du secteur caritatif. Il existe beaucoup de travaux évaluatifs relatifs à la protection de l'enfance en Grande-Bretagne (programme Quality Protects), notamment parce que le travail social y est une discipline universitaire. Mais pour mesurer véritablement l'efficacité du système, il faudrait pouvoir comparer ses performances avec celles d'autres pays. La France pourrait-elle s'inspirer de ces pratiques ?- Tout ne s'importe pas en l'état, car les systèmes sociaux sont toujours liés à un contexte politique et culturel particulier. L'Angleterre a su faire aboutir des réflexions sur des questions que nous avons négligées, notamment sur l'opérationnalité, l'évaluation et les rapports de pouvoir entre les familles et les professionnels. Elle a ouvert la voie à une diversité de l'offre et à une grande créativité, même s'il faut manier avec précaution son état de quasi-marché. Tandis que le droit français ne permet pas de distinguer la formalisation de l'inquiétude et le plan d'action, la conflictualisation du système anglais fait que les enjeux sont dès le départ clarifiés pour chacun des acteurs. Les procédures sont plus claires et plus lisibles, même si elles peuvent être mal acceptées par les usagers. Tandis qu'en Angleterre, les travailleurs sociaux recherchent l'engagement négocié et la progressivité des réponses, la France reste très marquée par le paternalisme. Nous devrions davantage nous emparer de la loi du 2 janvier 2002 pour développer la notion de réponse adaptée aux besoins des usagers. Mais les pratiques professionnelles anglaises sont difficilement transposables ici... - La boîte à outils clinique des Anglais est très diverse, avec des prismes comportementaliste et économique très prégnants. La protection de l'enfance vise davantage l'atténuation des symptômes, le mandat social du professionnel est plus faible. Pour cette raison, je ne la donnerais pas comme modèle, même s'il est important de la connaître. Je lui préférerais les systèmes subsidiaires progressifs belges et allemands, qui me paraissent assez équilibrés. En effet, ils valorisent la dimension préventive, favorisent initialement l'approche négociée, la progressivité des réponses, et cherchent à économiser l'usage du juge civil, équivalent du juge des enfants français, en lui donnant une place d'arbitre tant à propos de la question du danger que des relations familles-services sociaux, mais sans pour autant l'inscrire dans un cadre procédural conflictuel comme celui en vigueur dans les pays anglo-saxons. Les Anglais ont finalement parcouru un chemin inverse au nôtre : avant les années 80, la France ignorait par exemple le problème de la maltraitance, notamment sexuelle, puis l'a abordé sous l'angle de la pénalisation, sans repenser globalement la politique de protection de l'enfance. Les Anglais ont eux d'abord tout misé sur les investigations en matière de maltraitance et veulent aller depuis les années 90 vers plus de prévention. Dans les deux cas le système est en recherche d'équilibre.

Propos recueillis par M. LB.